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一、改革的指導思想、基本原則和總體目標

（一）指導思想

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，按照“明晰產權、放活經營權、落實處置權、確保受益權”的原則，完善相關配套政策措施，不斷創(chuàng)新集體林業(yè)經營機制，激發(fā)農民發(fā)展林業(yè)生產經營的積極性，促進資源增長和農民增收，為建設社會主義新農村和構建社會主義和諧社會做出貢獻。

（二）基本原則

堅持“增量、增收、增效”原則，保證各項改革政策措施有利于森林資源增量、農民增收和林業(yè)增效；堅持尊重群眾意愿和公開、公平、公正原則，確保廣大群眾的知情權、參與權、決策權和監(jiān)督權；堅持權益平等、還利于民原則，平均分配產權，做到均山、均股、均利；堅持政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性原則，尊重歷史，保障經營者合法權益；堅持因地制宜、分類指導原則，一村一策，先易后難，穩(wěn)步推進。

（三）總體目標

利用一年半的時間，基本完成明晰產權、確立經營主體的基礎改革任務。同時，不斷深化配套改革，完善政策，規(guī)范管理，逐步建立產權歸屬明晰、經營主體到位、責權劃分明確、利益保障嚴格、流轉程序規(guī)范、監(jiān)管服務有效的現(xiàn)代集體林業(yè)產權制度，實現(xiàn)森林資源增長、農民群眾增收、生態(tài)環(huán)境良好、林業(yè)產業(yè)發(fā)展、林區(qū)社會和諧的目標。

二、改革的范圍和主要任務

（一）改革范圍

1.*市政府區(qū)劃界定的集體所有的商品林、公益林和宜林地。

2.按照《中共吉林省委、吉林省人民政府關于加強東部山區(qū)生產建設的決定》（吉發(fā)〔1980〕81號）的規(guī)定，從國有林業(yè)局和森林經營局劃撥給社隊經營的林地林木，目前由村集體使用管理的，納入本次改革范圍。

3.由鎮(zhèn)政府使用管理的，要積極探索改革思路，逐步落實經營主體。

4.在集體林中的委托牧業(yè)用地，納入本次改革范圍。在改革過程中，要妥善處理林木所有權和委托牧業(yè)用地經營權的關系，依法維護經營權人的合法權益，加強對牧業(yè)用地的監(jiān)管，不得改變用途。

5.對非法侵占蠶食的集體林地，參考森林資源檔案和二類調查資料，加大清理回收力度，將其一并納入改革范圍。

對權屬有爭議且暫時難以解決的山林，暫不納入本次改革范圍。加強對權屬有爭議山林的監(jiān)管，做好調查核實和調處工作，待林權糾紛解決后再落實經營主體。

（二）改革的主要任務

本次改革在保證林地集體所有的前提下，將林地使用權、林木所有權和經營權落實到農戶或其它經營主體。

1.對目前由集體統(tǒng)一經營的林地林木，采取以下確權方式：

（1）家庭承包經營。只要資源條件和經營條件允許，就要在集體經營組織成員內部平均分配林地林木，對集體統(tǒng)一經營的林地按人口折算面積，以戶為單位劃片承包經營或自由組合聯(lián)戶承包經營，做到“均山、均股、均利”。家庭承包作為本次改革的主要方式。

（2）股份合作經營。對集體統(tǒng)一經營且集體經濟組織成員比較滿意的山林和農民要求繼續(xù)實行集體經營的山林，采取“分股不分山、分利不分林”的形式，將現(xiàn)有林地、林木折股分配，落實經營主體，實行股份合作經營，財務單獨核算，收益按股分配。

（3）有償轉讓經營。經集體經濟組織成員同意，對不便實行家庭承包經營的山林，可評估作價，通過公開招標、拍賣等方式，按照先組內、后村內、再村外的順序，轉讓給集體經濟組織內部成員或其他社會經營主體承包經營。凡實行有償轉讓經營的，必須依照有關規(guī)定由市林業(yè)主管部門具體組織協(xié)調，進行森林資源資產評估。

為發(fā)展集體公益事業(yè)，經村集體經濟組織成員同意，允許留出少部分林地林木由集體統(tǒng)一經營管理，留取比例不超過本村林地面積的10%，留用部分也必須落實承包管護責任。

采取家庭承包經營方式的，承包期限為50年；實行股份制合作經營和有償轉讓經營承包的期限要少于50年，具體使用期限可根據經營需要由村（組）自行確定。

2.對已劃定的自留山，農民持有自留山證、現(xiàn)地界線清楚、仍在依法經營的，穩(wěn)定其林權，收回舊證換發(fā)全國統(tǒng)一的林權證書。農民只持有自留山證，但現(xiàn)地界線不清楚或沒有依法經營的，由村集體收回，納入本次改革范圍。

3.責任山按原合同執(zhí)行，承包期限不變，山上林木歸屬按原合同規(guī)定執(zhí)行，承包期內允許繼承。

4.“誰造誰有”和退耕還林政策不變。按原政策規(guī)定及簽訂的合同執(zhí)行，合同期滿后，按原合同約定的處置方式再行改革。

5.對已經流轉的集體山林，本著尊重歷史、尊重法律的原則，妥善處理。

程序合法、合同規(guī)范的，予以維護；簽訂合同程序不規(guī)范、大多數(shù)村民對部分條款有異議的，要完善合同或補充協(xié)議；不符合法律規(guī)定或者嚴重損害大多數(shù)村民利益的，予以糾正或終止合同，村集體與當事人就林地轉讓費協(xié)商解決后將該林地納入林改范圍。

本次改革中需要完善和維護的，要重新測量面積，明確四至界線，簽訂新的文本合同，原合同附后。新的承包合同期限為原合同期限的剩余時間。

對于發(fā)生多次流轉的林權，以最后一次流轉合同約定的事項確權登記，核（換）發(fā)林權證。過去流轉發(fā)生的合同、協(xié)議、變更材料等依據，均作為本次林權登記核（換）發(fā)證的憑據。

經營主體明確后，要依法進行實地勘界、登記，簽訂書面合同，核發(fā)全國統(tǒng)一式樣的林權證，做到林權登記內容齊全規(guī)范，數(shù)據準確無誤，圖、表、冊一致，人、地、證相符。合同要明確規(guī)定林地林木保護、更新造林、森林經營、防火、防病蟲害等責任，保證森林資源可持續(xù)經營。

無論采取何種改革形式，都要召開村民會議或村民代表會議，經過三分之二以上人員同意后依法簽訂合同。林地使用權、林木所有權發(fā)生轉移的，應及時變更林權證。

在進行主體改革的同時，要積極推進配套改革，將建立林業(yè)綜合服務中心，規(guī)范林木、林地流轉，完善林木采伐管理機制，推進林業(yè)投融資改革，加強林業(yè)社會化服務。

三、具體步驟

第一階段：輿論宣傳，人員培訓（2009年1月至3月）

要充分利用各種輿論宣傳工具，加大宣傳力度，提高干部群眾的認識。為了營造濃厚的輿論氛圍，市委、市政府充分利用電視、廣播等媒體對林改做專題報道，通過召開林改工作會議、發(fā)放傳單、張貼標語等形式廣泛宣傳林改的目的、意義、方法及相關政策、法規(guī)，并將州林改辦編印的致農民的公開信、集體林權制度改革“文件匯編”和“政策問答”等林改宣傳材料下發(fā)至各鎮(zhèn)、村（組），消除干部群眾的疑慮，統(tǒng)一思想，提高認識，積極營造濃厚的輿論氛圍，將改革的精神深入人心，做到家喻戶曉、人人皆知，充分調動農民參與林權改革的積極性和主動性，使廣大干部和群眾關心改革，積極參與改革。

各鎮(zhèn)政府要依據實際情況制定林改實施方案，經市林改辦公室審定后組織實施，并報州林改辦公室備案。

我市實行“分級負責”和“分級培訓”，組織集體林權制度改革領導小組成員參加延邊州集體林權改革政策和業(yè)務培訓班學習。根據實際工作需要，林改小組成員分別對辦事機構工作人員、各鎮(zhèn)主要領導和村（組）改革工作人員等進行政策業(yè)務培訓，確保每一個參與改革工作的人員都充分認清林權改革的形勢要求，明確林權制度改革的總體思想和具體任務，為高質量完成改革工作奠定基礎。

第二階段：勘界調查，摸清底數(shù)（2009年4月至9月）

林業(yè)部門積極配合，提供森林資源檔案和二類調查等基礎材料，并抽調專業(yè)技術人員協(xié)助鎮(zhèn)、村（組）對全市所有集體林進行勘界調查，核實林木林地權屬，對林地邊界四至、面積、蓄積、立地條件等森林資源狀況和經營情況進行詳細調查，詳細記錄，繪制圖表。調查結果在村內張榜公示，對權屬有爭議的要及時進行調處。

依據村情、林情制定的村（組）林改實施方案，經村民大會或村民代表大會三分之二以上人員同意，報鎮(zhèn)政府批準后組織實施，并報市林改辦公室備案。

第三階段：簽訂合同，確權發(fā)證（2009年10月至12月）

根據林改方案，通過抽簽等形式分林到戶，確定經營主體，到現(xiàn)地劃分地塊，明確四至界線，設立明顯永久性標樁，及時公布確權結果。對完成集體林權制度改革的山林，公示無異議后經營者依法簽訂合同，填寫林權登記申請表。經檢查驗收合格，由市林業(yè)主管部門統(tǒng)一組織向林權權利人核發(fā)或換發(fā)全國統(tǒng)一式樣的林權證。

第四階段：總結驗收、查漏補缺（2010年1月至6月）

按照《吉林省集體林權制度改革檔案管理辦法（試行）》（吉林改〔2008〕17號）規(guī)定，建立市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級檔案，對林改過程中調查摸底的各種資料、林改后所有的合同資料、林權登記申請表、林權證、林權圖表、發(fā)證情況匯總表及深化改革時的工作計劃、方案、決議、總結與其它材料進行整理歸檔，并長期保存。承包合同一式五份，原件由市檔案局保存，合同復印件由承包者、發(fā)包方、鎮(zhèn)林業(yè)站、鎮(zhèn)經管站各存一份。

市林改辦對林改工作實施情況進行認真總結，全面自檢自查，查漏補缺，準確地反映林改成果及問題，接受省、州林改領導小組檢查驗收。

四、工作要求

（一）精心組織，加強領導

集體林權制度改革是農村經濟體制改革的一件大事，各級黨委、政府要高度重視，精心組織，周密安排，扎實推進，建立市政府直接領導、各鎮(zhèn)組織實施、村（組）具體操作、部門搞好服務的工作機制。各鎮(zhèn)要成立以主要領導任組長的林改領導小組，統(tǒng)一領導本鎮(zhèn)林改工作。各村要成立以村干部為主，吸收若干村民代表參加的村林改領導小組，具體負責本村的林改工作。市林改辦對組織實施林改的各鎮(zhèn)派駐工作組，各鎮(zhèn)林改小組對各村派駐指導員，加強對林改工作的監(jiān)督指導。成立林改糾紛調處機構，負責及時調處改革中出現(xiàn)的問題和糾紛，做到村內矛盾不出鎮(zhèn)，鎮(zhèn)內矛盾不出市，確保改革順利進行和農村穩(wěn)定。

（二）轉變職能，搞好服務

林業(yè)部門要適應改革新形勢，轉變職能，改進管理手段和服務方式，加強宏觀管理、公共服務、行政執(zhí)法和監(jiān)督意識；建立健全以政府為主導，農民積極參與，群防群治的森林防火、防病蟲害、防亂砍濫伐的工作機制；加強林業(yè)社會化服務體系建設，引導農民依據林改政策和法規(guī)，維護自身利益，促進自身科學規(guī)范發(fā)展；加強林業(yè)工作人員培訓，提高業(yè)務水平和政策觀念，為集體林權制度改革和林農經營山林提供良好服務和人員保證。

（三）溝通配合，形成合力

林業(yè)部門要積極當好參謀，抓好改革工作的業(yè)務指導；紀檢監(jiān)察部門要加強對改革中違規(guī)違紀案件的查處，嚴肅改革紀律；農業(yè)部門要加強林改合同的規(guī)范指導；司法機關要及時裁決各類林權糾紛；信訪部門要認真處理好事關林改的信訪問題，切實維護好廣大農民的利益；其他部門也要明確分工，各司其職。各部門要在市委、市政府的統(tǒng)一領導下，加強溝通，密切配合，積極發(fā)揮各自作用，為推進我市集體林權制度改革貢獻力量。

（四）強化監(jiān)督，確保實效

各鎮(zhèn)要加強工作指導，及時解答有關政策，檢查工作質量，督促工作進度。對于林改過程中遇到的新問題和新情況，無法解答的要及時匯報上級部門，上級有關部門要及時研究答復。市委、市政府將對全市林改情況開展督查，保證林改工作按時完成。要對改革過程中的每個階段進行認真總結，形成書面材料，階段驗收合格后，經審核批準方可轉入下一階段。林改工作結束后，組織檢查驗收，要重點督促抓好整改，確保林改取信于民、造福于民。