黨內(nèi)民主良性互動(dòng)調(diào)研報(bào)告

時(shí)間:2022-10-15 05:03:00

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黨內(nèi)民主良性互動(dòng)調(diào)研報(bào)告

中國(guó)的社會(huì)主義民主政治,實(shí)際上包含了黨內(nèi)民主與人民民主兩個(gè)方面的內(nèi)容。黨內(nèi)民主的發(fā)展與人民民主的發(fā)育程度密不可分,二者需要通盤的考慮,需要在科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的前提下創(chuàng)造良性互動(dòng)的環(huán)境。

黨內(nèi)民主發(fā)展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)直選所涉及的問題

發(fā)端于村民自治的基層民主政治,近些年來有了更加深入的發(fā)展,形成了人民民主與黨內(nèi)民主互動(dòng)的局面。如吉林白城縣(處)以下干部的“三票制”(第一票是群眾提名,第二票指民意否決,第三票是常委會(huì)或全委會(huì)票決),四川平昌縣和成都市新都區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的直選等等,都借鑒了基層群眾直接選舉的經(jīng)驗(yàn),擴(kuò)大了基層黨組織直選范圍,對(duì)基層人民民主的發(fā)展起到了推進(jìn)作用。

但是,當(dāng)黨內(nèi)民主發(fā)展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)直選的時(shí)候,就不僅牽涉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)班子問題,還牽涉到執(zhí)政黨與政府、人大的關(guān)系,牽涉到廣義的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子”(包含鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)和人大主任,即以黨組織為核心的基層政權(quán)組織建設(shè)問題)的產(chǎn)生方式。這是中國(guó)特定條件下的特有問題。

比如,在黨的領(lǐng)導(dǎo)的總原則下,直選產(chǎn)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記,與非直選產(chǎn)生的政權(quán)系統(tǒng)的負(fù)責(zé)人是什么關(guān)系?黨組織如何以法定的、民主的方式推薦產(chǎn)生政權(quán)系統(tǒng)的候選人?從另外的角度說,直選產(chǎn)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)與非經(jīng)直選產(chǎn)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記又是什么關(guān)系?是向授權(quán)方負(fù)責(zé)還是向非經(jīng)選舉的黨委負(fù)責(zé)?如果雙方都是直選產(chǎn)生的,但各自是在不同性質(zhì)、不同范圍的選舉中獲勝任職的,那么,在授權(quán)關(guān)系不一致的情況下,同樣會(huì)產(chǎn)生向誰負(fù)責(zé)的問題。雖然原則上向選民負(fù)責(zé)與向上級(jí)黨組織負(fù)責(zé)是一致的,但在二者意見不一致時(shí)怎樣統(tǒng)一?這與村民直選村委會(huì)(村委會(huì)是群眾自治組織,不是政權(quán)組織)有很大不同。執(zhí)政黨基層組織直選勢(shì)必影響到同級(jí)政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)班子的人選,而同級(jí)政權(quán)系統(tǒng)(政府、人大等)人選的產(chǎn)生方式是有憲法和法律規(guī)定的,這里牽涉的就是政治體制的問題。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記直選與政權(quán)系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)人的產(chǎn)生方式需要形成良性互動(dòng)的制度環(huán)境

從根本上說,黨內(nèi)民主的發(fā)展與人民民主的發(fā)育程度是分不開的。二者需要有一個(gè)通盤的考慮,需要在科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的前提下創(chuàng)造良性互動(dòng)的環(huán)境。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記直選與政權(quán)系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)人的產(chǎn)生方式同樣需要一種良性互動(dòng)的制度環(huán)境。形成這種環(huán)境依賴于下列條件:

進(jìn)一步深化對(duì)社會(huì)主義民主政治基本結(jié)構(gòu)的認(rèn)識(shí),準(zhǔn)確理解黨的領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)現(xiàn)方式。中國(guó)的事情關(guān)鍵在黨,中國(guó)政治體制設(shè)置是以執(zhí)政黨為領(lǐng)導(dǎo)核心而展開的,任何層面的改革都必然觸及到這一問題?;鶎狱h組織負(fù)責(zé)人直選,直接從核心問題入手,是黨內(nèi)民主的重大發(fā)展。

但是,即使直選產(chǎn)生的黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)班子,在人民民主中,在與政府和人大領(lǐng)導(dǎo)班子發(fā)生關(guān)系時(shí),也存在怎樣實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的問題。特別是在調(diào)整廣義的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子時(shí),黨組織提名候選人是慣例,也是得到廣泛認(rèn)同的“組閣權(quán)”的表現(xiàn),但從法律上講,這只是“提議”之權(quán),不是“強(qiáng)制”權(quán),需要經(jīng)過一系列相應(yīng)的法定程序才能實(shí)現(xiàn)黨的“提議”。同樣,從法律上講,享有“提議”之權(quán)的還有其他人,例如人大代表。在進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選的地方,其候選人可以由黨組織推薦也可以個(gè)人自愿報(bào)名;在進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記直選的地方,也可以自愿報(bào)名(選舉范圍不同)。那么,如果二者同時(shí)進(jìn)行直選,在黨內(nèi)通過直選擔(dān)任了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù),并不一定能確保在黨外選舉中獲勝。如果黨組織推薦的候選人落選,是否就失去了黨在組織上的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)?事實(shí)上,只要是共產(chǎn)黨員上任,無論是組織推薦還是群眾提名或個(gè)人自薦,都實(shí)現(xiàn)了黨在組織上的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。此外,按國(guó)家法律規(guī)定需經(jīng)人大選舉的干部,任何組織和個(gè)人、任何其他范圍其他性質(zhì)的選舉或決議都不能替代。黨委不審批人大選舉的結(jié)果。這些恰恰是黨的十一屆三中全會(huì)以來的一大進(jìn)步,是社會(huì)主義民主政治條件下黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的根本轉(zhuǎn)變。沒有這一轉(zhuǎn)變,就沒有民主執(zhí)政和依法執(zhí)政。

國(guó)家法制建設(shè)與黨內(nèi)制度建設(shè)要相互銜接。目前各地出現(xiàn)的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選,大部分側(cè)重于某一個(gè)方面:或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選,不涉及黨內(nèi)選舉;或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記直選而鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)仍按原有方式產(chǎn)生;或者以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記直選為主涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的提名方式,等等。由此就出現(xiàn)了一些實(shí)際操作與現(xiàn)行法律不完全相符,或者國(guó)家法律規(guī)定與黨內(nèi)制度規(guī)定相互矛盾、沖突的現(xiàn)象。這在基層民主政治的探索階段是可以理解的,但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看,國(guó)家法律與黨內(nèi)制度應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選作出統(tǒng)一的界定、規(guī)范,使黨內(nèi)民主與人民民主在法制的軌道上同步發(fā)展,相互促進(jìn)而不是相互掣肘。

把基層民主政治的發(fā)展與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)體制改革聯(lián)系起來。基層民主政治的發(fā)展不可能單靠直選而突飛猛進(jìn),需要有全面的制度設(shè)計(jì)。在通盤考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政治與經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上,確定黨內(nèi)選舉與人大選舉、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉之間的相互關(guān)系,如果廣泛推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的交叉任職,那么還要界定不同的授權(quán)關(guān)系、權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)問題,相應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員定編,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治的長(zhǎng)遠(yuǎn)格局等問題。其中,最重要的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式問題。因?yàn)?,直選方式不等同于治理模式的改變,治理模式卻可以決定需要什么樣的方式產(chǎn)生治理者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)既不同于縣級(jí)治理,也不同于村民自治,究竟是延續(xù)幾十年來的領(lǐng)導(dǎo)方式,還是借鑒村民自治的有益成果進(jìn)行創(chuàng)新,形成新的治理模式,是事關(guān)民主政治發(fā)展的重要問題。只有在民主的、法治的治理模式中,才有可能鞏固當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選的成果,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選的成果也只有在民主法治的治理模式中才能展現(xiàn)其意義。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部選舉與干部人事制度的改革要通盤設(shè)計(jì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記或鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選只是基層民主的一個(gè)方面。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí),哪些職務(wù)需要選舉,哪些職務(wù)屬于非選舉職務(wù),需要有一個(gè)全面的界定,以科學(xué)的規(guī)則界定民主的邊界,以科學(xué)的精神規(guī)劃基層干部隊(duì)伍建設(shè),使目前的直選試點(diǎn)與干部制度改革相互銜接,使基層政治生活經(jīng)濟(jì)生活保持穩(wěn)定。

進(jìn)一步理順黨內(nèi)權(quán)力關(guān)系。當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記直選,通常采用全體黨員(有一定比例的黨外群眾參加)先選黨委書記,再選副書記,最后才產(chǎn)生黨的委員會(huì)的方式。但由此對(duì)黨內(nèi)權(quán)力關(guān)系提出一系列新的問題。黨內(nèi)權(quán)力主體是黨員,黨員選舉產(chǎn)生黨代表,黨代表大會(huì)選舉產(chǎn)生委員會(huì),委員會(huì)選舉產(chǎn)生書記,反映了層層授權(quán)關(guān)系。而書記直選后,書記與委員會(huì)就不是授權(quán)關(guān)系,委員會(huì)與黨代表大會(huì)也不是授權(quán)關(guān)系了,那么,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí),黨內(nèi)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)究竟是什么?書記與黨委、與代表大會(huì)又是什么關(guān)系?黨的集體領(lǐng)導(dǎo)如何體現(xiàn)?雖然這只是局部地方的直選所帶來的問題,但為著社會(huì)主義民主政治有序而穩(wěn)定的發(fā)展,黨內(nèi)應(yīng)有相應(yīng)的制度規(guī)范。