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隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，中國(guó)面臨著公共管理模式的轉(zhuǎn)變和治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，呼喚著治理主體的多元化。非政府組織（Non-governmentalOrganizations，簡(jiǎn)寫(xiě)為NGO）作為社區(qū)治理主體之一，正扮演著日益重要的角色。其中由注冊(cè)黨員志愿者與NGO相結(jié)合的探索項(xiàng)目越來(lái)越得到重視，地位日益凸顯。

在區(qū)委、區(qū)政府、區(qū)委組織部等有關(guān)部門(mén)的指導(dǎo)下，莫愁街道代表組深入調(diào)研了現(xiàn)有黨員NGO組織在社區(qū)發(fā)展的情況。調(diào)查表明，黨員NGO組織具有創(chuàng)新性、靈活性、與基層聯(lián)系密切、了解基層實(shí)際情況等優(yōu)勢(shì),使其在解決社區(qū)或社會(huì)問(wèn)題方面具有政府與市場(chǎng)不可替代的作用。正如美國(guó)著名學(xué)者萊斯特•薩拉蒙曾認(rèn)為,NGO的興起“代表了20世紀(jì)最偉大的社會(huì)創(chuàng)新。”黨員NGO組織在社區(qū)利益的協(xié)調(diào)、矛盾的化解、服務(wù)的提供、環(huán)境的維護(hù)、就業(yè)途徑的拓寬等方面開(kāi)展的工作，促進(jìn)了居民的參與和互助,，激發(fā)了居民的個(gè)人責(zé)任感,增強(qiáng)了社區(qū)居民的聯(lián)系和凝聚力。

一、黨員NGO參與社區(qū)管理的理論解析

市場(chǎng)機(jī)制存在弊端，政府干預(yù)也留下了大量的空白地帶：大量原有老舊小區(qū)、貧困居民小區(qū)的有效管理不能僅僅依賴(lài)市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)與政府干預(yù)。此時(shí)，黨員NGO組織本身的特征,決定其在此類(lèi)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中起著重要的作用,多元治理理論以及資源互相依存理論等都闡釋了這一點(diǎn)，同時(shí)黨員NGO也可以克服一般非政府組織會(huì)出現(xiàn)的志愿失靈理論。

第一，自主治理理論。

在社區(qū)管理中,打破“囚徒困境”不一定必須依賴(lài)政府干預(yù),還可以通過(guò)自主治理的方式得以實(shí)現(xiàn),尤其在較小規(guī)模的環(huán)境治理中更是如此。自主治理理論就闡釋了這個(gè)問(wèn)題。該理論倡導(dǎo)利用小社會(huì)的“自組織網(wǎng)絡(luò)”,其中心問(wèn)題是,一群相互依存的人們?nèi)绾伟炎约航M織起來(lái),進(jìn)行自主性治理,并通過(guò)自主性努力以克服搭便車(chē)、回避責(zé)任等機(jī)會(huì)主義誘惑,以取得持久性共同利益的實(shí)現(xiàn)。在國(guó)外著名的公共池塘的案例中,就論證了一群相互依賴(lài)的當(dāng)事人,通過(guò)自主地制定規(guī)則、實(shí)施規(guī)則并成功地進(jìn)行了監(jiān)督,完成了自我組織與自我治理,使公共池塘資源得到了可持續(xù)。自主治理理論指出了如黨員NGO這般來(lái)自于本社區(qū)這樣的“小社會(huì)”范圍內(nèi)的紀(jì)律性組織對(duì)于社區(qū)管理的重要意義。在自主治理中,黨員NGO組織具有社會(huì)居民支持的優(yōu)勢(shì),這種社會(huì)資本在環(huán)境管理中有助于減少摩擦成本,增進(jìn)人們的信任,促進(jìn)人們的合作。另外,自主治理最適合較小規(guī)模的社區(qū),而非政府組織的長(zhǎng)處恰恰在于微觀(guān)管理,因此，在社區(qū)的自主治理上，黨員NGO組織完全可以發(fā)揮應(yīng)有的作用。

第二，資源互相依存理論。

資源互相依存理論認(rèn)為,在社區(qū)管理中,人們必須相互依賴(lài),沒(méi)有任何一個(gè)機(jī)構(gòu)能夠掌握充足的資源處理所有的問(wèn)題,即使是政府。社區(qū)結(jié)構(gòu)功能必須成為政府部門(mén)、私營(yíng)部門(mén)、第三部門(mén)以及公民個(gè)體等多主體的公共體系。資源互相依存理論從功能角度再次印證了現(xiàn)階段黨員NGO組織存在的意義。

老小區(qū)的黨員NGO組織其成員為長(zhǎng)期駐區(qū)內(nèi)的老居民黨員，熟悉社區(qū)基本社會(huì)資源，其優(yōu)勢(shì)主要在以下幾個(gè)方面:一是中心性。黨員NGO組織以公益性維護(hù)為中心,而政府以居民生活利益為中心,在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的背景下,非政府組織能夠克服狹隘的唯經(jīng)濟(jì)發(fā)展論主義。二是信息靈活性。黨員NGO組織成員多數(shù)為當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)成員，它使信息的收集、處理和傳播更為便利，縮短了組織及公民個(gè)人之間的相對(duì)距離,同時(shí)兼有黨組織在居民群眾中的崇高威信，從而加強(qiáng)了彼此之間的回應(yīng)性和依賴(lài)性。在信息交流、搜集以及加工方面,黨員NGO組織比政府更有優(yōu)勢(shì),其又是政府與居民群眾溝通的橋梁,其信息靈活性契合信息社會(huì)特點(diǎn)。三是人本性。現(xiàn)代的管理是以人為本的管理,注重人文因素。黨員NGO組織參與管理,充分依靠了社區(qū)已有的黨建基礎(chǔ)，走的是一種自下而上的路徑,在本土化、認(rèn)同感以及歸屬感等方面具有優(yōu)勢(shì),比政府干預(yù)以及市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)更富有人文關(guān)懷。近些年來(lái),在各社會(huì)管理領(lǐng)域,我國(guó)的非政府組織利用自身的優(yōu)勢(shì),在企業(yè)行為的監(jiān)督、公民行為的矯正等方面,為社會(huì)做了大量工作,在一定程度上彌補(bǔ)了政府干預(yù)與市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)的不足,就是資源互相依存理論在實(shí)踐中的具體體現(xiàn)。

第三，志愿失靈理論。

黨員NGO雖然在社區(qū)治理上發(fā)揮了很好的作用，具有反映靈敏等優(yōu)勢(shì),但與其它非政府組織一樣也有一些弊端,美國(guó)專(zhuān)家賽拉蒙概括為“志愿失靈”。就社區(qū)管理領(lǐng)域,這種“志愿失靈”表現(xiàn)在:第一,資金不足。即非政府組織在管理中所需要的支出,與其所能籌措到的資源往往存在缺口?，F(xiàn)階段社區(qū)一級(jí)黨員NGO所用經(jīng)費(fèi)多來(lái)自于居民募捐、單位贊助等形式，在一些老舊小區(qū)中居民要求改善生活質(zhì)量的要求十分迫切，而在資金不足的情況下，組織的服務(wù)管理行為仍處于初級(jí)階段。第二,組織的家長(zhǎng)作風(fēng)。非政府組織中提供資源的人往往擁有話(huà)語(yǔ)權(quán),在管理與提供服務(wù)時(shí)往往依賴(lài)自己的偏好決定服務(wù)的對(duì)象與范圍。第三,管理的業(yè)余主義。社區(qū)管理需要受過(guò)一定訓(xùn)練背景的專(zhuān)業(yè)人士,但囿于資金的限制,非政府組織無(wú)法提供較高的報(bào)酬來(lái)吸引專(zhuān)業(yè)人士,其工作開(kāi)展更多的依賴(lài)于非專(zhuān)業(yè)人士,這勢(shì)必影響到管理工作的效果。第四,管理以及服務(wù)的狹隘性。盡管非政府組織本著志愿的宗旨結(jié)合起來(lái),但也難免具有一定的狹隘性?，F(xiàn)實(shí)中,不少非政府組織雷同“利益集團(tuán)”,他們?cè)诠芾碇型皇菫樘囟ǖ娜巳贺?fù)責(zé)。由于黨員NGO組織在黨員組建的基礎(chǔ)上建立，廣泛吸納其他社會(huì)資源，在一定程度上有效地避免了一些弊端。

二、黨員NGO組織在社區(qū)治理中的特點(diǎn)探討

第一，黨員NGO在提供公共服務(wù)產(chǎn)品時(shí)具有地區(qū)特色。

由于政府和市場(chǎng)在提供公共產(chǎn)品方面的局限性,導(dǎo)致了對(duì)于NGO的功能需求,這是NGO存在的主要原因。一般來(lái)說(shuō)，服務(wù)類(lèi)公共產(chǎn)品，如教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等，都存在一個(gè)與地方需求結(jié)合的問(wèn)題，即采取何種方式使得老百姓能夠接受。黨員NGO組織具備了熟悉政府工作組織運(yùn)作模式及方向,又能對(duì)普通居民的社會(huì)需求反應(yīng)迅速的能力，同時(shí)著力于黨員的先進(jìn)性和公益性行為的發(fā)揮，對(duì)于在運(yùn)作中降低成本、增加產(chǎn)出的內(nèi)在動(dòng)力十分有益。而一般的NGO組織則較少受到上述因素的裨益。上海、廣州等地區(qū)的黨員NGO依靠社會(huì)資源和黨員志愿者長(zhǎng)期在社區(qū)積累的號(hào)召力，兼具有社區(qū)環(huán)境熟悉、居民支持率高的優(yōu)勢(shì)，在社區(qū)范圍內(nèi)集思廣益，提出了頗具地區(qū)特色的公共服務(wù)輸出方式，已經(jīng)獲得了很大的成功。正如本世紀(jì)之初以來(lái)，各種新公共管理初步興起一樣，公共產(chǎn)品的供給者首先是以居民熟悉的形象出現(xiàn)，并開(kāi)始由政府向民間轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)。黨員NGO在以“小政府、大社會(huì)”為目標(biāo)的職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中，將承擔(dān)或轉(zhuǎn)載更多的社區(qū)服務(wù)、社區(qū)管理職能。管理學(xué)家薩拉蒙把此稱(chēng)為“第三方管理”(third-partygovernment)。

第二，黨員NGO為公民參與社區(qū)治理提供了新的渠道。

社區(qū)治理是一個(gè)基層政府與居民互動(dòng)的過(guò)程?；鶎诱c公民的互動(dòng)可以是直接的,但更多情況下需要一個(gè)中間環(huán)節(jié)來(lái)協(xié)調(diào)，黨員NGO就是這樣一個(gè)最合適的中間環(huán)節(jié)。黨員NGO在社區(qū)多元治理結(jié)構(gòu)中為民主政治體系構(gòu)筑起一個(gè)堅(jiān)定的參與型公民文化平臺(tái)，它通過(guò)其現(xiàn)實(shí)的治理活動(dòng)搭建起溝通居民群眾與黨和政府的立交橋。一方面，NGO具有獨(dú)立性地代表居民成員或社會(huì)相關(guān)群體的利益和愿望，與民眾關(guān)系密切，具有有效的信息反饋系統(tǒng)，可以及時(shí)把民眾對(duì)政府的要求、建議、意見(jiàn)集中起來(lái),輸入給政府,既為政府決策提高參考,又對(duì)政府行為構(gòu)成一定的外部制約。另一方面,作為黨組織的成員，能用好黨組織在社區(qū)中的公信力，準(zhǔn)確地把政府的政策意圖和對(duì)相關(guān)問(wèn)題的處理情況傳達(dá)給民眾,促進(jìn)民眾對(duì)政府政策的理解與支持。NGO在這一利益表達(dá)和利益協(xié)調(diào)過(guò)程中,促進(jìn)了居民與政府的合作,拓展了參與渠道,深化了公民的參與意識(shí),促進(jìn)了社會(huì)整合,有利于擴(kuò)大基層民主,培育參與性的公民文化。

第三，黨員NGO著力于滿(mǎn)足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的多樣化、個(gè)性化、多層次性的物質(zhì)和精神生活需求。

現(xiàn)代社會(huì)是多元社會(huì),人們的興趣、價(jià)值觀(guān)、經(jīng)濟(jì)利益等都高度多元化,社會(huì)也日益分化為不同的階層以及各種各樣的利益集團(tuán),因此人們的需求也逐漸多元化。政府要面向全體社會(huì)成員,其行為具有普遍性,其服務(wù)應(yīng)趨向于一致。這種社會(huì)需求和利益格局的多元化趨勢(shì),使政府很難做出及時(shí)的反應(yīng),不能滿(mǎn)足數(shù)目巨大、種類(lèi)繁多甚至彼此沖突的局部需要。NGO的產(chǎn)生發(fā)展本身就是社會(huì)需求和利益格局多元化的結(jié)果,它體現(xiàn)了“自由”和“多元化”價(jià)值,它所追求的也正是特定群體利益要求的滿(mǎn)足。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的政府對(duì)一切大包大攬,社會(huì)供給單一化、平均化,過(guò)去政府管不了、管不好、不該管的許多事情現(xiàn)在可以交給社區(qū)來(lái)管理,交給NGO來(lái)管理。社會(huì)多元化、需求多元化、管理多元化、服務(wù)多元化,NGO因此日益凸顯它的重要性。

三、黨員NGO在社區(qū)治理中的發(fā)展途徑

在我國(guó),非政府組織仍處在發(fā)展初期,但是,他們相當(dāng)成功地贏(yíng)得了一定的環(huán)境。我國(guó)的社區(qū)治理需要NGO發(fā)揮更大的作用,特別是要加快黨員NGO在社區(qū)中的發(fā)展。

第一，培育有利于黨員NGO發(fā)展的社會(huì)氛圍。

政府應(yīng)從觀(guān)念上重視黨員NGO的發(fā)展，并將其作為社會(huì)化黨建工作的重要內(nèi)容進(jìn)行考慮。隨著改革開(kāi)放的逐漸深入,包括經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域在內(nèi)的“私域”,政府已逐步放手,不再直接控制,但是,“公域”仍然受到嚴(yán)格控制,憲法規(guī)定的公民的自由結(jié)社權(quán)利仍未完全實(shí)現(xiàn)。這就要求政府從觀(guān)念上重視NGO的發(fā)展。社區(qū)治理需要各種社會(huì)組織的共同參與,而黨員NGO的能起到的多重作用應(yīng)該引起政府高度重視。2004年,有關(guān)民間組織的作用和發(fā)展目標(biāo)被鮮明地寫(xiě)入黨的文件中,年底,540個(gè)來(lái)自各地的NGO被表彰?？梢哉f(shuō)我國(guó)對(duì)NGO已完成了一次觀(guān)念突破,NGO已獲得了社會(huì)的廣泛認(rèn)同,令人欣喜。

第二，培育黨員NGO與政府在社區(qū)治理中的伙伴關(guān)系。

正確處理單元黨員NGO的工作關(guān)系,必須科學(xué)界定政府與NGO的社區(qū)治理邊界，以及黨組織與黨員NGO的組織管理權(quán)限,從而使三者關(guān)系建立在堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)上。界定工作必須借助法律體系和制度設(shè)計(jì),來(lái)明晰NGO的權(quán)利、責(zé)任與義務(wù)，以及黨員與組織的管理和被管理關(guān)系，合理清稀地區(qū)分,建立制度化的溝通渠道和交流機(jī)制。只有這樣，當(dāng)政府和黨員NGO作為合作伙伴,協(xié)調(diào)一致地投身社區(qū)治理時(shí),能有效拓展社區(qū)功能,整合社區(qū)資源,完善社區(qū)治理,更好地滿(mǎn)足社區(qū)公民日益多元化的需要。

第三，加強(qiáng)制度環(huán)境建設(shè)。

我國(guó)的立法思想正在實(shí)現(xiàn)由管理公眾向保障公民權(quán)利的方向轉(zhuǎn)變,法律朝著更加民主、人道、理性的方向發(fā)展。黨員NGO在社區(qū)治理中需要良好的法律環(huán)境的支撐,有必要制定和出臺(tái)一定的基本規(guī)范,建立相對(duì)獨(dú)立和有職有權(quán)的管理體制,變“限制型管理”為“監(jiān)督和服務(wù)型管理”。政府要加強(qiáng)對(duì)黨員NGO的培育。目前,NGO在社區(qū)中的發(fā)展處于初始階段,還非常弱小,很不完善,獨(dú)立性與自立能力都不強(qiáng)。政府應(yīng)堅(jiān)持“扶上馬、送一程”的方針,幫助黨員NGO進(jìn)行能力建設(shè),建立以政府采購(gòu)為中心的財(cái)政支持體系,通過(guò)稅制扶持激勵(lì)NGO的發(fā)展。

第四,加強(qiáng)NGO的自身能力建設(shè)。

黨員NGO發(fā)展首先是要加強(qiáng)人力資源的開(kāi)發(fā)和建設(shè)。當(dāng)今社會(huì)處于知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代,人力資源已經(jīng)成為最重要的戰(zhàn)略資源。社區(qū)自治中不僅需要擁有一支高素質(zhì)、有活力、精明能干的隊(duì)伍，還要又熱心的、熟悉社區(qū)事務(wù)的普通居民加入。黨員NGO應(yīng)當(dāng)形成一整套人力資源開(kāi)發(fā)、配置、使用和管理的工作機(jī)制,增強(qiáng)組織凝聚力和吸引力,提高成員專(zhuān)業(yè)素質(zhì),為社區(qū)治理提供有效的人力支持。其次，NGO要加強(qiáng)內(nèi)部管理。黨員NGO更加要明確自己的使命和服務(wù)對(duì)象,樹(shù)立以人為本的理念,合法運(yùn)作,強(qiáng)化組織自律,建立民主的管理機(jī)制,提高組織公信力。同時(shí),適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)信息化、民主化的發(fā)展趨勢(shì),形成民主的管理風(fēng)格和充滿(mǎn)活力的工作團(tuán)隊(duì),保持獨(dú)立性,充分發(fā)揮組織潛力,提高組織效率。第三，黨員NGO要加強(qiáng)與企業(yè)的合作交流?，F(xiàn)代企業(yè)文化把建立新型社區(qū)、投資社會(huì)公益事業(yè)列入重要內(nèi)容。企業(yè)和NGO之間關(guān)系不是恩主與受主的關(guān)系,而是更多地融入到合作伙伴關(guān)系上。

黨員與NGO組織相結(jié)合的種種特性和優(yōu)勢(shì)，表明它們?cè)谏鐓^(qū)治理中會(huì)具有巨大發(fā)展?jié)摿Α５?，?dāng)前對(duì)NGO的認(rèn)識(shí)不到位限制了其在社區(qū)中的發(fā)展，作為新生事物的黨員NGO組織在社區(qū)治理中還面臨諸多現(xiàn)實(shí)困境。隨著政府改革和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)，NGO越來(lái)越成為解決社區(qū)問(wèn)題時(shí)必不可少的組織機(jī)制。