導(dǎo)語：淺議征地補(bǔ)償行政案件的審理一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

在法院審判工作實(shí)踐中，常常會(huì)遇到以征地補(bǔ)償作為行政訴訟案由的案件。此類案件的直接表現(xiàn)形式為當(dāng)事人對(duì)征地補(bǔ)償安置協(xié)議的簽訂、履行等有爭(zhēng)議，該類案件問題復(fù)雜，矛盾眾多，各地法院執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)也不一致，大家爭(zhēng)議頗多。筆者擬根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，并結(jié)合實(shí)際審判工作經(jīng)歷，談?wù)剬徖泶朔N類型行政訴訟案件應(yīng)厘清的幾個(gè)問題。

一、征地補(bǔ)償安置協(xié)議是一種行政合同，征地補(bǔ)償案件屬行政訴訟的受案范圍。

近幾年來，隨著城市化進(jìn)程的不斷深入，征地拆遷工作在全國(guó)各地鋪天蓋地陸續(xù)展開，由此而帶來的社會(huì)矛盾也不斷涌向法院。征地補(bǔ)償安置協(xié)議糾紛就是其中之一。此類型糾紛主要表現(xiàn)在當(dāng)事人對(duì)征地補(bǔ)償安置協(xié)議的簽訂、履行、變更、解除等過程中。根據(jù)糾紛的表現(xiàn)形式，有些法官認(rèn)為此類型糾紛屬普通民事合同糾紛，應(yīng)屬民事訴訟的受案范圍。但筆者認(rèn)為，此類協(xié)議是一種典型的行政合同，屬行政訴訟的受案范圍。

（一）、征地補(bǔ)償安置協(xié)議是一種典型的行政合同。

征地補(bǔ)償安置協(xié)議是指征地行政主管機(jī)關(guān)（通常為區(qū)、縣級(jí)以上國(guó)家土地行政主管部門）為了公共利益的需要，按照法定程序?qū)⒁欢ǚ秶r(nóng)村集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)為國(guó)家所有權(quán)，并就經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、安置等問題與被征地方協(xié)商一致而簽訂的協(xié)議。由此可見，征地補(bǔ)償安置協(xié)議簽訂的目的是為了實(shí)現(xiàn)特定的行政管理目標(biāo)和行政職能，征地補(bǔ)償安置協(xié)議的一方當(dāng)事人必為行政機(jī)關(guān)，依《重慶市征地補(bǔ)償安置辦法》第三條第一款“市和區(qū)縣（自治縣、市）人民政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)征地補(bǔ)償、安置工作的領(lǐng)導(dǎo)，土地行政主管部門具體負(fù)責(zé)實(shí)施?！钡囊?guī)定，該行政機(jī)關(guān)必為市和區(qū)縣（自治縣、市）人民政府的土地行政主管部門。征地補(bǔ)償安置協(xié)議同時(shí)還屬于一種合意行為。而根據(jù)方世榮教授在全國(guó)高等政法院校法學(xué)主干課程教材上對(duì)行政合同的定義，我們可知，行政合同又稱行政契約，是指行政主體為了實(shí)現(xiàn)特定的行政管理目標(biāo)和履行行政職能，與相對(duì)人之間經(jīng)過協(xié)商，雙方意思表示一致所達(dá)成的協(xié)議。根據(jù)該定義標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合征地補(bǔ)償安置協(xié)議的簽訂背景、簽訂目的、雙方當(dāng)事人等要素，我們發(fā)現(xiàn)，征地補(bǔ)償安置協(xié)議是一種典型的行政合同。

（二）、征地補(bǔ)償糾紛屬行政訴訟受案范圍。

征地補(bǔ)償安置協(xié)議是一種典型的行政合同。分析征地補(bǔ)償安置協(xié)議的行政可訴性，應(yīng)先從分析行政合同的行政可訴性入手。司法實(shí)踐中，有些法官認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)的行政合同或行政契約行為，是不可訴的行政行為，屬普通民事合同行為。筆者認(rèn)為，行政合同是行政與合同的混合體，既具有合同的特點(diǎn)，又有行政的特點(diǎn)。一方面行政合同以雙方當(dāng)事人意思表示一致為成立要件，行政機(jī)關(guān)不能以行政命令強(qiáng)迫相對(duì)人簽訂行政合同，雙方意思表示一致，這就是合同特點(diǎn)的體現(xiàn)；另一方面，行政合同的雙方當(dāng)事人中，一方必為行政機(jī)關(guān)，其簽訂合同的目的是為了公共利益，且在行政合同的簽訂、履行、變更、解除中，行政機(jī)關(guān)享有行政優(yōu)益權(quán)，行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人或者他人已簽訂的合同，可以根據(jù)國(guó)家行政管理的需要，依法變更或解除，而相對(duì)方則不享有單方的變更和解除權(quán)，因此，不論是簽訂合同，還是變更或解除合同，均具有行政行為的特征。這種行政性也就是決定行政合同行政可訴性的根本所在，征地補(bǔ)償安置協(xié)議也是如此，均屬《行政訴訟法若干問題解釋》第一條第一款規(guī)定的受案范圍。

（三）征地補(bǔ)償糾紛有別于征地補(bǔ)償款分配糾紛，后者屬民事糾紛。

征地補(bǔ)償糾紛與征地補(bǔ)償款分配糾紛均是源于征地行為，但兩者產(chǎn)生在不同的發(fā)展階段。大家都知道，征地補(bǔ)償安置協(xié)議通常由村、社與土地主管部門簽訂，然后村、社再根據(jù)每戶農(nóng)民的承包地面積來分配征地補(bǔ)償款，征地補(bǔ)償糾紛通常就發(fā)生在前一階段，而征地補(bǔ)償款分配通常發(fā)生在后一階段。同時(shí)，兩者糾紛的性質(zhì)、當(dāng)事人也有重大的區(qū)別，征地補(bǔ)償糾紛為土地行政主管機(jī)關(guān)與被征地人或其他權(quán)益人的行政爭(zhēng)議，而征地補(bǔ)償款分配糾紛為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部的民事爭(zhēng)議，前者是行政法律關(guān)系，后者為民事法律關(guān)系。人民法院在受理案件的過程中，必須要厘清當(dāng)事人爭(zhēng)議的事實(shí)，是征地補(bǔ)償糾紛還是征地補(bǔ)償款分配糾紛，必要時(shí)也可以向當(dāng)事人釋明，由當(dāng)事人來選擇。如案例：某村甲社有120畝土地被征用用來修建水庫，土地行政主管機(jī)關(guān)與甲社簽訂征地補(bǔ)償安置協(xié)議，為了減少中間環(huán)節(jié)，征地補(bǔ)償款由甲社所在的鎮(zhèn)政府制表直接發(fā)給每一戶農(nóng)民。在發(fā)放過程中，甲社認(rèn)為有2畝土地的征地補(bǔ)償款應(yīng)屬社集體所有，而不應(yīng)該發(fā)給農(nóng)民乙，遂引起糾紛。從上述案例看，如果甲社認(rèn)為土地行政主管部門履行征地補(bǔ)償安置協(xié)議有瑕疵，要求補(bǔ)償2畝集體土地的征地補(bǔ)償款，就是對(duì)行政合同的履行有爭(zhēng)議，可提起行政訴訟，屬行政案件受案范圍，當(dāng)然，如果甲社對(duì)征地補(bǔ)償方案有異議，依照《重慶市土地管理規(guī)定》第三十七條（三）項(xiàng)“……被征地單位和個(gè)人對(duì)補(bǔ)償安置方案提出異議的，由區(qū)縣（自治縣、市）人民政府協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)不成的，報(bào)請(qǐng)征用土地的人民政府裁決?！钡囊?guī)定，在起訴前，應(yīng)當(dāng)先申請(qǐng)協(xié)調(diào)、裁決；如果甲社認(rèn)為是120畝土地的征地補(bǔ)償款分配有瑕疵，這就是甲社集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的爭(zhēng)議，可提起民事訴訟，屬民事案件的受案范圍。

二、征地補(bǔ)償行政案件的當(dāng)事人不拘泥于協(xié)議的雙方當(dāng)事人。

在實(shí)際審判工作中，有些法官認(rèn)為，征地補(bǔ)償安置協(xié)議是一種合同行為，根據(jù)合同的相對(duì)性原則，該類案件只能由合同的雙方當(dāng)事人向法院提起。筆者認(rèn)為此種觀點(diǎn)過于狹隘，忽視了行政合同行為的行政性，無形之中也剝奪了其他合法權(quán)益人的訴權(quán)。最高人民法院《行政訴訟法若干問題的解釋》第十二條明確規(guī)定：“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對(duì)該行為不服，可以依法提起行政訴訟?！痹摋l之中的具體行政行為并未排除行政合同行為，同時(shí)，第十六條還規(guī)定“農(nóng)村土地承包人等土地使用權(quán)人對(duì)行政機(jī)關(guān)處分其使用的農(nóng)村集體所有土地的行為不服，可以自己的名義提起訴訟?！痹摋l也賦予了土地使用權(quán)人對(duì)行政機(jī)關(guān)處分農(nóng)村集體土地行為的起訴權(quán)，其中，這里的處分土地行為也未排除征地補(bǔ)償這類行政合同行為。從上述兩條規(guī)定，我們就可以看出，只要合同雙方當(dāng)事人之外的其他權(quán)益人有足夠的證據(jù)證明該行政合同行為侵犯了其合法權(quán)益就可以提起行政訴訟。同樣以上述案例為背景來分析，如果土地行政管理部門把本屬于農(nóng)民乙2畝土地補(bǔ)償款，發(fā)給了甲社，這時(shí)，農(nóng)民乙就可以以土地行政管理部門為被告提起行政訴訟。因?yàn)?，土地行政管理部門在履行征地補(bǔ)償安置協(xié)議的過程中，侵犯了農(nóng)民乙的合法權(quán)益，農(nóng)民乙就應(yīng)當(dāng)享有訴權(quán)，這也符合依法行政的原則。

三、行政機(jī)關(guān)履行征地補(bǔ)償安置協(xié)議不適格，應(yīng)通過行政非訴執(zhí)行途徑解決。

大家都知道，征地補(bǔ)償同時(shí)還屬于行政補(bǔ)償行為的一種，征地補(bǔ)償安置協(xié)議履行不當(dāng)，通常也表現(xiàn)為行政補(bǔ)償?shù)臄?shù)額不當(dāng)、相對(duì)人不適格等問題，如果相對(duì)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)履行不當(dāng)，可依法提起行政復(fù)議、行政訴訟；但，如果行政機(jī)關(guān)認(rèn)為補(bǔ)償對(duì)象不適格，該怎么辦，現(xiàn)行法律并沒有明確規(guī)定。為了更加直觀地分析此問題，我們?nèi)砸陨鲜霭咐秊楸尘?，假設(shè)甲社以2畝集體土地的征地補(bǔ)償款由該社全體村民集體所有為由向法院提起行政訴訟，如果法院審查后認(rèn)為該部份土地補(bǔ)償款確屬該社村民集體所有，而不該由農(nóng)民乙所有，甲社該如何收回這部分征地補(bǔ)償款呢？這就是行政機(jī)關(guān)履行征地補(bǔ)償安置協(xié)議不適格的例子。司法實(shí)踐中，法官們存在很大的分歧。有的法官認(rèn)為，征地補(bǔ)償款行政機(jī)關(guān)是支付出去了，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定已履行職責(zé)，即使補(bǔ)償對(duì)象不適格，也應(yīng)當(dāng)由他們通過民事訴訟途徑解決，即應(yīng)當(dāng)由社和村民之間通過民事訴訟途徑，以不當(dāng)?shù)美蠓颠€，或者以征地補(bǔ)償款分配為由提起民事訴訟；還有些法官認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)支付對(duì)象不適格，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)直接起訴相對(duì)人，以不當(dāng)?shù)美蠓颠€。筆者認(rèn)為，征地補(bǔ)償安置協(xié)議履行不當(dāng)，應(yīng)通過行政非訴執(zhí)行途徑解決，即由行政機(jī)關(guān)作出收回征地補(bǔ)償款決定，當(dāng)事人若拒不履行，待生效后申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。其理由為行政機(jī)關(guān)有權(quán)利也有責(zé)任依法糾正錯(cuò)誤的行政行為，作出一個(gè)新的行政行為，來保護(hù)合法權(quán)益人的正當(dāng)利益，如對(duì)該行政行為不履行，可依法申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，當(dāng)事人不服也可以對(duì)此提起行政訴訟。但是，無論怎樣都不能拋開行政機(jī)關(guān)，由社與村民之間自己通過民事訴訟途徑來解決，因?yàn)檫@是征地補(bǔ)償糾紛而不是征地補(bǔ)償款分配糾紛，不能因行政機(jī)關(guān)的錯(cuò)誤行為由相對(duì)人來“買單”。

四、征地補(bǔ)償行政案件可以調(diào)解。

我國(guó)《行政訴訟法》第五十條規(guī)定：人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。那么，征地補(bǔ)償行政案件能否適用調(diào)解呢？筆者認(rèn)為，征地補(bǔ)償行政案件可以適用調(diào)解，其理由為：《行政訴訟法》第六十七條規(guī)定行政侵權(quán)賠償訴訟可以適用調(diào)解，《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第三十條規(guī)定，人民法院審理行政賠償案件在堅(jiān)持合法、自愿的前提下，可以就賠償范圍、賠償方式和賠償數(shù)額進(jìn)行調(diào)解，也就是說與行政訴訟關(guān)系非常密切的行政侵權(quán)賠償訴訟還是可以適用調(diào)解的。調(diào)解在民事、商事和刑事自訴案件中作為一種工作方式和結(jié)案方式，其優(yōu)點(diǎn)很多，如方法靈活、自動(dòng)履行率高、程序簡(jiǎn)便等，且征地補(bǔ)償安置協(xié)議是基于當(dāng)事人意思表示一致而成立的，這種合意成了對(duì)征地補(bǔ)償糾紛進(jìn)行調(diào)解的法律基礎(chǔ)。因此，可以將調(diào)解制度引入征地補(bǔ)償行政訴訟中，以促進(jìn)糾紛的解決，提高辦案效率，以加快和諧、穩(wěn)定社會(huì)的構(gòu)建。

五、征地補(bǔ)償行政案件的裁判形式。

如前所述，征地補(bǔ)償案件的矛盾都集中在征地補(bǔ)償安置協(xié)議這個(gè)行政合同上。故法院在審理此類糾紛時(shí)，應(yīng)當(dāng)先審查行政合法性以及行政機(jī)關(guān)在合同履行中行使職權(quán)的合法性。要應(yīng)用行政法的原理及有關(guān)行政合同的特殊原則和規(guī)定對(duì)案件進(jìn)行審理，對(duì)尚無法律規(guī)定的部分，可參照合同約定或民事法律的有關(guān)規(guī)定，依法作出裁判。根據(jù)《行政訴訟法》第五十四條及《若干解釋》第五十六條、五十七條的規(guī)定，行政訴訟的一審行政判決方式有：維持判決、撤銷或部分撤銷判決、責(zé)令履行法定職責(zé)判決、變更判決、確認(rèn)判決、駁回訴訟請(qǐng)求判決，但對(duì)變更判決和確認(rèn)判決的適用范圍作了規(guī)定，必須符合一定的條件才能適用，如規(guī)定變更判決只適用于行政處罰顯示公正的情形。對(duì)于確認(rèn)判決，筆者認(rèn)為，確認(rèn)判決可適用于征地補(bǔ)償行政案件。雖然，我國(guó)《行政訴訟法若干問題解釋》第五十七條規(guī)定可適用確認(rèn)判決幾種情形未包括征地補(bǔ)償安置協(xié)議這種行政合同。但是，征地補(bǔ)償安置協(xié)議是行政機(jī)關(guān)在締結(jié)和履行合同時(shí)實(shí)施的行為，它與協(xié)議本身之間存在著某些依存關(guān)系，雙方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)除法律規(guī)定外，還需由協(xié)議予以確定，協(xié)議有違法之處未必?zé)o效。因此，必須對(duì)協(xié)議的效力，具體行政行為的合法性予以確認(rèn)，以及可以對(duì)協(xié)議而產(chǎn)生的補(bǔ)償或賠償范圍、數(shù)額等予以確認(rèn)。再如上述案例背景，如果不是由土地行政主管機(jī)關(guān)與甲社簽訂征地補(bǔ)償安置協(xié)議，而是由該社所在的鎮(zhèn)政府與甲社簽訂征地補(bǔ)償協(xié)議，在協(xié)議履行過程中，甲社起訴鎮(zhèn)政府要求履行征地補(bǔ)償安置協(xié)議，法院經(jīng)過合法性審理，可以原、被告之間簽訂的征地補(bǔ)償安置協(xié)議違反《重慶市征地補(bǔ)償安置辦法》第三條第一款“市和區(qū)縣（自治縣、市）人民政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)征地補(bǔ)償、安置工作的領(lǐng)導(dǎo)，土地行政主管部門具體負(fù)責(zé)實(shí)施。”、第三款“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)協(xié)助土地等行政管理部門完成征地補(bǔ)償、安置工作”的規(guī)定而認(rèn)定無效，從而依法作出確認(rèn)該征地補(bǔ)償安置協(xié)議無效的判決，此時(shí)，協(xié)議履行與否與該案已無關(guān)系，若協(xié)議未履行，糾紛至此終結(jié)，若協(xié)議已履行，可由土地行政主管部門重新簽訂征地補(bǔ)償安置協(xié)議，并補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)。

上述即為審理征地補(bǔ)償行政案件應(yīng)厘清的幾個(gè)比較棘手的問題，搞清上述幾個(gè)問題，舉一反三，有關(guān)行政合同訴訟的問題，都可參照而為之，有不詳、不妥之處，望大家批評(píng)指正。