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加快貧困地區(qū)和移民安置區(qū)發(fā)展，提高貧困村和移民村群眾的生活水平，推動扶貧和移民事業(yè)又好又快發(fā)展，項目是關鍵。貧困村和移民村的基礎設施項目，關系到當地群眾的切身利益，事關社會穩(wěn)定大局。近年來，大余縣扶貧和移民辦在加強項目實施管理，防范資金運行風險，提高資金使用效益方面做了一些有益探索，取得了良好的效果。

主要做法和措施

一、加強項目實施管理，確保工程質量。

（一）嚴格項目申報程序。所有扶貧開發(fā)和移民后扶項目，按照“由下至上、逐級上報”的程序，即村組提出申請，鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一上報，縣扶貧和移民辦實地勘察審核后再通過市扶貧和移民辦向省扶貧和移民辦申報。實地勘察審核既有利于防止村組用已有項目套取項目資金，又有利于保證項目的可行性。

（二）強化項目實施管理。在扶貧和移民后扶項目的實施中，縣扶貧和移民辦在嚴格執(zhí)行國家及省、市有關規(guī)定的同時，還采取了一系列有效措施，加強對項目實施的監(jiān)督、管理，使每個項目都公開、透明地運行，以保證工程質量。

一是鼓勵村民參與項目建設。對扶貧和移民后扶項目所在地村民自愿義務投工投勞參與項目建設的予以支持和鼓勵，并將因此節(jié)約的資金用于增加當地項目的工程量，作為對當地村民的獎勵。這樣做，一方面可以降低項目實施的成本，保證在資金有限的情況下完成項目建設；另一方面可以加強對項目的實施監(jiān)督，群眾參與項目建設就可以了解項目建設所需的經費和運行情況，有利于更好地履行監(jiān)督權。

二是聘請監(jiān)理公司監(jiān)督工程質量?？h扶貧和移民辦與市中韻咨詢監(jiān)理公司和龍源工程監(jiān)理有限公司分別簽訂了協(xié)議，由中韻咨詢監(jiān)理公司和龍源工程監(jiān)理有限公司對全縣所有扶貧和移民后扶項目進行監(jiān)理，從而在工程項目的建設上提供了質量保證。工程結束后，如果沒有監(jiān)理公司的工程質量評估報告，就不撥付工程結算款。

三是嚴格按規(guī)定程序選擇項目施工單位。嚴格實行招（投、議）標，杜絕“暗箱操作”和“人情工程”。其中，30萬元以上（含30萬元）的項目按國家規(guī)定向社會公開招投標；30萬元以下（不含30萬元）10萬元以上（含10萬元）的項目按縣委余辦字[2008]75號文件要求由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主持競標會議確定項目施工單位，并接受行業(yè)監(jiān)管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委等部門人員的現場監(jiān)督；10萬元以下（不含10萬元）的小額工程項目按縣政府余府辦抄字[2009]83號文件精神，由村民代表會議或村組干部會議通過直接發(fā)包的議標方式確定項目施工單位，并接受行業(yè)監(jiān)管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委等部門人員的現場監(jiān)督。

四是推行項目監(jiān)管責任制和責任追究制。所有扶貧和移民后扶項目都實行項目監(jiān)管責任制和責任追究制。

1、項目監(jiān)管責任制。為加強對項目的實施和管理，縣扶貧和移民辦分三個組分片管理各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的扶貧開發(fā)和移民后期扶持項目，每組二人（其中副科級領導干部一人）。每個扶貧開發(fā)和移民后期扶持項目明確項目責任人和項目監(jiān)督人。項目責任人為項目單位負責人和縣扶貧和移民辦管理該鄉(xiāng)鎮(zhèn)項目的干部，負責項目實施每個環(huán)節(jié)的落實工作。項目監(jiān)督人由縣扶貧和移民辦不負責管理該鄉(xiāng)鎮(zhèn)項目的干部和項目所在村的村黨支部書記擔任，負責項目實施進度和項目實施質量的監(jiān)督。在縣扶貧和移民辦分片管理項目的干部中，各組交叉擔任項目監(jiān)督人，彼此相互監(jiān)督，防止干部在項目管理中出事。

2、項目責任追究制。嚴格執(zhí)行項目責任追究制?？h扶貧和移民辦每年將不定期組織人員或邀請審計、紀檢監(jiān)察部門及財政檢查部門對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的扶貧和移民后扶項目進行檢查，若所檢查的項目存在違法、違紀、違規(guī)等問題，縣扶貧和移民辦將對本辦負責管理該項目的人員進行通報批評，并取消其當年評先評優(yōu)資格；嚴重違紀的，還將移交紀檢監(jiān)察部門依紀處理；觸犯法律的，移交司法機關依法追究法律責任。

五是強化項目檢查和驗收。在項目實施過程中，縣扶貧和移民辦的項目負責人及項目單位負責人積極配合項目施工單位或承包人實施項目，并進行經常性的質量、進度監(jiān)督檢查，主動向有關領導報告項目實施情況。項目監(jiān)督人進行不定期抽查，對檢查中發(fā)現的問題，責成施工單位及時糾正。施工中遇到的問題，及時協(xié)調解決。每個扶貧開發(fā)和移民后期扶持項目，竣工后都要進行驗收。驗收時間為項目竣工之日起十五天以上一個月之內。項目驗收工作根據項目等級、投資規(guī)模和管理權限按有關規(guī)定，分級負責組織。按規(guī)定由縣級負責組織驗收的扶貧開發(fā)和移民后期扶持項目，驗收工作由縣扶貧和移民辦負責該項目的責任人牽頭，會同鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢部門和扶貧或移民管理部門的干部、項目監(jiān)督人以及項目工程監(jiān)理等相關技術部門人員共同組成驗收小組，對照施工設計方案和合同要求，聽取施工單位情況匯報和審閱有關資料，并現場查驗、評估。扶貧開發(fā)項目的驗收還有縣財政局干部參加。項目驗收合格后，按規(guī)定填寫驗收單。所有參加驗收的人員在驗收單上簽字，并加蓋部門的公章。驗收單一式二份，縣會計核算中心報賬一份，縣扶貧和移民辦存入項目檔案一份。對投資5萬元以上的扶貧開發(fā)和移民后期扶持基礎設施建設項目，在竣工的同時，設立長久、醒目的項目標志牌，標明項目具體名稱、項目建設單位、項目竣工時間等，防止其它部門單位利用扶貧和移民后扶項目套取項目資金。

六是加強項目檔案管理。每個扶貧和移民后扶項目從開工之日起，縣扶貧和移民辦都要按有關規(guī)定建立項目檔案，做到一個項目一個檔案。檔案內容包括項目可行性報告、確定項目施工單位的會議記錄等有關議標發(fā)包等材料、施工合同（協(xié)議書）、責任書、開工申請、開工前照片、竣工后照片、驗收報告（單據）、監(jiān)理報告以及撥款票據復印件等資料。完整規(guī)范的項目檔案對加強項目管理，防止盜取項目和挪用項目資金起到了重要作用。

二、加強項目資金管理，保證資金運行安全。

（一）項目資金實行專戶管理。扶貧和移民后扶項目資金均實行專戶管理，確保?？顚Ｓ?。其中，扶貧開發(fā)項目資金由縣財政局設立專戶管理，實行縣級財政報賬制；移民后扶項目資金由縣扶貧和移民辦通過縣會計核算中心設立專戶，實行縣級移民管理機構報賬制。

（二）嚴格項目資金撥款程序。扶貧開發(fā)項目資金按照縣級財政報賬制的要求，報縣財政局按規(guī)定程序撥款。移民后扶項目資金按照縣級報賬制的要求,結合全縣財務集中核算的實際情況，確定了項目資金撥付“五步走”的程序。第一步：項目實施人（單位）提交開工申請書，填寫項目撥款申請單（50%的款項），交村移民項目管理小組和鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核后報縣扶貧和移民辦；第二步：縣扶貧和移民辦接到申請單后，在3個工作日內依次由項目管理人、分管領導（財務審核人）、單位負責人審簽并送縣會計核算中心撥款；第三步：縣會計核算中心接撥款申請后，在2個工作日內依次經崗位會計、稽核會計、總會計、中心主任審核并將項目資金撥入項目法人賬戶（10萬元以上的撥入公司法人賬戶）。撥入項目法人賬戶的存折、密碼由項目管理小組和施工單位分開保管；第四步：項目管理小組收到首次撥款后，即刻要求施工單位組織施工，施工過程中根據進度需要，按照上述程序可再提出用款申請；第五步：項目完工后，承建單位及時做好項目決算，經縣扶貧和移民辦驗收合格后，開出項目資金等額稅務發(fā)票，到縣扶貧和移民辦結算。縣扶貧和移民辦在5個工作日內憑稅務發(fā)票及報賬憑證匯總表等有關資料到縣會計核算中心銷賬。由于嚴格了撥款程序和時限，從而既確保了資金的安全運行，又提高了辦事效率。

（三）實行項目質量保證金制度。所有竣工驗收項目均預留5%—10%的資金作為工程質量保證金。自工程竣工驗收之日起，若一年內未出現質量問題，再將質量保證金撥給項目施工單位。若工程質量存在問題，則將質量保證金轉為工程維修費用，并按項目責任書和施工合同有關條款處理。

存在的困難和問題

雖然大余縣扶貧和移民辦在加強項目實施管理，防范項目資金風險方面做了許多有益探索，也取得了較好的成效，得到了貧困村村民和移民安置區(qū)群眾的充分肯定，但與形勢發(fā)展的要求還有不小的差距，實際工作中仍然還存在一些困難和有待改進的問題，主要表現為：

一、群眾參與項目實施管理的民主程序不夠到位。扶貧開發(fā)和移民后扶項目都要充分尊重項目所在村組群眾的意見。但是通過抽樣調查發(fā)現，無論扶貧項目還是移民后扶項目，對于項目檔案中的民主程序記錄內容，當地村民群眾多數不知情，有的甚至只有村干部知情，導致檔案中民主程序記錄的真實性不高。

二、項目規(guī)劃和項目實施之間存在一定的矛盾。由于規(guī)劃與實際建設之間的時間差，加之項目批復和項目資金下達較慢，趕不上實際情況的變化，有些項目往往在批復或資金下達之前就已通過其它途徑完工。

三、多數項目小而散，實施后效果不明顯。多數項目資金額度小，項目實施后變化不大，成效不明顯。如今年實施的移民扶持項目全縣共75個，平均每個項目的資金只有7.0488萬元，有的項目甚至是用來補充完善其它部門單位的項目，不能凸顯扶貧和移民部門項目扶持的成效。

四、實施項目扶持的工作經費不足，影響日常工作的開展。每個扶持項目的確定申報、規(guī)劃設計、招標（議標）、工程質檢監(jiān)理、工程量驗收等各個環(huán)節(jié)都要發(fā)生費用。其中，有的費用可以列入項目成本而沒有列入成本，有的費用按規(guī)定則不能列入成本。扶貧和移民村是項目實施的主體，而絕大多數扶貧和移民村都是村級經濟薄弱村，工作經費沒有保障，為了節(jié)約開支，有些管理工作往往只是走過場?？h級扶貧和移民管理機構作為項目實施的行業(yè)監(jiān)管部門也同樣要為項目實施管理開支各種經費，主要是項目檔案資料打印費、工程監(jiān)理費、干部下鄉(xiāng)伙食補助費、汽車加油費等等，這些支出按規(guī)定都不能占用項目資金，只能從單位工作經費中開支，因工作經費本來就不充足，從而影響單位正常工作的開展。

五、其它部門單位在貧困村和移民村套用扶貧和移民項目，扶貧和移民管理部門不得而知。因不同部門單位沒有實現項目信息聯網，所以其它部門在貧困村和移民村因重復建設而套用項目的問題，扶貧和移民管理部門鞭長莫及。

六、不同部門單位在同一村組的同類項目建設單價不統(tǒng)一。由于各扶貧和移民村組項目的資金總量是相對固定的，所以村組干部和村民都希望在保證工程質量的前提下，項目單項價盡量偏低，以增加項目工程量；而施工單位和承包人的愿望則與此相反。因此，項目建設單價如果太低，要么保證不了工程質量，要么招不到施工單位或承包人。扶貧和移民管理機構作為扶貧和移民后扶項目的行業(yè)監(jiān)管部門，要統(tǒng)籌兼顧各方利益，提出合情合理合法的項目標底價，確非易事。

七、扶貧和移民管理機構尚待加強。扶貧開發(fā)和移民后扶項目的實施管理頭緒多、難度大，需要一個健全、完整的機構。目前縣級扶貧和移民管理機構的內部設置和人員配備并不能完全滿足管理職能的需要。扶貧和移民后扶項目都要落實到組（自然村）。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級沒有設立扶貧和移民管理機構，多數鄉(xiāng)鎮(zhèn)只是指派民政所干部兼管這項工作,且工作職能和責任也不明確；各行政村也沒有安排扶貧和移民專干，縣扶貧和移民辦又難以直接管理到組（自然村），縣、組（自然村）之間的扶貧和移民后扶項目管理出現了“真空”，這給扶貧和移民后扶項目的實施管理增加了難度。

對策和建議

筆者認為，解決上述困難和問題的根本途徑是：圍繞確?！叭齻€安全”（工程質量安全、資金運行安全、干部安全），實現“三個提高”（提高項目實施效益、提高項目資金使用效率、提高群眾滿意度）的目標，針對目前縣級扶貧和移民管理部門在項目實施管理中存在的各種困難和問題，多措并舉、循序漸進，逐步提高項目管理的規(guī)范化、科學化水平。

一、組織村民參與項目管理，加強群眾監(jiān)督。

扶貧和移民后扶項目都要落實到村組，直接受益的人是項目所在村組的村民，自己的事情自己辦才最認真、也最放心。因此，不僅項目的確定要經過當地村民代表會討論，而且項目的發(fā)包、合同的簽訂、施工管理、驗收、決算都要村民代表參與，并將項目實施情況在本村張榜公示，廣泛接受群眾監(jiān)督。

二、調整項目規(guī)劃實施時間，加快項目實施進度。

（一）在扶貧和移民后扶項目規(guī)劃保持五年時間不變的前提下，制定規(guī)劃時要突出重點，重點選擇急需解決、事關民生、效果顯著的項目，小而散效益不明顯的項目盡量不納入規(guī)劃。

（二）在保證五年規(guī)劃內各村項目資金總量不變并通過民主決策實施順序的前提下，實施項目時采取各村依次“輪轉”的方式，將原來要五年才能實施完的規(guī)劃項目集中資金力量，用一至二年時間完成實施。

三、建立健全激勵機制，調動基層干部積極性。

（一）建立健全對貧困村和移民村的考核激勵機制。對項目實施進度快、質量好的貧困村和移民村，在安排結余資金項目是優(yōu)先考慮，并適當給予獎勵；對項目實施積極性不高、進度慢的村，少安排甚至不安排結余資金項目。

（二）加強對干部的考核激勵機制。對工作認真負責、所負責的項目能保質保量按時完工、項目資料規(guī)范齊全、成績突出的干部予以獎勵；對不按規(guī)定程序辦事、管理水平低、群眾意見大的干部予以通報批評并取消其評先評優(yōu)資格，違法違紀的移交有關部門追究相應的責任。

四、建立并完善多方監(jiān)督機制，確保干部安全。

（一）強化內部管理。扶貧和移民管理部門內部要建立工作責任制，實行分工負責，明確責任。

（二）加強部門監(jiān)督。本級審計、紀檢、檢察等有關職能部門，要定期或不定期的對當地扶貧和移民后扶項目實施管理及項目資金運行情況進行檢查。通過經常性的檢查、監(jiān)督，推進各項管理制度的落實，預防各類違規(guī)、違紀和違法行為的發(fā)生。

五、“三管齊下”，解決項目管理經費問題。

（一）凡有法律或政策依據可以納入項目建設成本的經費，盡量列入項目成本開支，如項目的規(guī)劃設計費、工程質檢監(jiān)理費、稅費（不含個人所得稅）等。

（二）建議上級扶貧和移民管理部門爭取有關部門的支持，出臺相關政策妥善解決基層項目管理工作經費不足的問題。

（三）因地制宜，培植支柱產業(yè)，發(fā)展村級集體經濟，增加村級經濟可開支來源，解決部分項目管理費用。

六、推行項目信息聯網公示制度。在縣級以上政府網站，將轄區(qū)范圍內各部門各單位所有已經審核批復的項目工程在網上公示，接受公眾查閱和監(jiān)督，防止一個項目套取多方資金。

七、實行部門聯動，定期建材及基建工程單價。縣建設、財政、審計、物價等部門嘗試共同制定各類建材和基建工程預算單價，并以文件形式或通過政府網站每季公布一次，確保不同部門監(jiān)管的同類建設項目在同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)單價相同、相鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)單價相近。

八、建立健全基層扶貧和移民管理機構。

建議上級扶貧和移民管理部門聯合有關部門出臺相關政策，建立健全縣級以下基層管理機構。同時，縣級扶貧和移民管理部門也要積極爭取縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級黨委和政府的重視，力爭每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都設立扶貧和移民管理部門、每個行政村至少確定一名扶貧和移民業(yè)務骨干，使扶貧開發(fā)和移民后扶項目層層有人管。