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社會(huì)救助，是社會(huì)保障工作的重要組成部分，指政府和社會(huì)對于收入不足以維持最低生活標(biāo)準(zhǔn)的貧困者予以接濟(jì)和服務(wù)，以保障其基本生活。改革開放以來，特別是近年來，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，建立與完善社會(huì)救助體系，已成為一項(xiàng)緊迫任務(wù)，擺在了各級政府的面前。

一、社會(huì)救助工作發(fā)展的歷程回顧及我市的工作現(xiàn)狀

自新中國建立至十一屆三中全會(huì)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，有“單位”就意味著有“社會(huì)保障”，有勞動(dòng)能力的群眾及其家庭，最低生活基本得到保障。這一時(shí)期，社會(huì)救助定名為“救濟(jì)”。救濟(jì)的對象，主要是那些沒有勞動(dòng)能力的和城市中無單位歸屬的人員。救助的形式，是定期定量救濟(jì)和臨時(shí)救濟(jì)。十一屆三中全會(huì)以后，我國經(jīng)濟(jì)體制整體上由計(jì)劃向市場轉(zhuǎn)變。在這個(gè)巨大的社會(huì)變革時(shí)期，我國的社會(huì)救助工作面臨著企業(yè)破產(chǎn)、職工下崗失業(yè)、企業(yè)減負(fù)等多種因素的沖擊，傳統(tǒng)的社會(huì)救濟(jì)制度的不足與缺陷，如救濟(jì)范圍太窄、救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)偏低、救濟(jì)資金不足等，全都暴露無遺。為盡快找到一條解決的辦法，1993至1994年，上海市在全國率先建立了城市及農(nóng)村居民最低生活保障制度，由此拉開了全國社會(huì)救濟(jì)制度改革的序幕。之后，城市低保制度在全國迅速推廣，農(nóng)村低保制度也在許多地方建立完善起來。但隨著改革的深化和貧富差距的拉大，相對貧困人口增多，以絕對貧困者為主要對象的最低生活保障已不能滿足社會(huì)的實(shí)際需要。近年來，上海又率先提出了建立完善新型社會(huì)救助體系的口號，并開展了醫(yī)療、教育、住房等專項(xiàng)救助，從而使社會(huì)救助范圍越來越廣、內(nèi)容越來越細(xì)、層次越來越高。今年3月，省政府在煙臺召開了社會(huì)救助體系建設(shè)現(xiàn)場會(huì)，明確提出了建立完善社會(huì)救助體系的要求。

近年來，我市各級在堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的同時(shí)，普遍把社會(huì)救助工作擺上重要位置，取得了顯著成效。主要表現(xiàn)在：救災(zāi)應(yīng)急能力顯著提高，受災(zāi)群眾基本生活得到保障。僅2003年，全市各級就發(fā)放救災(zāi)款410萬元，救濟(jì)受災(zāi)群眾3.6萬人次，切實(shí)保障了受災(zāi)群眾的基本生活。城鄉(xiāng)低保工作實(shí)現(xiàn)了應(yīng)保盡保，形成了規(guī)范管理的格局。去年，全市共有城市低保對象572戶1293人、農(nóng)村低保對象6512戶11406人，實(shí)現(xiàn)了動(dòng)態(tài)管理下的應(yīng)保盡保，共發(fā)放保障金546萬元。社會(huì)捐助進(jìn)一步加強(qiáng)，經(jīng)常性社會(huì)捐助活動(dòng)全面開展。全市已設(shè)立經(jīng)常性社會(huì)捐助接收站點(diǎn)158個(gè)，基本實(shí)現(xiàn)了社會(huì)捐助活動(dòng)由突擊性向經(jīng)常性的轉(zhuǎn)變。臨時(shí)救濟(jì)快速有效，及時(shí)解決了弱勢群體的臨時(shí)性、突發(fā)性困難。全市已籌集“溫暖工程基金”3000多萬元，2003年列支75萬元，對83戶城鄉(xiāng)特困戶、1745戶企業(yè)特困職工和75名大中專學(xué)生進(jìn)行了臨時(shí)救濟(jì)。敬老院改擴(kuò)建全面提速，五保供養(yǎng)工作進(jìn)一步加強(qiáng)。全市各級投入資金165萬元，改擴(kuò)建敬老院5處，64處敬老院共代養(yǎng)老人115名，以副補(bǔ)院收入達(dá)80萬元。

我市社會(huì)救助工作雖然取得了很大成績，但仍存在不少問題，主要表現(xiàn)為：一是工作觀念有待進(jìn)一步改變。以人為本的觀念在工作中還未得到全面貫徹。二是資金保障有待進(jìn)一步落實(shí)。三是工作機(jī)構(gòu)不健全、工作力量薄弱、經(jīng)費(fèi)短缺等問題比較突出。四是相對貧困人口醫(yī)療難、住房難及子女上學(xué)難的問題迫切需要解決。五是救助社會(huì)化程度不高，廣大群眾參與社會(huì)救助的積極性不高，途徑不廣。這些問題的存在，嚴(yán)重影響了我市社會(huì)救助工作的質(zhì)量和效果，迫切要求我們從科學(xué)發(fā)展觀的角度出發(fā)，加快建立和完善新型的社會(huì)救助體系。

二、建立和完善社會(huì)救助體系是科學(xué)發(fā)展觀的必然要求

（一）建立和完善社會(huì)救助體系，是堅(jiān)持以人為本的需要。黨和政府歷來都把維護(hù)和保障人權(quán)作為各項(xiàng)工作的重要目標(biāo)。黨的十五大、十六大都提出了“尊重和保障人權(quán)”的方針，同志在紀(jì)念中國共產(chǎn)黨成立82周年的“七一”講話中，提出要“不斷促進(jìn)人的全面發(fā)展”。黨的十六屆三中全會(huì)進(jìn)一步明確提出了“堅(jiān)持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展”。最近召開的十屆全國人大二次會(huì)議，又把“維護(hù)和保障人權(quán)”寫入憲法，使人權(quán)的憲法保障更加明確。保障人權(quán)，促進(jìn)人的全面發(fā)展的一個(gè)重要前提，就是要保障人的基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，否則，全面發(fā)展就無從談起。而社會(huì)救助工作的實(shí)質(zhì)，就是要保障弱勢群體的基本的生存權(quán)和基本的發(fā)展權(quán)。從這個(gè)意義上講，建立和完善社會(huì)救助體系，本身就是堅(jiān)持以人為本發(fā)展觀的一個(gè)具體體現(xiàn)。從另一個(gè)角度看，貧困現(xiàn)象是任何社會(huì)制度下都存在的，社會(huì)主義也不能例外，尤其在目前的社會(huì)主義初級階段，由于區(qū)域發(fā)展的不平衡和市場經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勝劣汰，不可避免地要造成相對貧困人口的增加，同時(shí)，天災(zāi)人禍等不可抗拒的原因也勢必要造成一定數(shù)量的絕對貧困群體。因此，只有不斷建立和完善與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的社會(huì)救助體系，切實(shí)保障弱勢群體的權(quán)益，才能從根本上保證人的全面發(fā)展、保障人權(quán)，從而也就更好地堅(jiān)持了以人為本的發(fā)展觀。

（二）建立和完善社會(huì)救助體系，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)發(fā)展的需要。全面的發(fā)展觀要求統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)都要發(fā)展，這是去年“非典”給我們的重要啟示之一。社會(huì)發(fā)展包括科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育等社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，也包括社會(huì)就業(yè)、社會(huì)保障、社會(huì)公正、社會(huì)秩序、社會(huì)管理等。社會(huì)救助體系是社會(huì)保障體系的重要組成部分。社會(huì)救助體系不健全，社會(huì)保障體系就不健全。相應(yīng)的，社會(huì)發(fā)展就不是全面的，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)也就不可能協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，完善的社會(huì)救助體系是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要前提和根本保障。根據(jù)“木桶效應(yīng)”，社會(huì)救助體系的缺位或不完善，就會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展“一條腿長、一條腿短”，進(jìn)而造成社會(huì)的失衡。反之，則能及時(shí)有效地解決經(jīng)濟(jì)和社會(huì)兩者在發(fā)展過程中出現(xiàn)的矛盾和問題，從而促進(jìn)兩者的協(xié)調(diào)發(fā)展。社會(huì)救助體系的建立與完善，也是衡量城鄉(xiāng)是否協(xié)調(diào)發(fā)展，能否相互促進(jìn)的重要尺度。建立完善城鄉(xiāng)一體的社會(huì)救助體系，全面整合城鄉(xiāng)救助資源，就能有效地縮小城鄉(xiāng)差距，減少城鄉(xiāng)在分享經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展成果方面的不公平，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同進(jìn)步。

（三）建立完善社會(huì)救助體系，是可持續(xù)發(fā)展的需要。我們認(rèn)為，可持續(xù)發(fā)展，除了統(tǒng)籌人與自然的和諧發(fā)展外，很重要的一點(diǎn)，就是保持社會(huì)穩(wěn)定。社會(huì)穩(wěn)定是經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的前提和保障。社會(huì)不穩(wěn)定，可持續(xù)發(fā)展就是一句空話。因此，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境，是各級政府的重要職責(zé)之一。社會(huì)救助作為二次分配的重要手段之一，其職責(zé)就是要時(shí)刻維護(hù)困難群眾的權(quán)益，切實(shí)解決好城鄉(xiāng)特殊困難群眾的生產(chǎn)生活問題，把黨和政府的溫暖送到他們的身邊?！岸畏峙洹眴栴}解決不好，社會(huì)就不可能穩(wěn)定。建立和完善社會(huì)救助體系，通過社會(huì)救助這種手段，更好地解決“二次分配”中的均衡問題，解決城鄉(xiāng)困難群眾的生產(chǎn)生活問題，以切實(shí)維護(hù)社會(huì)的公平、公正，就可以有效地預(yù)防和化解社會(huì)矛盾，避免社會(huì)動(dòng)蕩，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和人民群眾安居樂業(yè)營造長期和諧穩(wěn)定的環(huán)境。

三、建立和完善與科學(xué)發(fā)展觀相適應(yīng)的社會(huì)救助體系

（一）要全面確立以人為本的社會(huì)救助指導(dǎo)思想。從客觀上講，我們現(xiàn)在開展的社會(huì)救助工作，就是為廣大群眾尤其是困難群眾服務(wù)的，體現(xiàn)了以人為本的思想。然而，從微觀上講，在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)、政治體制基礎(chǔ)上建立起來的社會(huì)救助體系，無論是從指導(dǎo)思想，還是從工作方式等方面都深深打著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的烙櫻比如，在五保供養(yǎng)工作中，把入院率作為一個(gè)重要的指標(biāo)，而忽視老年人入院自主、居家養(yǎng)老的意愿，導(dǎo)致追求數(shù)字的提高，忽視了對老年人的日常精神撫慰。還有最低生活保障工作，本是黨和政府為保障公民的基本生存權(quán)而專門制定的一項(xiàng)重要措施，而目前很多地方還存在著以錢定人，或是一些基層政府為追求政績，而人為壓縮低保人數(shù)的現(xiàn)象，使一些應(yīng)保對象仍被排除在保障范圍之外。這既沒有盡到政府應(yīng)盡的職責(zé)，更沒有體現(xiàn)以人為本的思想。因此，我們在開展社會(huì)救助工作時(shí)，必須確立以人為本的指導(dǎo)思想。在養(yǎng)老工作中，我們既要提倡集中供養(yǎng)，更要強(qiáng)調(diào)弘揚(yáng)中華民族尊老、愛老的傳統(tǒng)美德，在充分尊重老年人意愿的前提下，提倡宜分則分，宜集則集。特別是在農(nóng)村稅費(fèi)改革后，一方面要加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，盡快建立起盛市、縣、鎮(zhèn)各級財(cái)政分級負(fù)擔(dān)的五保供養(yǎng)資金籌措新機(jī)制。另一方面，要建立科學(xué)的養(yǎng)老考核工作機(jī)制，徹底轉(zhuǎn)變簡單考核入院率的觀念，不僅要考核老年人的吃、穿、住，還要看其生活環(huán)境、精神面貌等綜合因素。在低保工作中，也要堅(jiān)持以人為本的指導(dǎo)思想，盡快從以錢定人轉(zhuǎn)變到以人定錢上來。凡是符合低保條件的，都要納入保障范圍，實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保，切實(shí)保障每一名公民的生存權(quán)。

（二）要建立和完善城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)救助體系。我國是世界上少數(shù)幾個(gè)實(shí)行城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)的國家。這種體制，在建國初期發(fā)揮了其獨(dú)特的作用，但也人為地造成了城鄉(xiāng)居民在低保、入學(xué)、醫(yī)療等多方面待遇的不平等。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，這種城鄉(xiāng)二元體制的弊端越來越突出，與科學(xué)的發(fā)展觀格格不入。因此，下一步，我們要按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助城鄉(xiāng)一體化。就財(cái)政資金的投入而言，統(tǒng)一城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)是大勢所趨。但就目前形勢而言，如果實(shí)行城鄉(xiāng)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，勢必給財(cái)政帶來巨大壓力。因此，我們認(rèn)為，在今后的工作中，一方面要穩(wěn)定城市低保水平，另一方面，要加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，逐步提高農(nóng)村低保水平，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)低保一體化。只有這樣，才能保障社會(huì)的穩(wěn)定，保障大多數(shù)人民的利益。就教育救助而言，目前農(nóng)村集體辦學(xué)，除教師工資外，其他費(fèi)用大多由村集體負(fù)擔(dān)，而城市學(xué)校則由財(cái)政全額負(fù)擔(dān)。這不符合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的要求。下一步，首先城鄉(xiāng)學(xué)校都要實(shí)行財(cái)政全額負(fù)擔(dān)，實(shí)行九年制義務(wù)教育。其次，對城鄉(xiāng)低保家庭的子女，應(yīng)按不同年級實(shí)行不同標(biāo)準(zhǔn)的教育救助，以保障貧困居民受教育的權(quán)利。就醫(yī)療救助而言，由于農(nóng)民沒有醫(yī)療保險(xiǎn)，因此，農(nóng)村每年都產(chǎn)生一批因病返貧的人員，這已經(jīng)成為醫(yī)療救助的一個(gè)熱點(diǎn)。因此，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的醫(yī)療救助體系，是建立和完善與科學(xué)發(fā)展觀相適應(yīng)的社會(huì)救助體系的一個(gè)重要內(nèi)容。前一時(shí)期，我市一些有條件的城郊村已經(jīng)在建立農(nóng)村醫(yī)療合作制度方面進(jìn)行了初步探索，下一步，要在這方面進(jìn)一步探索，以期建立一個(gè)符合我市農(nóng)村實(shí)際的醫(yī)療合作制度框架。就住房救助而言，城市低收入居民有政府出資建設(shè)的廉租房，而農(nóng)村低收入農(nóng)民的住房只能由集體負(fù)擔(dān)，實(shí)質(zhì)上也是農(nóng)民自己負(fù)擔(dān)。稅費(fèi)改革后，由于村集體收入的減少，農(nóng)村低收入者住房問題會(huì)更加突出。住房是一個(gè)公民的基本生活條件之一。從整個(gè)國際社會(huì)看，尤其是發(fā)達(dá)國家，都是通過政府干預(yù)解決低收入居民家庭住房問題的，而且住房救助在整個(gè)救助中一般是主要部分。因此，解決住房問題，應(yīng)制定針對社會(huì)困難群體的特殊性住房保護(hù)政策。在現(xiàn)階段，可以參照國務(wù)院《城鎮(zhèn)廉租住房管理?xiàng)l例》繼續(xù)完善我市廉租房政策。在農(nóng)村，可由政府出資，對特困戶進(jìn)行危房改造，以確保居者有其屋，逐步實(shí)現(xiàn)住房救助城鄉(xiāng)一體化。

（三）要建立和完善政府主導(dǎo)、社會(huì)廣泛參與的社會(huì)救助體系。首先，社會(huì)救助是政府義不容辭的責(zé)任。我國《憲法》明確規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。”因此，政府應(yīng)該在低保、養(yǎng)老、助殘、托幼等方面發(fā)揮主導(dǎo)作用，這方面的費(fèi)用，政府應(yīng)義不容辭地從財(cái)政資金列支。但政府負(fù)擔(dān)，并不意味著政府事無巨細(xì)都要參與，在一些具體的事務(wù)性工作方面，政府應(yīng)該退出，交由社會(huì)承擔(dān)。而社會(huì)承擔(dān)的一個(gè)重要前提是要加大對民間組織的培育、管理力度。只有把民間組織這個(gè)“第三部門”的社會(huì)力量發(fā)展起來，才能填補(bǔ)政府退出后留下的空間。這就要求下一步加大改革的力度，把目前存在的大量的“官辦”、“半官辦”的協(xié)會(huì)、社團(tuán)從政府部門完全脫離出去，讓其真正發(fā)揮中介組織的作用。對社會(huì)救助而言，慈善協(xié)會(huì)是一個(gè)典型的例子。目前，各級都建立了慈善協(xié)會(huì)，但其人員、編制和職能仍然依附于民政部門，在對外開展工作中，也是打著政府的旗號進(jìn)行，沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。下一步在政府注入一定的啟動(dòng)資金后，要逐步使其與政府脫鉤，讓其以獨(dú)立的主體進(jìn)入市場，按照市場的規(guī)律進(jìn)行融資、籌資。此外，政府還應(yīng)指導(dǎo)建立各種救助基金，委托金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。政府只充當(dāng)監(jiān)督管理的角色，以保證其資金的保值增值。這樣不僅可以吸引大量的社會(huì)閑散資金，擴(kuò)大慈善協(xié)會(huì)和救助基金的國內(nèi)籌資能力，而且還可以合理合法地接受國外的捐贈(zèng)，進(jìn)一步擴(kuò)大其融資籌資規(guī)模，提高其社會(huì)救助的能力。