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《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》（以下簡稱《條例》）是我們黨在新的歷史時期一部重要的黨內(nèi)法規(guī)。它的頒布實施，對于堅持黨要管黨、從嚴(yán)治黨的方針，對于發(fā)展黨內(nèi)民主、加強黨內(nèi)監(jiān)督、維護黨的團結(jié)統(tǒng)一，進一步提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平、提高拒腐防變和抵御風(fēng)險的能力，對于堅持黨的性質(zhì)和宗旨，保持黨的先進性，始終做到立黨為公、執(zhí)政為民，具有十分重要的意義。為了更好地貫徹落實這部條例，必須正確把握貫穿于《條例》的指導(dǎo)原則和制度設(shè)計的基本特點。

與時俱進，全面推進黨的建設(shè)新的偉大工程的時代產(chǎn)物

制定頒布黨內(nèi)監(jiān)督條例，在我們黨80多年的歷史上是第一次。深刻理解《條例》制定的背景，是正確把握其指導(dǎo)原則及制度設(shè)計特點的前提。

其一，黨長期執(zhí)政尤其需要加強黨內(nèi)監(jiān)督。1956年9月，鄧小平同志在黨的八大《關(guān)于修改黨的章程的報告》中指出：“執(zhí)政黨的地位，很容易使我們同志沾染上官僚主義的習(xí)氣。脫離實際和脫離群眾的危險，對于黨的組織和黨員來說，不是比過去減少而是比過去增加了。”應(yīng)該怎樣解決執(zhí)政帶來的新問題呢？出路就是民主和監(jiān)督。鄧小平同志特別強調(diào)共產(chǎn)黨要接受監(jiān)督，他指出：“如果我們不受監(jiān)督，不注意擴大黨和國家的民主生活，就一定要脫離群眾，犯大錯誤?！蔽覀凕h經(jīng)過半個多世紀(jì)的長期執(zhí)政，在執(zhí)政黨建設(shè)方面取得了很大成績，但是黨內(nèi)的“官僚主義的習(xí)氣”、“脫離實際和脫離群眾的危險”依然存在，有的還比較嚴(yán)重，迫切需要加強黨內(nèi)民主和黨內(nèi)監(jiān)督。蘇聯(lián)東歐共產(chǎn)黨執(zhí)政幾十年之后喪失執(zhí)政地位的沉痛教訓(xùn)表明，沒有黨內(nèi)民主就沒有黨的活力，而沒有活力黨的生命也就停止了；失去監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，而腐敗的權(quán)力必然導(dǎo)致滅亡。正是從中外歷史上政權(quán)更迭的教訓(xùn)中，從加強黨的自身建設(shè)和鞏固黨的執(zhí)政地位的需要出發(fā)，同志、同志多次強調(diào)，要保持我們黨長期執(zhí)政的地位，非加強對黨的監(jiān)督、特別是黨內(nèi)監(jiān)督不可。

其二，在依法治國的條件下，黨內(nèi)監(jiān)督必須實現(xiàn)制度化。堅持依法治國，關(guān)鍵是要抓住制度建設(shè)這個重要環(huán)節(jié)，推進建設(shè)社會主義法治國家的進程，不斷實現(xiàn)經(jīng)濟、政治、文化和社會生活的法律化、制度化。在依法治國的條件下加強黨內(nèi)監(jiān)督，必須有嚴(yán)格的制度規(guī)范。為了加強黨內(nèi)監(jiān)督，我們黨制定了不少制度，采取了不少措施。實踐一再證明，制度問題帶有根本性、穩(wěn)定性、全局性和長期性，還是制度靠得住些。制度問題不解決，思想作風(fēng)問題也難以真正解決。如果黨內(nèi)監(jiān)督缺乏規(guī)范化、制度化，那么就不可能是有力的、有效的。實現(xiàn)監(jiān)督工作的規(guī)范化、制度化，并使這些規(guī)范和制度“不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變”，是加強黨內(nèi)監(jiān)督工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是黨內(nèi)監(jiān)督工作持續(xù)、深入、健康發(fā)展的重要保證。

其三，加強黨的建設(shè)、實現(xiàn)黨中央反腐敗的重大決策和戰(zhàn)略部署，迫切需要一部管總的黨內(nèi)監(jiān)督條例。我們黨在半個多世紀(jì)的執(zhí)政實踐中，在黨章和黨內(nèi)有關(guān)文件中作出過不少有關(guān)黨內(nèi)監(jiān)督的規(guī)定，但是比較零散，不便于系統(tǒng)地掌握和解決問題?，F(xiàn)在，根據(jù)全面推進黨的建設(shè)新的偉大工程的需要，結(jié)合黨內(nèi)監(jiān)督新的實踐，把以往的有關(guān)規(guī)定和新的經(jīng)驗加以綜合歸納，提煉加工，集中起來，制定出這樣一部能夠管總的黨內(nèi)監(jiān)督條例，不但在黨的制度建設(shè)方面把黨內(nèi)監(jiān)督向前推進了一大步，而且在實踐中，必將有利于全面地、系統(tǒng)地解決黨的建設(shè)方面的各種問題?！稐l例》的頒布施行，是黨內(nèi)監(jiān)督工作實現(xiàn)制度化的一個重大步驟和突出標(biāo)志。

從1990年3月黨的十三屆六中全會首次明確提出“中央紀(jì)律檢查委員會要會同中央組織部擬定黨內(nèi)監(jiān)督條例”以來，我們黨對《條例》的制定工作始終抓得很緊，從理論上和實踐上為《條例》的制定作了充分的準(zhǔn)備。特別是黨的十五大、十六大確立了鄧小平理論和“三個代表”重要思想作為黨的指導(dǎo)思想，為加強黨內(nèi)監(jiān)督，健全黨的防錯糾錯機制，推進黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，提供了強大的理論武器。以同志為核心的黨的第三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體，一直非常重視加強黨內(nèi)監(jiān)督，作出了一系列重要決策。同志連續(xù)十次在中央紀(jì)委全會上發(fā)表的重要講話中，都把黨內(nèi)監(jiān)督作為其中的重要內(nèi)容。黨的十六大以后，以同志為總書記的黨中央把制定黨內(nèi)監(jiān)督條例再次提到了重要工作日程。與此同時，我們黨實施依法治國基本方略，各級黨組織在實踐中創(chuàng)造和積累了大量加強黨內(nèi)監(jiān)督的新鮮經(jīng)驗。所有這些，都為起草黨內(nèi)監(jiān)督條例作了必要的理論準(zhǔn)備和實踐準(zhǔn)備?！稐l例》是黨內(nèi)監(jiān)督實踐經(jīng)驗的科學(xué)總結(jié)，是全黨同志智慧的結(jié)晶，是我們黨在新時期與時俱進、全面推進黨的建設(shè)新的偉大工程的必然產(chǎn)物。

立黨為公，一切著眼于堅持黨的先進性，實現(xiàn)黨的偉大任務(wù)

從制定《條例》的上述背景中可以清楚地看到，我們黨頒布實施黨內(nèi)監(jiān)督條例，就是為了貫徹從嚴(yán)治黨的方針，堅持黨的先進性，加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)，完成黨的歷史使命。這一目的體現(xiàn)在《條例》所規(guī)定的監(jiān)督職責(zé)、監(jiān)督制度和監(jiān)督保障等主體內(nèi)容中，形成了若干具體的指導(dǎo)原則。要全面準(zhǔn)確地把握黨內(nèi)監(jiān)督條例的精神實質(zhì)，最主要的就是要堅決按照這些指導(dǎo)原則辦事。

——發(fā)展黨內(nèi)民主的原則。黨內(nèi)民主是黨的生命，也是黨內(nèi)監(jiān)督的基礎(chǔ)。實踐證明，只有建立在民主基礎(chǔ)上的監(jiān)督，才是有力量的監(jiān)督；只有健全的監(jiān)督制度，才能保證民主的有效實現(xiàn)。認(rèn)真研讀《條例》可以清楚地看到，《條例》從黨的建設(shè)新的實踐出發(fā)，既強調(diào)加強黨的上級組織對下級組織的監(jiān)督，又規(guī)定了黨員對黨的組織、黨員對黨的干部、黨的下級組織對上級組織的監(jiān)督，體現(xiàn)了自上而下的監(jiān)督與自下而上的監(jiān)督，以及同級領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部監(jiān)督相結(jié)合的原則，體現(xiàn)了黨內(nèi)民主的精神和要求。黨內(nèi)民主的狀況影響和制約著黨內(nèi)監(jiān)督工作的水平。如果黨內(nèi)民主發(fā)揚不夠，黨內(nèi)監(jiān)督就不可能落到實處。從一定意義上說，黨內(nèi)民主的水平有多高，黨內(nèi)監(jiān)督的水平就會有多高。因此，要貫徹好《條例》，就必須加強黨內(nèi)民主建設(shè)。全黨同志特別是各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部，必須牢固樹立民主意識，養(yǎng)成民主習(xí)慣，切實尊重和保障各級黨組織和黨員的民主監(jiān)督權(quán)利，大力倡導(dǎo)批評和自我批評，自覺按照黨章、《條例》等黨內(nèi)法規(guī)辦事，在黨內(nèi)努力形成積極倡導(dǎo)監(jiān)督、大膽實施監(jiān)督、支持保障監(jiān)督的濃厚氛圍。只有黨內(nèi)民主建設(shè)這個基礎(chǔ)加強了，黨內(nèi)監(jiān)督才能是健康的、有效的，《條例》的貫徹落實才會有根本的保證。

——維護黨的團結(jié)統(tǒng)一、提高黨的執(zhí)政能力的原則。對于黨的建設(shè)來說，監(jiān)督是手段，而不是目的。加強黨內(nèi)監(jiān)督，目的是促進黨內(nèi)民主，增強黨的生機與活力；是維護黨的團結(jié)統(tǒng)一，保證中央政令暢通；是保持黨的先進性，提高黨的執(zhí)政能力。講黨內(nèi)監(jiān)督，無論何時何地都不能忘記這一目的性原則，必須自覺地把它貫徹于監(jiān)督的全過程。這就要求我們，必須把監(jiān)督的基點放在維護黨章和黨的基本理論、基本路線、基本綱領(lǐng)和基本經(jīng)驗上，始終保持全黨在行動上的一致性；必須像保護眼睛一樣維護黨的團結(jié)統(tǒng)一，黨員有權(quán)向各級組織反映自己的意見，但不得公開發(fā)表與黨中央決定相反的意見；必須把各項監(jiān)督活動置于黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下，嚴(yán)格按照組織原則和監(jiān)督程序進行；必須堅持黨內(nèi)監(jiān)督的正確方向，確保監(jiān)督行為成為加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的重要推動力量。

——突出制度建設(shè)的原則?！稐l例》共47條，監(jiān)督制度部分就占28條。其所以這樣設(shè)計，是因為黨的建設(shè)的歷史經(jīng)驗反復(fù)證明，沒有以制度為載體的監(jiān)督是沒有秩序的監(jiān)督；沒有以制度為保障的監(jiān)督是軟弱的監(jiān)督。嚴(yán)格的制度規(guī)范是加強黨內(nèi)監(jiān)督必不可少的條件，制度的可行性和約束力決定監(jiān)督工作的質(zhì)量和效果。因此，《條例》把制度建設(shè)放在特別重要的位置。堅持制度建設(shè)、制度創(chuàng)新，是加強黨內(nèi)監(jiān)督工作的根本途徑，也是黨內(nèi)監(jiān)督工作持續(xù)、深入、健康發(fā)展的重要保證。

——以領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部為重點監(jiān)督對象的原則?！稐l例》作為黨內(nèi)法規(guī)，對所有黨員和黨的組織都具有約束力。在我們黨內(nèi)，沒有不受監(jiān)督的特殊黨員。但是，黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是各級領(lǐng)導(dǎo)班子的主要負(fù)責(zé)人，是黨內(nèi)監(jiān)督的重點。這是因為，從理論上說，黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是各級領(lǐng)導(dǎo)班子的主要負(fù)責(zé)人，掌握著較多的決策權(quán)、用人權(quán)，如果對他們監(jiān)督不力，就可能導(dǎo)致大的失誤，給黨的事業(yè)造成更大的損失。在實踐中，也確實有少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)班子的主要負(fù)責(zé)人，嚴(yán)重背離黨的性質(zhì)、宗旨和路線，違紀(jì)國法，給黨的事業(yè)造成巨大損失，給黨的威信帶來惡劣的影響。因此，只有牢牢抓住領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部這個重點、難點和薄弱環(huán)節(jié)，才能抓住黨內(nèi)監(jiān)督的關(guān)鍵，取得黨內(nèi)監(jiān)督的最大成效。作為領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部，要深刻理解這一原則的重要意義，自覺接受黨內(nèi)和來自各個方面的監(jiān)督，以“正己”的實際行動帶動《條例》的貫徹落實。

——監(jiān)督與保護并重、權(quán)利與義務(wù)平衡的原則。為了充分保護黨員干部監(jiān)督的權(quán)利，保護他們敢抓敢管、改革創(chuàng)新的積極性，《條例》特別注意從三個方面處理好監(jiān)督與保護、權(quán)利與義務(wù)相輔相成的關(guān)系。一是強調(diào)監(jiān)督必須在制度的框架內(nèi)按照一定的程序進行，防止監(jiān)督的無序化。二是強調(diào)監(jiān)督者的監(jiān)督權(quán)與被監(jiān)督者的權(quán)利適度平衡。一方面，《條例》賦予了監(jiān)督者的監(jiān)督權(quán)，并規(guī)定誰侵犯監(jiān)督者的這種權(quán)利，打擊報復(fù)監(jiān)督者，就要追究誰的責(zé)任，依紀(jì)依法嚴(yán)肅處理；另一方面，《條例》也賦予了被監(jiān)督者不受他人侮辱、誹謗、陷害和組織上的錯誤處理的權(quán)利，誰侵犯了被監(jiān)督者的這種權(quán)利，也要受到嚴(yán)肅處理。三是強調(diào)監(jiān)督者行使權(quán)利與承擔(dān)義務(wù)應(yīng)當(dāng)平衡，防止權(quán)利與義務(wù)的失衡?！稐l例》規(guī)定了監(jiān)督主體在實體和程序方面的監(jiān)督權(quán)，同時對監(jiān)督者也有義務(wù)上的限制，如黨員有權(quán)檢舉黨的任何組織和任何黨員違紀(jì)違法的事實，但不得侮辱、誹謗、誣陷他人等。違反了這些義務(wù)，就要依紀(jì)依法嚴(yán)肅處理。

——既要繼承又要創(chuàng)新的原則?！稐l例》在堅持以黨章為依據(jù)，充分吸收黨內(nèi)監(jiān)督工作的好傳統(tǒng)、好做法的同時，注意從新的實際出發(fā)，在遵循黨章總體規(guī)定的前提下，積極進行制度創(chuàng)新。一方面，對一些已有的具體規(guī)定作了充實和完善，增強其可行性、有效性和監(jiān)督功能，如“集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負(fù)責(zé)”、“重要情況通報和報告”、“民主生活會”、“信訪處理”等；另一方面，把近年來實踐中探索出的新鮮經(jīng)驗和比較成熟的好做法、好經(jīng)驗上升為制度加以規(guī)定，寫入《條例》，如“述職述廉”、“巡視”、“談話和誡勉”、“輿論監(jiān)督”等?！稐l例》還對“詢問和質(zhì)詢”、“罷免或撤換要求及處理”作出了規(guī)定。因此，要做好黨內(nèi)監(jiān)督工作，就必須始終堅持解放思想、實事求是、與時俱進，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善和黨的建設(shè)實踐的深入發(fā)展，及時研究解決《條例》貫徹實施中的問題，推動黨內(nèi)監(jiān)督制度和黨內(nèi)監(jiān)督工作不斷創(chuàng)新。

從嚴(yán)治黨，突出制度建設(shè)在黨內(nèi)監(jiān)督中的核心作用

監(jiān)督制度是《條例》的主體，集中體現(xiàn)了我們黨關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督的指導(dǎo)思想和原則。堅持從嚴(yán)治黨，加強黨內(nèi)監(jiān)督，必須突出制度建設(shè)在黨內(nèi)監(jiān)督中的核心作用。因此，要正確把握《條例》在制度設(shè)計中的基本特點。

主線突出。中央領(lǐng)導(dǎo)同志明確指出，加強黨內(nèi)監(jiān)督，既要發(fā)展黨內(nèi)民主，又要維護黨的團結(jié)統(tǒng)一，二者不可偏廢，這是《條例》的主線。在《條例》的全部制度規(guī)定中，都清晰地體現(xiàn)了主線突出的特點。如《條例》規(guī)定：“凡屬方針政策性的大事，凡屬全局性的問題，凡屬重要干部的推薦、任免和獎懲，都要按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論作出決定?！薄包h的各級領(lǐng)導(dǎo)班子討論決定事項，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)表意見，對于少數(shù)人的不同意見，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真考慮?！北仨殘猿帧爸匾闆r通報和報告”制度，“對隱瞞不報、不如實報告、干擾和阻撓如實報告或不按時報告、請示的，追究有關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任?！迸c此同時，還作出了“領(lǐng)導(dǎo)班子成員要互相信任，互相支持，維護和增強領(lǐng)導(dǎo)班子的團結(jié)”等規(guī)定。所有這些規(guī)定，都充分體現(xiàn)了黨內(nèi)民主原則和維護黨的團結(jié)統(tǒng)一的精神。學(xué)習(xí)貫徹《條例》，最重要的就是要把握發(fā)展黨內(nèi)民主、維護黨的團結(jié)統(tǒng)一這條主線，這樣才能有效地防止在加強黨內(nèi)監(jiān)督過程中可能出現(xiàn)的各種偏差。

體現(xiàn)規(guī)律。任何事物的發(fā)生發(fā)展都有其內(nèi)在規(guī)律。人們的認(rèn)識只有符合客觀事物發(fā)展的規(guī)律，才能取得預(yù)期的效果。黨內(nèi)監(jiān)督也是這樣。《條例》規(guī)定的“集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負(fù)責(zé)”、“重要情況通報和報告”、“述職述廉”、“民主生活會”、“信訪處理”、“巡視”、“談話和誡勉”、“輿論監(jiān)督”、“詢問和質(zhì)詢”、“罷免或撤換要求及處理”這10項制度，是依據(jù)黨章并總結(jié)黨內(nèi)監(jiān)督的實踐經(jīng)驗提煉、概括而成的，基本反映了黨內(nèi)監(jiān)督的規(guī)律。例如，要想實現(xiàn)對領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部的有效監(jiān)督，首先就得讓廣大黨員了解領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部工作的真實情況，如作出了什么樣的決策，決策貫徹落實得怎么樣等，這就需要領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部進行重要情況的通報和報告。不難理解，“重要情況通報和報告”制度，就是黨內(nèi)監(jiān)督規(guī)律的必然要求和充分體現(xiàn)。其他的制度也都如此。因此，必須善于從規(guī)律層面把握監(jiān)督制度，從而深刻理解各項監(jiān)督制度的精神實質(zhì)，更好地貫徹落實。

于法周延?！稐l例》是我們黨一部重要的黨內(nèi)法規(guī)。周延，是貫穿于《條例》和各項具體監(jiān)督制度的顯著特點。黨內(nèi)監(jiān)督條例的周延性，并非指它“無所不包”、“無所不管”，而是指它對黨內(nèi)監(jiān)督的指導(dǎo)思想以及監(jiān)督主體、監(jiān)督對象、監(jiān)督職責(zé)、監(jiān)督制度、監(jiān)督保障等要件都作出了明確的規(guī)定；各要件之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系清楚、合理，沒有法律、政策方面的漏洞，沒有彼此相悖的矛盾性規(guī)定?！稐l例》清晰地向世人宣示，在我們黨內(nèi)，沒有不受監(jiān)督的人，沒有不受監(jiān)督的組織，沒有不受監(jiān)督的環(huán)節(jié)。過去有人認(rèn)為，中央政治局的權(quán)力是最高的，難以監(jiān)督?，F(xiàn)在《條例》的第7條、第15條、第19條，明確規(guī)定了中央委員對中央政治局委員、常委的意見如何反映，中央政治局通報會議內(nèi)容、向中央全會報告工作等。這就把中央政治局接受中央委員會的監(jiān)督制度化了。無疑，這一制度上的突破，使得黨內(nèi)監(jiān)督條例更加嚴(yán)密、也更具有權(quán)威性。

留有余地。制度建設(shè)是一個過程。尤其是黨內(nèi)監(jiān)督條例這樣的重要黨內(nèi)法規(guī)，不可能一次制定就一勞永逸，而是要隨著實踐的發(fā)展不斷進行補充修訂?！稐l例》充分考慮到了這一點。它既用較大的篇幅規(guī)定了監(jiān)督制度的內(nèi)容，同時又針對黨內(nèi)實際，對某些監(jiān)督制度規(guī)定留有充分余地。如對“重要情況通報和報告”制度，就沒有絕對化，有些不適宜通報或者公開的就不要通報和公開，所以《條例》中使用了“根據(jù)需要”、“根據(jù)實際情況”、“以適當(dāng)方式”這樣一些表述。再如“巡視”制度，鑒于目前“巡視”工作剛剛開始，缺少實踐經(jīng)驗，所以對這項制度只是確定了一個框架，沒有作過細(xì)的規(guī)定。又如“輿論監(jiān)督”制度，有待于在實踐中進一步探索，目前只能規(guī)定得原則一些：強調(diào)新聞媒體在黨的領(lǐng)導(dǎo)下工作；新聞媒體發(fā)揮監(jiān)督作用的途徑是通過內(nèi)部反映和公開報道這兩種方式，強調(diào)要按照有關(guān)規(guī)定和程序辦事；強調(diào)黨的各級組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要重視和支持輿論監(jiān)督，聽取意見，推動和改進工作；強調(diào)新聞媒體應(yīng)當(dāng)堅持黨性原則，遵守新聞紀(jì)律和職業(yè)道德，把握輿論監(jiān)督的正確導(dǎo)向，注重輿論監(jiān)督的社會效果。在把握好這四個基本要點的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用?？傊?，《條例》還在“試行”中，需要依據(jù)黨內(nèi)監(jiān)督的實踐不斷充實、豐富和完善。