導(dǎo)語：國有資產(chǎn)管理模式創(chuàng)新交流一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制，繼續(xù)探索有效的國有資產(chǎn)經(jīng)營體制和方式。隨即，國務(wù)院成立了國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，并進(jìn)一步制訂和了《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》。這一切表明我國國有資產(chǎn)管理進(jìn)入了一個新的階段。該階段的核心任務(wù)就是建立國家統(tǒng)一所有、政府分級代表與分類監(jiān)管、企業(yè)分層自主經(jīng)營的國有資產(chǎn)管理新模式。這種目標(biāo)模式可以概括為“分級代表、分層運(yùn)營，分類監(jiān)管”的國有資產(chǎn)管理體制。

一、“分級代表”：新國有資產(chǎn)管理模式的核心內(nèi)容

在新的國有資產(chǎn)管理模式下，國有資產(chǎn)統(tǒng)一由國家所有，國家實(shí)行分別由中央政府和省、市(地)兩級地方政府設(shè)立國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)來代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制。這種“分級代表”的架構(gòu)是新國有資產(chǎn)管理的核心，它明確了國有資產(chǎn)管理主體及其地位，確定了不同層次出資人的出資范圍。根據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》，國務(wù)院代表國家對關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全的大型國有企業(yè)，重要基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等領(lǐng)域的國有資產(chǎn)及國有企業(yè)，履行出資人職責(zé)。國務(wù)院履行出資人職責(zé)的企業(yè)，由國務(wù)院確定、公布。省、自治區(qū)、直轄市人民政府和設(shè)區(qū)的市、自治州級人民政府分別代表國家對由國務(wù)院履行出資人職責(zé)以外的國有企業(yè)，履行出資人職責(zé)。其中，省、自治區(qū)、直轄市人民政府履行出資人職責(zé)的國有企業(yè)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定、公布，并報國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)備案，其他由設(shè)區(qū)的市，自治州級人民政府履行出資人職責(zé)的國有企業(yè)，由設(shè)區(qū)的市、自治州級人民政府確定、公布，并報省、自治區(qū)、直轄市人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)備案。

這種“分級代表”既區(qū)別于以前的“分級監(jiān)管”，又區(qū)別于“分級所有”。

與“分級監(jiān)管”的關(guān)鍵區(qū)別在于“分級代表”是根據(jù)誰投資、誰管理、誰收益的市場經(jīng)濟(jì)原則，通過國有資產(chǎn)管理法律確定地方政府對相應(yīng)所屬國有資產(chǎn)的出資人的代表權(quán)，而“分級監(jiān)管”體系下地方政府對相應(yīng)所屬國有資產(chǎn)的監(jiān)管權(quán)則來自于中央政府的授權(quán)。《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》規(guī)定，國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)是代表國務(wù)院履行出資人職責(zé)、負(fù)責(zé)監(jiān)督管理企業(yè)國有資產(chǎn)的直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，設(shè)區(qū)的市、自治州級人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)是代表本級政府履行出資人職責(zé)、負(fù)責(zé)監(jiān)督管理企業(yè)國有資產(chǎn)的直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)。不同級別國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的關(guān)系為工作指導(dǎo)和監(jiān)督關(guān)系。

與“分級所有，：的關(guān)鍵區(qū)別在于，在“分級代表”框架下，國有資產(chǎn)統(tǒng)一由國家所有，無論哪級政府單獨(dú)投資的企業(yè)，都屬于國有企業(yè)，而“分級所有’體制下，國有資產(chǎn)是各級政府所有，各級政府單獨(dú)投資以及聯(lián)合投資形成的企業(yè)不應(yīng)該通稱為國有企業(yè)，而是公共企業(yè)。從理論上說，政府“分級代表”的框架能夠在保持國家統(tǒng)一所有的大前提下，有利于實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)投資主體多元化，有利于解決國有企業(yè)所有者缺位問題，減少各級政府之間的扯皮現(xiàn)象，使各級政府的責(zé)任更加明確。政府“分級代表”還有利于各級政府的投資關(guān)系，較好地調(diào)動中央和地方的積極性。

二、“分層運(yùn)營”：新國有資產(chǎn)管理模式的效率基礎(chǔ)

從理論上講，國有資產(chǎn)的真正所有者(最終所有者)，即全國人民，難以直接有效發(fā)揮所有者的功能，是一個“消極”的所有者。因此，政府作為國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)代表管理國有資產(chǎn)就成為世界各國的通行做法。但是，政府作為國有資產(chǎn)所有權(quán)代表，如果直接實(shí)施對國有資產(chǎn)的控制，往往就會形成政企不分難題，造成國有企業(yè)運(yùn)行的低效率。為了解決這個難題，國外市場經(jīng)濟(jì)國家管理國有資產(chǎn)的基本經(jīng)驗(yàn)是，建立一個“國有資產(chǎn)管理委員會——國有控股公司——具體國有企業(yè)”三層運(yùn)營體系，或者“國有資產(chǎn)管理委員會——授權(quán)經(jīng)營的企業(yè)集團(tuán)”兩層運(yùn)營體系。其中，國有資產(chǎn)管理委員會與國有資產(chǎn)經(jīng)營公司之間是作為國有資產(chǎn)所有者代表的政府機(jī)構(gòu)與國有資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)的關(guān)系，具體體現(xiàn)為國有資產(chǎn)授權(quán)與被授權(quán)關(guān)系，而資產(chǎn)經(jīng)營公司和生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)之間是投資和被投資或者是國有資產(chǎn)使用權(quán)的出讓和受讓人關(guān)系。這種“分層運(yùn)營”的體系在保證“國有資產(chǎn)管理委員會”代表國家真正履行國有資產(chǎn)出資人職能的前提下，不直接干涉國有企業(yè)的具體經(jīng)營活動，為提高國有企業(yè)的運(yùn)行效率奠定了制度基礎(chǔ)。

從我國情況看，新國有資產(chǎn)管理模式下這種“分層運(yùn)營”的結(jié)構(gòu)也正在顯現(xiàn)出來。這主要表現(xiàn)在國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)設(shè)立，及其對國有資產(chǎn)監(jiān)督管理結(jié)構(gòu)的職責(zé)規(guī)定上。根據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)不履行政府的社會管理職能，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)主要包括：依照《中華人民共和國公司法》等法律、法規(guī)，對所出資企業(yè)履行出資人職責(zé)，維護(hù)所有者權(quán)益，指導(dǎo)推進(jìn)國有及國有控股企業(yè)的改革和重組，依照規(guī)定向所出資企業(yè)派出監(jiān)事會，依照法定程序?qū)λ鲑Y企業(yè)的企業(yè)負(fù)責(zé)人進(jìn)行任免、考核，并根據(jù)考核結(jié)果對其進(jìn)行獎懲；通過統(tǒng)計、稽核等方式對企業(yè)國有資產(chǎn)的保值增值情況進(jìn)行監(jiān)管：制定企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的規(guī)章、制度，等等。這一方面界定了國有資產(chǎn)管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)與企業(yè)的關(guān)系是資產(chǎn)經(jīng)營與管理的關(guān)系，不再具有行政管理關(guān)系，該機(jī)構(gòu)只能依據(jù)法律履行其出資人職責(zé)，而不能隨心所欲地干預(yù)企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動。另一方面國資監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)是獨(dú)立于政府行政部門的，不能與其他政府管理職能部門一樣具有制定和影響國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策的權(quán)力，從而避免可能產(chǎn)生的國有制企業(yè)和非國有制企業(yè)在市場競爭中具有不平等機(jī)會和地位的問題。

從我國現(xiàn)階段改革進(jìn)展看，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)與一般企業(yè)的出資與受資關(guān)系已經(jīng)得到確定。雖然國有資產(chǎn)在企業(yè)中的存在形式已呈多樣化，既有國有獨(dú)資企業(yè)，也有投資主體多元化的國家控股、參股企業(yè)。但《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》確定的新國有資產(chǎn)管理模式，是以現(xiàn)代企業(yè)制度為基礎(chǔ)的，無論哪類型企業(yè)，都是自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的市場經(jīng)濟(jì)主體。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)與企業(yè)的關(guān)系是通過國有資產(chǎn)的經(jīng)營連接起來的。在《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》中，雖然沒有具體指出國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)一定要授權(quán)國有資產(chǎn)投資經(jīng)營機(jī)構(gòu)具體從事國有資產(chǎn)的經(jīng)營，但在第二十七條指出：“國有獨(dú)資企業(yè)、國有獨(dú)資公司經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，可以作為國務(wù)院規(guī)定的投資公司、控股公司，享有公司法第十二條規(guī)定的權(quán)利：可以作為國家授權(quán)投資的機(jī)構(gòu)，享有公司法第二十條規(guī)定的權(quán)利”。這為新的國有資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)的發(fā)展和“分層運(yùn)營’體制的建立奠定了基礎(chǔ)。

三、“分類監(jiān)管”：新國有資產(chǎn)管理模式的基本前提

所謂“分類監(jiān)管”就是針對國有資產(chǎn)的類型和目標(biāo)進(jìn)行分類，采用不同的法律和管理制度。從“分類監(jiān)管”體系具體設(shè)計要求而言，應(yīng)該在對國有資產(chǎn)經(jīng)營性和非經(jīng)營性大分類基礎(chǔ)上，將經(jīng)營性國有資產(chǎn)分為服務(wù)于社會目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)效率目標(biāo)兩類企業(yè)，全國人大應(yīng)該針對這兩類國有企業(yè)分別立法，國務(wù)院或者國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員也應(yīng)該分設(shè)兩個部門、在組織機(jī)構(gòu)上分別管理。.

1.服務(wù)于社會目標(biāo)的國有企業(yè)，主要集中于國家安全領(lǐng)域、公共產(chǎn)品領(lǐng)域、自然壟斷領(lǐng)域和國民經(jīng)濟(jì)支柱、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，其社會目標(biāo)居于優(yōu)先地位，盈利目標(biāo)處于次要地位。根據(jù)其各自特點(diǎn)單獨(dú)立法，由國務(wù)院國有資產(chǎn)管理委員設(shè)專門部門統(tǒng)一管理，具體運(yùn)營可能更多的是采用“國有資產(chǎn)管理委員會(具體專門部門)——授權(quán)經(jīng)營的企業(yè)集團(tuán)”兩層運(yùn)營體系。

2.服務(wù)于經(jīng)濟(jì)效率目標(biāo)的國有企業(yè)，主要集中于競爭性領(lǐng)域，如一般工商業(yè)領(lǐng)域，其盈利目標(biāo)和資產(chǎn)安全居首要地位，主要以股權(quán)多元化的公司制形式存在，應(yīng)按照現(xiàn)代公司制企業(yè)要求去運(yùn)作。我國現(xiàn)有的絕大多數(shù)國有企業(yè)將改為這類公司制企業(yè)。全國人大可以針對這些企業(yè)統(tǒng)一立法，國有資產(chǎn)管理委員會設(shè)專門部門(如競爭領(lǐng)域部)行使所有者職權(quán)，這類企業(yè)的多數(shù)可通過“國有資產(chǎn)管理委員會——國有控股公司——具體國有企業(yè)”三層運(yùn)營體系進(jìn)行管理。應(yīng)該說明的是，這兩類企業(yè)的分類應(yīng)該是動態(tài)的，服務(wù)社會目標(biāo)的企業(yè)會由于環(huán)境變化而逐漸轉(zhuǎn)為競爭領(lǐng)域中，成為服務(wù)經(jīng)濟(jì)效率目標(biāo)。而且，未來國家不應(yīng)該在競爭領(lǐng)域中設(shè)立新的國有企業(yè)，只能根據(jù)社會需要建立服務(wù)于社會目標(biāo)的國有企業(yè)。

從我國的現(xiàn)階段狀況看，我國國有資產(chǎn)分三大類，一是資源性資產(chǎn)：二是行政事業(yè)單位占用的國有資產(chǎn)，三是經(jīng)營性國有資產(chǎn)，這部分國有資產(chǎn)基本分布在企業(yè)，由企業(yè)占有與使用?，F(xiàn)在出臺《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》中的國有資產(chǎn)僅限于非金融機(jī)構(gòu)的國有及國有控股企業(yè)、國有參股企業(yè)中的國有資產(chǎn)。對于某些壟斷性企業(yè)占有的國有資產(chǎn)，例如電力、鐵路等，其國有資產(chǎn)雖然具有一定的特殊性，但按條例的字面理解已經(jīng)包含其中。這個范圍既包括由中央管理的，也包括地方監(jiān)管企業(yè)的國有資產(chǎn)。這部分國有資產(chǎn)，從大范圍來講約達(dá)11萬億元，占全部經(jīng)營性國有資產(chǎn)的近70%。國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會的監(jiān)管范圍是中央所屬企業(yè)(不含金融類企業(yè)用國有資產(chǎn)，目前直接監(jiān)管的企業(yè)共有196家，截止2002年底擁有資產(chǎn)總額6.9萬億元，所有者權(quán)益2.5萬億元。對于國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)而言，如何區(qū)分各類企業(yè)的性質(zhì)和目標(biāo)，進(jìn)行分類監(jiān)管，是未來工作的重點(diǎn)。

四、現(xiàn)階段推進(jìn)國有資產(chǎn)管理體制改革應(yīng)注意的問題

要建立上述“三分”國有資產(chǎn)管理體制新模式，推進(jìn)國有資產(chǎn)管理體制改革，現(xiàn)階段應(yīng)該注意以下幾個問題：

1.要盡快建立和完善相關(guān)的國有資產(chǎn)管理基本法律體系和具體管理辦法。在法律體系方面，具體包括界定中央和地方政府如何分級代表國有資產(chǎn)行使所有權(quán)職權(quán)的法律、國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)設(shè)立方面的立法、國有資本產(chǎn)權(quán)交易和處置方面的法律、針對特殊性質(zhì)的國有企業(yè)的單獨(dú)立法，等等。在具體立法過程中，要注意這些新的有關(guān)國有資產(chǎn)立法與其他已有法律的協(xié)調(diào)，這具體包括與《憲法》、《公司法》、《森林法》、《海洋法》、《土地法》等相關(guān)法律的協(xié)調(diào)。在管理制度方面，尤其是要建立和完善針對國有控股公司運(yùn)行的具體管理辦法。國有控股公司作為國有資產(chǎn)管理委員會和國有企業(yè)的中間層，它如何運(yùn)行關(guān)系到整個國有資產(chǎn)管理體制的有效性。要通過具體的管理辦法和制度確定國有資產(chǎn)管理委員會和國有控股公司的關(guān)系，要明確國有控股公司與其控股和參股的國有企業(yè)之間的法律關(guān)系以及應(yīng)該遵循的規(guī)定。另外，應(yīng)該在全國人大設(shè)立國有資產(chǎn)管理專業(yè)委員會，專門負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)管理立法和對國務(wù)院國有資產(chǎn)管理委員會的監(jiān)督指導(dǎo)。

2.要避免出現(xiàn)國資委過度集權(quán)的問題。在建立國有資產(chǎn)管理新體制過程中，由于強(qiáng)調(diào)國資委是作為國有資產(chǎn)“管人、管事、管資產(chǎn)”相統(tǒng)一的所有者代表，因而很容易走向過于集權(quán)。國資委過于集權(quán)，一是容易導(dǎo)致對國有企業(yè)日常的生產(chǎn)經(jīng)營活動的過度干涉，影響企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)；二是面對數(shù)萬億之巨的龐大的國有資產(chǎn)，過于集權(quán)造成國資委管理幅度過寬，影響管理效率。為此，一方面在“分級代表”的框架下，除了關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全的大型國有企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等由中央政府代表國家履行出資人職責(zé)外，其他國有資產(chǎn)都要由地方履行出資人職責(zé)，另一方面，在建立“國有資產(chǎn)管理委員會——國有控股公司——具體國有企業(yè)”三層運(yùn)營體系，或者“國有資產(chǎn)管理委員會——授權(quán)經(jīng)營的企業(yè)集團(tuán)”兩層運(yùn)營體系時，要充分考慮對“中間層”(包括控股公司和授權(quán)經(jīng)營的企業(yè)集團(tuán))進(jìn)行有效授權(quán)。而《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》在這方面的具體規(guī)定內(nèi)容較少。

3.一定要進(jìn)行“分類監(jiān)管”。國有企業(yè)數(shù)量眾多，情況十分復(fù)雜，目標(biāo)也多種多樣。分類監(jiān)管就十分必要和重要。迄今為止，人們在論及建立國有資產(chǎn)管理新體制時，過多地強(qiáng)調(diào)國資委的“管人、管事、管資產(chǎn)”相統(tǒng)一的所有者代表職能，忽視了國有企業(yè)的目標(biāo)和行業(yè)的差別問題，很少提及分類監(jiān)管問題。一般認(rèn)為，國有企業(yè)不令人滿意的是效率低下。其實(shí)準(zhǔn)確地應(yīng)該說，令人不滿意的是，由于經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和社會目標(biāo)的雙重目標(biāo)存在，國有企業(yè)犧牲了高昂的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)卻僅獲得了有限的社會目標(biāo)。市場經(jīng)濟(jì)國家管理國有資產(chǎn)的經(jīng)驗(yàn)也表明，必須進(jìn)行分類監(jiān)管。在美國，國會對國有企業(yè)進(jìn)行直接監(jiān)管，甚至每成立一家政府企業(yè)，國會就要通過一個專門法律，政府有關(guān)部門要根據(jù)國會決議設(shè)置的專門委員會對相應(yīng)的國有企業(yè)實(shí)行監(jiān)管。我國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會目前直接監(jiān)管的企業(yè)共有196家的行業(yè)分布看，幾乎涉及各類基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、各類制造業(yè)、貿(mào)易、高新技術(shù)、軍工等眾多行業(yè)，既有競爭性領(lǐng)域，也有自然壟斷性領(lǐng)域。要提高監(jiān)管效率，分類監(jiān)管十分必要。

4.在國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革、國資流動和交易過程中要注意公平。推進(jìn)國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革、監(jiān)督規(guī)范國有產(chǎn)權(quán)交易是國資委的一項(xiàng)重要職能。有關(guān)國有股的出售，必須明確相應(yīng)的包括價格計算方法、交易方式等具體的運(yùn)作規(guī)則，從而保證國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易過程公開、公平、公正。這里值得強(qiáng)調(diào)的是，在國有股出售時，無論是外資收購，還是民營資本收購，或者經(jīng)營者團(tuán)隊或內(nèi)部員工收購，都要使各類收購方具有平等的競爭地位。國有企業(yè)從國有獨(dú)資變?yōu)楣蓹?quán)多元化的股份制企業(yè)過程中，國有股可以出售的非國有對象大致包括兩類，一是企業(yè)內(nèi)部員工和經(jīng)營管理者，二是包括外資背景在內(nèi)的企業(yè)外部法人和自然人。第一類出售被稱之為引入“內(nèi)部型股份”過程，而第二類則被稱之為引入“外部型股份”過程。現(xiàn)在有些學(xué)者認(rèn)為，引入“內(nèi)部型股份”的過程由于難以公開、公正可能會導(dǎo)致“國有資產(chǎn)流失”，因而建議將大中型國企中的國有股出售給境外的大型戰(zhàn)略投資者，應(yīng)該成為下一步國企改制的重點(diǎn)。然而，國有企業(yè)股權(quán)出售過程是否公正、公開，實(shí)際上并不取決于賣給誰和引入什么類型的非國有股份，而關(guān)鍵決定于誰來賣和如何賣。即是否制定了規(guī)范統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)交易規(guī)則和代表國有股權(quán)行使權(quán)力的所有者是否具有責(zé)任心。在推進(jìn)外資參與國有企業(yè)改制過程中，必須把外資與民營資本一樣同等對待，外資只能是國企股權(quán)多元化過程中的“一元”，不應(yīng)該作為“重點(diǎn)”而享受“超國民待遇”(在流通業(yè)中已經(jīng)出現(xiàn)對外資過度開放問題)。不要把外資作為國企改制的“救世主”。