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2004年7月1日,《行政許可法》(以下稱《許可法》就要實施了。為了做好實施準備工作,企業(yè)登記機關有必要弄清許可法對企業(yè)登記的基本要求。本文試對此加以分析,供大家參考。

一、在登記依據(jù)上,《許可法》強調(diào)以法律和行政法規(guī)為主,地方性法規(guī)和規(guī)章關于企業(yè)登記的創(chuàng)設性規(guī)定,以及前置性審批規(guī)定將停止執(zhí)行

首先,根據(jù)《許可法》第十五條關于“地方性法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章,不得設定企業(yè)或者其他組織的設立登記及其前置性行政許可”的規(guī)定,企業(yè)登記的立法權專屬于中央,只有全國人大和國務院可以對企業(yè)登記作出創(chuàng)設性規(guī)定。地方性法規(guī)和規(guī)章關于企業(yè)登記的創(chuàng)設性規(guī)定,以及關于企業(yè)登記前置性審批的規(guī)定,將隨許可法的實施而停止執(zhí)行。

其次,根據(jù)《許可法》第十六條關于行政法規(guī)可以在法律,地方性法規(guī)可以在法律、行政法規(guī),規(guī)章可以在上位法設定的行政許可事項范圍內(nèi),對實施該行政許可作出具體規(guī)定。法規(guī)、規(guī)章對實施上位法設定的行政許可作出的具體規(guī)定,不得增設行政許可;對行政許可條件作出的具體規(guī)定,不得增設違反上位法的其他條件的規(guī)定,地方性法規(guī)和規(guī)章(包括地方政府規(guī)章和國務院部門規(guī)章),雖可作為企業(yè)登記的依據(jù),但是只限于有關的實施性規(guī)定,增設的行政許可和許可條件不能作為登記依據(jù)。

二、在登記機關的職責上,許可法弱化了登記時的審查職責,強化了登記后的監(jiān)督職責,同時為地方政府賦予登記機關承擔統(tǒng)一受理企業(yè)登記前置性審批申請的職責提供了法律依據(jù)

(一)弱化了登記機關登記時的審查職責

根據(jù)《許可法》第五十六條關于“實施本法第十二條第五項所列事項的行政許可,申請人提交的申請材料齊全、符合法定形式的,行政機關應當當場予以登記。需要對申請材料的實質(zhì)內(nèi)容進行核實的,行政機關依照本法第三十四條第三款的規(guī)定辦理”的規(guī)定,登記機關的審查職責將以形式審查為主,原則上只對申請材料是否齊全,是否符合法定形式進行審查。需要對申請材料的實質(zhì)內(nèi)容進行核實的,才進行實質(zhì)審查。而且,進行實質(zhì)審查時應當依照許可法第三十四條第三款的規(guī)定辦理,即指派兩名以上工作人員進行審查。目前,登記機關的審查職責通常認為是以實質(zhì)審查為主的。與之相比,許可法所作的上述調(diào)整無疑是弱化了登記機關的審查職責。

(二)強化了登記機關登記后的監(jiān)督職責，登記機關對企業(yè)負有實施有效監(jiān)督的義務

《許可法》將“行政機關應當對公民、法人或者其他組織從事行政許可事項的活動實施有效監(jiān)督”作為基本原則,在總則中作了明確規(guī)定。此外,還設專章對“監(jiān)督檢查”進行了全面、具體的規(guī)定。主要內(nèi)容包括:

1.要求建立監(jiān)督記錄和記錄公開制度。根據(jù)許可法第六十一條關于“行政機關應當建立健全監(jiān)督制度,通過核查反映被許可人從事行政許可事項活動情況的有關材料,履行監(jiān)督責任。行政機關依法對被許可人從事行政許可事項的活動進行監(jiān)督檢查時,應當將監(jiān)督檢查的情況和處理結(jié)果予以記錄,由監(jiān)督檢查人員簽字后歸檔。公眾有權查閱行政機關監(jiān)督檢查記錄”的規(guī)定,行政機關應當建立健全監(jiān)督制度,對監(jiān)督檢查的情況和處理結(jié)果予以記錄,并將記錄公開。公眾有權查閱記錄,行政機關不得限制和縮小查閱人的范圍。

2.規(guī)定了行政機關抽查的權力和相應的義務。根據(jù)許可法第六十二條關于“行政機關可以對被許可人生產(chǎn)經(jīng)營的產(chǎn)品依法進行抽樣檢查、檢驗、檢測,對其生產(chǎn)經(jīng)營場所依法進行實地檢查”的規(guī)定,以及第六十三條關于“行政機關實施監(jiān)督檢查,不得妨礙被許可人正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動,不得索取或者收受被許可人的財物,不得謀取其他利益”的規(guī)定,許可法一方面賦予了行政機關權力,可以對被許可人生產(chǎn)經(jīng)營的產(chǎn)品進行抽樣檢查、對其生產(chǎn)經(jīng)營場所進行實地檢查;另一方面也設定了義務,一是檢查應當依法進行,二是不得妨礙被許可人正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動,并不得謀利。

3.要求建立舉報受理制度?！对S可法》第六十五條規(guī)定:“個人和組織發(fā)現(xiàn)違法從事行政許可事項的活動,有權向行政機關舉報,行政機關應當及時核實、處理?！奔礊橐蠼⑴e報受理制度的規(guī)定。

4.要求建立行政機關相互聯(lián)動的監(jiān)督機制。根據(jù)《許可法》第六十一條關于“行政機關應當創(chuàng)造條件,實現(xiàn)與被許可人、其他有關行政機關的計算機檔案系統(tǒng)互聯(lián),核查被許可人從事行政許可事項活動情況”的規(guī)定,以及第六十四條關于“被許可人在作出行政許可決定的行政機關管轄區(qū)域外違法從事行政許可事項活動的,違法行為發(fā)生地的行政機關應當依法將被許可人的違法事實、處理結(jié)果抄告作出行政許可決定的行政機關”的規(guī)定,行政機關之間一方面要建立和實行對被許可人的聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督,另一方面要實行抄告制度,將對被許可人的違法查處情況通報許可機關。

5.確立了對違法許可的撤銷制度?！对S可法》第六十九條對撤銷的適用的6種情形、程序和原則,以及主管機關都作出了明確規(guī)定。適用程序是,行政機關可以根據(jù)利害關系人的請求撤銷,也可以依據(jù)職權撤銷。適用原則是:（1）要考慮和維護公共利益。如果撤銷行政許可可能對公共利益造成重大損害的,則不能撤銷。(2)要考慮和維護被許可人的合法權益。除被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可,其基于行政許可取得的利益不受保護外,撤銷致使被許可人的合法權益受到損害的,行政機關應當依法給予賠償。撤銷的主管機關是作出許可的行政機關,或者其上級機關。

6.要求行政機關依法注銷有關行政許可。根據(jù)許可法第七十條的規(guī)定,有下列情形之一的,行政機關應當依法辦理有關行政許可的注銷手續(xù):(1)行政許可有效期屆滿未延續(xù)的;(2)賦予公民特定資格的行政許可,該公民死亡或者喪失行為能力的;(3)法人或者其他組織依法終止的；（4）行政許可依法被撤銷、撤回,或者行政許可證件依法被吊銷的;(5)因不可抗力導致行政許可事項無法實施的;(6)法律、法規(guī)規(guī)定的應當注銷行政許可的其他情形。以上六項內(nèi)容是適用于所有許可事項的,沒有例外。因此,企業(yè)登記也要受此調(diào)整,企業(yè)登記機關也應當擔負起對企業(yè)進行有效監(jiān)督的職責。

(三)為地方政府賦予登記機關統(tǒng)一受理企業(yè)登記前置性審批申請職責提供了法律依據(jù)

目前,在企業(yè)登記工作中,有的地方根據(jù)當?shù)卣囊?已經(jīng)采取了登記機關“統(tǒng)一受理,抄告相關,并聯(lián)審批,限時辦結(jié)”的做法。這一做法得到了許可法立法者的重視和肯定?！对S可法》第二十六條關于“行政許可依法由地方人民政府兩個以上部門分別實施的,本級人民政府可以確定一個部門受理行政許可申請并轉(zhuǎn)告有關部門分別提出意見后統(tǒng)一辦理”的規(guī)定,即是其體現(xiàn)。因此,許可法實施以后,可能會有更多的地方政府要求當?shù)氐怯洐C關統(tǒng)一受理企業(yè)登記前置性審批申請。

三、在登記程序上,登記機關需要承擔更多、更明確的義務

(一)在申請階段,登記機關應當接受申請人以信函等多種方式提出申請,并履行相應的協(xié)助申請義務。

第一,登記機關應當接受申請人以信函等多種方式提出申請。根據(jù)許可法第二十九條關于“申請人可以委托人提出行政許可申請。但是,依法應當由申請人到行政機關辦公場所提出行政許可申請的除外。行政許可申請可以通過信函、電報、電傳、傳真、電子數(shù)據(jù)交換和電子郵件等方式提出”的現(xiàn)定,申請人不僅可以通過信函、電報、電傳、傳真、電子數(shù)據(jù)交換和電子郵件等方式提出登記申請,而且可以委托人提出登記申請。因為,現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)章中并沒有關于申請人應當?shù)降怯洐C關辦公場所提出登記申請的規(guī)定。

第二,登記機關應當盡到協(xié)助申請的義務。這方面的義務包括:(1)免費向申請人提供申請書格式文本。目前,企業(yè)登記工作中基本上都推行了申請書示范文本。這不僅為申請人提出申請?zhí)峁┝朔奖?而且也規(guī)范了申請行為,便于登記機關進行審查,有必要繼續(xù)保留和完善。根據(jù)許可法第二十九條關于“申請書需要采用格式文本的,行政機關應當向申請人提供行政許可申請書格式文本”,以及第五十八條關于“行政機關提供行政許可申請書格式文本,不得收費”的規(guī)定,登記機關應當免費向申請人提供格式文本。(2)將登記依據(jù)等在辦公場所進行公示,并應申請人的要求作出準確的說明和解釋。關于公示的內(nèi)容,許可法第三十條作了明確規(guī)定,包括“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的有關行政許可的事項、依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目錄和申請書示范文本等”。(3)一次性告知申請人需要補正的材料。根據(jù)許可法第三十二條關于“申請材料不齊全或者不符合法定形式的,應當當場或者在五日內(nèi)一次告知申請人需要補正的全部內(nèi)容,逾期不告知的,自收到申請材料之日起即為受理”的規(guī)定,登記機關對只需進行形式審查的登記申請,應當當場告知需要補正的全部內(nèi)容,對需要進行實質(zhì)審查的登記申請,應當在五日內(nèi)告知需要補正的全部內(nèi)容。

(二)在受理階段,登記機關負有即時告知,允許當場更正和出具書面憑證的義務

第一,即時告知。根據(jù)《許可法》第三十二條的規(guī)定,對申請事項依法不需要登記的,登記機關應當即時告知申請人不受理;對申請事項依法不屬于本登記機關職權范圍的,應當即時作出不予受理的決定,并告知申請人向有關登記機關申請。何為“即時”?(《現(xiàn)代漢語詞典(修訂本)》的解釋是“立即”。)

第二,允許當場更正。根據(jù)許可法第三十二條的規(guī)定,申請材料存在可以當場更正的錯誤的,登記機關應當允許申請人當場更正。

第三,出具書面憑證。根據(jù)許可法第三十二條的規(guī)定,登記機關受理或者不予受理登記申請,應當出具加蓋本登記機關專用印章和注明日期的書面憑證。

(三)在審查和決定階段,登記機關應當以形式審查為主,并在法定期限內(nèi)作出決定,對不予登記的,應當說明理由并告知救濟權

第一,登記機關對登記申請應當以形式審查為主。

第二,登記機關應當遵守法定登記期限。根據(jù)許可法第四十二條關于“除可以當場作出行政許可決定的外,行政機關應當自受理行政許可申請之日起二十日內(nèi)作出行政許可決定。二十日內(nèi)不能作出決定的,經(jīng)本行政機關負責人批準,可以延長十日,并應當將延長期限的理由告知申請人。但是,法律、法規(guī)另有規(guī)定的,依照其規(guī)定”的規(guī)定,登記機關對需要進行實質(zhì)審查的登記申請,可以在現(xiàn)行法規(guī)規(guī)定的期限內(nèi)作出登記與否的決定,但是,對只需進行形式審查的登記申請,則應當當場作出是否登記的決定。

第三,登記機關對不予登記的,負有作出書面決定,并說明理由和告知救濟權利的義務。根據(jù)許可法第三十八條的規(guī)定,登記機關對依法不予登記的申請,一要作出書面決定,二要在決定中說明理由,并告知申請人享有依法申請行政復議或者提起行政訴訟的權利。