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在黨的制度建設研究中，經常會遇到“黨內法規(guī)”和“黨內制度”這兩個基本概念，而且許多人在表述中是不加區(qū)別的，認為兩者是一回事，當然，也有一些學者不同意完全混同這兩個概念。盡管多數“黨的制度”是由“黨內法規(guī)”明文規(guī)定的，但也有不少“黨的制度”并不是“黨內法規(guī)”明文規(guī)定的。那么，是否應該分別使用這兩個概念，又應該如何區(qū)分它們，對此，本人提出以下觀點僅供商榷。

第一，從兩個概念產生的歷史來看，是先有黨內制度后有黨內法規(guī)。黨內制度問題隨著列寧明確提出“民主集中制”這一概念就已經出現了。我們黨在創(chuàng)建之初就奉行民主集中制原則，并在黨的一大黨綱中明確提出“本黨采用蘇維埃的形式”，規(guī)定了各級黨組織的機構和制度，體現了下級服從上級、個人服從組織的精神和原則。在以后的歷次黨代表大會中，黨內制度趨于完善。而“黨內法規(guī)”這一概念則產生較晚。19**年，提出：“為使黨內關系走上正軌，除了上述四項最重要的紀律外，還須制定一種較詳細的黨內法規(guī)，以統(tǒng)一各級領導機關的行動?！边@可以算是“黨內法規(guī)”概念的第一次提出。19**年5月14日，劉少奇在《論黨》一文中指出：“黨章，黨的法規(guī)，不僅是要規(guī)定黨的基本原則，而且要根據這些原則規(guī)定黨的組織之實際行動的方法，規(guī)定黨的組織形式與黨的內部生活的規(guī)則?！贝撕螅S著鄧小平在十一屆三中全會上指出：“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障。”以及19**年7月31日，中共中央印發(fā)《中國共產黨黨內法規(guī)制定程序暫行條例》，對黨內法規(guī)的名稱、適用范圍、層次、原則以及制定修改的主體和具體程序作了明確規(guī)定，正式使用了“黨內法規(guī)”這一概念?！饵h章》第44條也明確規(guī)定：“黨的各級紀律檢查委員會的主要任務是：維護黨的章程和其他黨內法規(guī)”。至此，“黨內法規(guī)”這一概念已經約定成俗，不僅為黨的領導人所使用，為中央文件所采納，而且寫入了黨的最高章程《黨章》之中。兩個概念產生時間上的不同，一定程度上體現了兩者的區(qū)別。

第二，概念的外延不同。根據《中國共產黨黨內法規(guī)制定程序暫行條例》第2條的規(guī)定，“黨內法規(guī)是黨的中央組織、中央各部門、中央軍委總政治部和各省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的用以規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員的行為的黨內各類規(guī)章制度的總稱。”盡管多數“黨的制度”是由“黨內法規(guī)”明文規(guī)定的，但也有不少“黨的制度”并不是“黨內法規(guī)”明文規(guī)定的。黨的制度是黨的各級組織“制定的用以規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員的行為的黨內各類規(guī)章制度的總稱?！钡邳h的制度中有些是“形成”的而不是“制定”的，并沒有成文的形式。董必武就曾指出：“制度有的是成文的，有的是不成文的。”盡管我們主張黨內制度應成文化，以實現黨內生活的制度化、規(guī)范化和程序化，盡量壓縮非成文制度尤其是“潛規(guī)則”的存在和生長空間，但是非成文制度的存在還是必然和長期的。換言之，黨內制度的外延要大于黨內法規(guī)的外延，一是非成文制度不屬于黨內法規(guī)；二是省和直轄市以下黨組織尤其是基層黨組織制定的黨內制度因其約束范圍較小，因而也不屬于黨內法規(guī)的范疇；三是黨的制度范疇中的體制、機制問題也不屬于黨內法規(guī)的范圍。

第三，制定主體及權限不同。根據《中國共產黨黨內法規(guī)制定程序暫行條例》第2條的規(guī)定，黨內法規(guī)的制定主體是黨的中央組織、中央各部門、中央軍委總政治部和各省、自治區(qū)、直轄市黨委，相應地，只有這些黨組織具有黨內立法權，其他機關則沒有這一權力。而黨的制度的制定主體是黨的各級組織，也就是說，由于在黨內生活中存在大量尚沒有法規(guī)規(guī)范或者暫不需要以法規(guī)形式進行規(guī)范的領域和問題，對此則只能通過建章立制來實現規(guī)范化。與立法相比，建章立制工作不受立法權限限制，上至中央紀委，下至黨支部都可以制定工作制度。而黨內法規(guī)的制定主體是省級以上黨組織。

第四，內在體系不同。根據《中國共產黨黨內法規(guī)制定程序暫行條例》規(guī)定，黨內法規(guī)的名稱分別為：黨章、準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法和細則。其中，黨章是根本的，是一級法規(guī)；準則是二級法規(guī)，概括性比較強，比如《關于黨內政治生活的若干準則》、《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政準則（試行）》等；條例是三級法規(guī)，一般規(guī)定某一方面的工作，比如《中國共產黨紀律處分條例》等；規(guī)定、辦法、細則是四級法規(guī)，一般規(guī)定某一方面的工作。從制定機關的角度來看，黨章、準則、條例由黨的全國代表大會、黨中央制訂和，規(guī)定、辦法、細則由中央紀委、中央各部門或省一級黨委制定。其中，黨章的修改，黨的全國代表大會選舉、組織方面的黨內法規(guī)，以及涉及黨的重大問題的黨內法規(guī)，由黨的全國代表大會審議批準；黨的某一方面工作的基本的黨內法規(guī)，由中央委員會全體會議或者中央政治局會議審議批準；須由中央或批準的其他重要的黨內法規(guī)，由中央政治局常委會議審議批準；中央紀律檢查委員會、中央各部門屬于其職責權限范圍內的黨內法規(guī)，由中央紀律檢查委員會、中央各部門審議批準。也就是說，上述由省級和直轄市以上黨組織制定頒布的黨內規(guī)章就是黨內法規(guī)。而黨內制度的體系則包括三個層面，一是以民主集中制為核心的黨的根本制度。二是表現為黨的組織體制和活動機制的基本制度，如黨的領導體制、黨的代表大會制度、黨內選舉制度、干部制度、黨內監(jiān)督制度等等。三是黨的各項具體制度，如黨員發(fā)展制度、基層黨組織“”制度、干部考察制度、公示制度等等。三個層面由宏觀、中觀到微觀，構成一個完整的體系。

因此，我們應該看到兩個概念的區(qū)別，在不同情況下使用不同的概念，以使我們的表述更準確。在黨的制度建設的宏觀層面上我們可以把黨內規(guī)章稱為“黨內法規(guī)”，但對于黨的基層組織活動中制定的規(guī)章制度則以“黨內規(guī)章”稱之要更妥當一些，對于黨的制度建設中的體制、機制問題唯有使用“制度建設”的概念才是貼切的。對于中央文件明確表述的“要適應新形勢新任務的要求，加強以黨章為核心的黨內法規(guī)制度體系建設”，因是著眼于黨的宏觀制度建設，因此這樣的表述是完全成立的。