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新時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革是以促進(jìn)農(nóng)村上層建筑變革為核心，把政府職能轉(zhuǎn)變，農(nóng)村工作機制創(chuàng)新作為改革重點，在合理調(diào)整組織機構(gòu)、改革和整合事業(yè)站所等方面取得突破。筆者深入一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村工作難做，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部難當(dāng)，是上下尤為關(guān)注的熱點，就調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的一些問題進(jìn)行了探索性思考。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能定位與鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的責(zé)任不相適應(yīng)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能“先天定位不足”，管理體制不夠順暢，難以對轄區(qū)內(nèi)事務(wù)實施有效管理。從法律規(guī)定看，我國現(xiàn)行法律法規(guī)，基本上都將行政執(zhí)法權(quán)授給了縣級以上人民政府及其職能部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級沒有任何執(zhí)法權(quán)。但任何工作鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有可能被打棍子、挨板子、摘帽子。如稅收本是稅務(wù)部門的事，但一票否決都打在了鄉(xiāng)鎮(zhèn)身上。如對國土的征地管理由國土部門負(fù)責(zé)，而征地拆遷引起的矛盾糾紛就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的，權(quán)責(zé)不相一致。目前是有權(quán)有利的全往上收，扯皮有麻煩的全往下推，看得見的管不著，管得著的看不見。在一線的無權(quán)處理問題，只能做思想工作，解釋說明，答復(fù)不滿意，群眾就會到鎮(zhèn)政府、縣政府上訪，鎮(zhèn)政府始終處于被動應(yīng)付狀態(tài)。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設(shè)置與實際工作職能不相適應(yīng)

一是與上級相關(guān)機構(gòu)設(shè)置不對等?？h里有的部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有，但工作任務(wù)卻沒有少。二是與鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)前的工作職能不對等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設(shè)置為“5室4站”或“3室3站”，其中經(jīng)濟發(fā)展辦公室，社會事務(wù)管理辦公室，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能不全，職責(zé)不明，不具備執(zhí)法職能，為經(jīng)濟發(fā)展的服務(wù)功能，對社會事務(wù)的管理職能難以到位，如同虛設(shè)。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制數(shù)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的工作量不相適應(yīng)

我縣有27個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，行政編制495名，機關(guān)后勤服務(wù)編制27名，經(jīng)管員編制27名，總計549名。最大鄉(xiāng)鎮(zhèn)定編數(shù)為28名，最小鄉(xiāng)鎮(zhèn)定編數(shù)為12名。當(dāng)前各鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了完成繁重的計生、綜治、安全生產(chǎn)等各項工作任務(wù)，不得不混編混崗使用鄉(xiāng)鎮(zhèn)二級事業(yè)機構(gòu)人員。絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨政領(lǐng)導(dǎo)人數(shù)占編制的三分之二，一般干部職工人數(shù)僅占編制的三分之一，“官多兵少”的局面造成工作壓力很大，且?guī)讉€崗位定編1名，上級的考核指標(biāo)又多，為完成工作任務(wù)，只能靠分組，把二級事業(yè)機構(gòu)人員統(tǒng)一調(diào)配使用，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制實名登記工作難以落實到位。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)條管機構(gòu)的多頭管理與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的內(nèi)部機制不相適應(yīng)。

目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)條管機構(gòu)的人、財、物、事的管理權(quán)在縣主管部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對他們的工作處于不能不管，但又不能管的兩難境地?！皸l條”領(lǐng)導(dǎo)體制的存在，人為地把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的整體功能割裂開來，致使很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)想辦的事辦不好，上級分配的任務(wù)因為權(quán)力的局限而無法完成，很多法律賦予的職責(zé)無法履行，職能作用難發(fā)揮。

五、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員超編嚴(yán)重，人員分流渠道窄，難度大，與深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革不相適應(yīng)。

據(jù)調(diào)查反映，我縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)在職人數(shù)為1039人，超編490人，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)超編18人。近幾年，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然采取了一些措施，分流了少部分人員，但仍未從根本上解決問題。多人共崗，人浮于事，財政吃緊，經(jīng)費難保的現(xiàn)象仍然十分突出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是全國最基層一線政府，管轄區(qū)域相對狹小，它沒有下層級政府為其提供改革資源，加上多以農(nóng)業(yè)為基本產(chǎn)業(yè)，使其可以自由調(diào)動的資源非常有限，人員分流的回旋余地相應(yīng)較小。

六、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員的社會保障機制與現(xiàn)行體制不相適應(yīng)。

機構(gòu)改革人員分流不僅面臨著不同保障辦法的銜接問題，而且也存在利益差別產(chǎn)生的“逆向流動”的困難。目前的保障主體主要是由單位來承擔(dān)，離開單位意味著失去了醫(yī)療、保險、養(yǎng)老等社會保障，特別是經(jīng)濟不發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，離開了政府機構(gòu)，最基本的生活保障也將隨之失去，就因為這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員更不愿意離開機關(guān)，因而更增加了人員分流工作的難度和機構(gòu)改革的阻力。

筆者認(rèn)為，盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題多多，困擾多多，但希望也多多，只要找準(zhǔn)突破口，敢于破難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作就一定能走出困境，闖出新路。

一、還權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，重新規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是集各種行政職能于一體的行政整體，必須具有一級政府所應(yīng)有的權(quán)力和功能，才能擔(dān)負(fù)起法律賦予的職責(zé)和使命。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能應(yīng)重新定位在“發(fā)展經(jīng)濟、社會管理、公共服務(wù)、維護穩(wěn)定”上，加速機構(gòu)轉(zhuǎn)型，職能轉(zhuǎn)軌、工作轉(zhuǎn)向，實現(xiàn)管理到服務(wù)的真正轉(zhuǎn)變，致力于建設(shè)服務(wù)型政府、效能型政府。在法律和政策框架下科學(xué)合理劃分事權(quán)，借鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，農(nóng)村稅費體制改革和學(xué)校教育布局改革的契機，理順各種體制關(guān)系，能還權(quán)的要還權(quán)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，能放權(quán)的要放權(quán)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，能分權(quán)的要分權(quán)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。把事權(quán)、財權(quán)、人權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)真正統(tǒng)一起來，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的職能和職權(quán)，確保基層政權(quán)組織的建設(shè)和鞏固。

二、依據(jù)實際，合理設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和核定編制人員。依據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，按照“行政職能整體轉(zhuǎn)移，經(jīng)營職能走向市場，公益服務(wù)職能面向社會”的思路，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際重新確定機構(gòu)。改革原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所，改革中本著絕對減人、相對減支，減人不減政府責(zé)任、減支不減政府公益性支出的原則，逐步實現(xiàn)由“養(yǎng)人”為主向“養(yǎng)事”為主的轉(zhuǎn)變，因事設(shè)崗，有崗需人成為機構(gòu)設(shè)置的原則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作涉及內(nèi)容多，具體細(xì)致，具有一定難度，艱苦而繁重，需要大量的人力、物力支撐，方可保證正常運轉(zhuǎn)。

三、實體分流，合理消化鄉(xiāng)鎮(zhèn)超編人員。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員分流總的原則是積極穩(wěn)妥，從實際出發(fā)。既要堅定不移進(jìn)行改革，又要創(chuàng)新機制促進(jìn)發(fā)展，更要理順關(guān)系確保穩(wěn)定，要從政治、經(jīng)濟上出臺相關(guān)政策給予保證，進(jìn)一步完善養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險等社會保障制度，以消除分流人員在轉(zhuǎn)崗再就業(yè)過程中的種種顧慮和擔(dān)心，確保人員分流順利進(jìn)行。

四、狠抓經(jīng)濟，全面提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合財力。在大力發(fā)展鄉(xiāng)域經(jīng)濟的同時，必須增強鄉(xiāng)財政綜合實力。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要因地制宜，理清思路，突出重點，全面規(guī)劃，各方面培植鄉(xiāng)級財源。要重視農(nóng)業(yè)，加速產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐，選準(zhǔn)項目，依靠科技進(jìn)步，發(fā)展地方特色農(nóng)業(yè)。大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，引進(jìn)技術(shù)，引進(jìn)人才，大力發(fā)展加工增值項目和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，努力促進(jìn)鄉(xiāng)財力的增強。

五、引進(jìn)機制，全面提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部素質(zhì)。要以改革為契機，落實好精簡高效的改革原則，努力把鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子配強、配優(yōu)。通過多種渠道，采取多種手段，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部造就成受群眾歡迎的復(fù)合型人才，全能型干部。要有開闊的眼界，開放的意識，全新的觀念，創(chuàng)新的舉措，接受、引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和先進(jìn)合理科學(xué)，改選落后的生產(chǎn)組織形式，打破傳統(tǒng)粗放型的農(nóng)業(yè)發(fā)展格局，調(diào)優(yōu)調(diào)強農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化。

六、以村為主，科學(xué)分解鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作任務(wù)。農(nóng)村工作新的特點，決定必須采用新的思維方式，新的工作方法。根據(jù)新形勢需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要精減，村級組織一定要加強。農(nóng)村工作要實行“以村為主”，把過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府統(tǒng)包統(tǒng)攬的一些工作任務(wù)，分解延伸到村一級，由村干部去完成，真正實現(xiàn)村為主。要把那些年輕有為、政治堅定、公道正派、有科技文化、懂市場經(jīng)濟、知法律政策、勇于負(fù)責(zé)、敢抓善管的共產(chǎn)黨員推選為村支部書記。在對村干部委以重任的同時，還要從政治上、生活上多支持、多關(guān)心他們，幫助他們提高待遇，樹立威信，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作壓力，營造和諧寬松的工作環(huán)境。