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國務院關于加快推進產能過剩行業(yè)結構調整的通知

國發(fā)〔2006〕11號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

推進經濟結構戰(zhàn)略性調整，提升產業(yè)國際競爭力，是“十一五”時期重大而艱巨的任務。當前，部分行業(yè)盲目投資、低水平擴張導致生產能力過剩，已經成為經濟運行的一個突出問題，如果不抓緊解決，將會進一步加劇產業(yè)結構不合理的矛盾，影響經濟持續(xù)快速協(xié)調健康發(fā)展。為加快推進產能過剩行業(yè)的結構調整，現(xiàn)就有關問題通知如下：

一、加快推進產能過剩行業(yè)結構調整的重要性和緊迫性

近年來，隨著消費結構不斷升級和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快，帶動了鋼鐵、水泥、電解鋁、汽車等行業(yè)的快速增長。但由于經濟增長方式粗放，體制機制不完善，這些行業(yè)在快速發(fā)展中出現(xiàn)了盲目投資、低水平擴張等問題。2004年，國家及時采取一系列宏觀調控措施，初步遏制了部分行業(yè)盲目擴張的勢頭，投資增幅回落，企業(yè)兼并重組、關閉破產、淘汰落后生產能力等取得了一定成效。

但從總體上看，過度投資導致部分行業(yè)產能過剩的問題仍然沒有得到根本解決。鋼鐵、電解鋁、電石、鐵合金、焦炭、汽車等行業(yè)產能已經出現(xiàn)明顯過剩；水泥、煤炭、電力、紡織等行業(yè)目前雖然產需基本平衡，但在建規(guī)模很大，也潛在著產能過剩問題。在這種情況下，一些地方和企業(yè)仍在這些領域繼續(xù)上新的項目，生產能力大于需求的矛盾將進一步加劇。還應看到，這些行業(yè)不但總量上過剩，在企業(yè)組織結構、行業(yè)技術結構、產品結構上的不合理問題也很嚴重。目前，部分行業(yè)產能過剩的不良后果已經顯現(xiàn)，產品價格下跌，庫存上升，企業(yè)利潤增幅下降，虧損增加。如果任其發(fā)展下去，資源環(huán)境約束的矛盾就會更加突出，結構不協(xié)調的問題就會更加嚴重，企業(yè)關閉破產和職工失業(yè)就會顯著增加，必須下決心抓緊解決。要充分認識到，加快產能過剩行業(yè)的結構調整，既是鞏固和發(fā)展宏觀調控成果的客觀需要，也是宏觀調控的一項重要而艱巨的任務；既是把經濟社會發(fā)展切實轉入科學發(fā)展軌道的迫切需要，也是繼續(xù)保持當前經濟平穩(wěn)較快增長好勢頭的重要舉措。

部分行業(yè)產能過剩，給經濟和社會發(fā)展帶來了負面影響，但同時也為推動結構調整提供了機遇。在供給能力超過市場需求的情況下，市場競爭加劇，企業(yè)才有調整結構的意愿和壓力，也有條件淘汰一部分落后的生產能力。國家在宏觀調控的過程中，已經積累了產業(yè)政策與其他經濟政策協(xié)調配合的經驗，形成了相對完善的市場準入標準體系，為推進產業(yè)結構調整、淘汰落后生產能力提供了一定的制度規(guī)范和手段。各地區(qū)、各有關部門要進一步樹立和落實科學發(fā)展觀，加深對統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展、轉變經濟增長方式必要性和緊迫性的認識，增強預見性，避免盲目性，提高主動性和自覺性，因勢利導，化害為利，加快推進產能過剩行業(yè)結構調整。

二、推進產能過剩行業(yè)結構調整的總體要求和原則

加快推進產能過剩行業(yè)結構調整的總體要求是：堅持以科學發(fā)展觀為指導，依靠市場，因勢利導，控制增能，優(yōu)化結構，區(qū)別對待，扶優(yōu)汰劣，力爭今年邁出實質性步伐，經過幾年努力取得明顯成效。在具體工作中要注意把握好以下原則：

（一）充分發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用。堅持以市場為導向，利用市場約束和資源約束增強的“倒逼”機制，促進總量平衡和結構優(yōu)化。調整和理順資源產品價格關系，更好地發(fā)揮價格杠桿的調節(jié)作用，推動企業(yè)自主創(chuàng)新、主動調整結構。

（二）綜合運用經濟、法律手段和必要的行政手段。加強產業(yè)政策引導、信貸政策支持、財稅政策調節(jié)，推動行業(yè)結構調整。提高并嚴格執(zhí)行環(huán)保、安全、技術、土地和資源綜合利用等市場準入標準，引導市場投資方向。完善并嚴格執(zhí)行相關法律法規(guī)，規(guī)范企業(yè)和政府行為。

（三）堅持區(qū)別對待，促進扶優(yōu)汰劣。根據不同行業(yè)、不同地區(qū)、不同企業(yè)的具體情況，分類指導、有保有壓。堅持扶優(yōu)與汰劣結合，升級改造與淘汰落后結合，兼并重組與關閉破產結合。合理利用和消化一些已經形成的生產能力，進一步優(yōu)化企業(yè)結構和布局。

（四）健全持續(xù)推進結構調整的制度保障。把解決當前問題和長遠問題結合起來，加快推進改革，消除制約結構調整的體制性、機制性障礙，有序推進產能過剩行業(yè)的結構調整，促進經濟持續(xù)快速健康發(fā)展。

三、推進產能過剩行業(yè)結構調整的重點措施

推進產能過剩行業(yè)結構調整，關鍵是要發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，充分利用市場的力量推動競爭，促進優(yōu)勝劣汰。各級政府在結構調整中的作用，一方面是通過深化改革，規(guī)范市場秩序，為發(fā)揮市場機制作用創(chuàng)造條件，另一方面是綜合運用經濟、法律和必要的行政手段，加強引導，積極推動。2006年，要通過重組、改造、淘汰等方法，推動產能過剩行業(yè)加快結構調整步伐。

（一）切實防止固定資產投資反彈。這是順利推進產能過剩行業(yè)結構調整的重要前提。一旦投資重新膨脹，落后產能將死灰復燃，總量過剩和結構不合理矛盾不但不能解決，而且會越來越突出。要繼續(xù)貫徹中央關于宏觀調控的政策，嚴把土地、信貸兩個閘門，嚴格控制固定資產投資規(guī)模，為推進產能過剩行業(yè)結構調整創(chuàng)造必要的前提條件和良好的環(huán)境。

（二）嚴格控制新上項目。根據有關法律法規(guī)，制定更加嚴格的環(huán)境、安全、能耗、水耗、資源綜合利用和質量、技術、規(guī)模等標準，提高準入門檻。對在建和擬建項目區(qū)別情況，繼續(xù)進行清理整頓；對不符合國家有關規(guī)劃、產業(yè)政策、供地政策、環(huán)境保護、安全生產等市場準入條件的項目，依法停止建設；對拒不執(zhí)行的，要采取經濟、法律和必要的行政手段，并追究有關人員責任。原則上不批準建設新的鋼廠，對個別結合搬遷、淘汰落后生產能力的鋼廠項目，要從嚴審批。提高煤炭開采的井型標準，明確必須達到的回采率和安全生產條件。所有新建汽車整車生產企業(yè)和現(xiàn)有企業(yè)跨產品類別的生產投資項目，除滿足產業(yè)政策要求外，還要滿足自主品牌、自主開發(fā)產品的條件；現(xiàn)有企業(yè)異地建廠，還必須滿足產銷量達到批準產能80%以上的要求。提高利用外資質量，禁止技術和安全水平低、能耗物耗高、污染嚴重的外資項目進入。

（三）淘汰落后生產能力。依法關閉一批破壞資源、污染環(huán)境和不具備安全生產條件的小企業(yè)，分期分批淘汰一批落后生產能力，對淘汰的生產設備進行廢毀處理。逐步淘汰立窯等落后的水泥生產能力；關閉淘汰敞開式和生產能力低于1萬噸的小電石爐；盡快淘汰5000千伏安以下鐵合金礦熱爐（特種鐵合金除外）、100立方米以下鐵合金高爐；淘汰300立方米以下煉鐵高爐和20噸以下煉鋼轉爐、電爐；徹底淘汰土焦和改良焦設施；逐步關停小油機和5萬千瓦及以下凝汽式燃煤小機組；淘汰達不到產業(yè)政策規(guī)定規(guī)模和安全標準的小煤礦。

（四）推進技術改造。支持符合產業(yè)政策和技術水平高、對產業(yè)升級有重大作用的大型企業(yè)技術改造項目。圍繞提升技術水平、改善品種、保護環(huán)境、保障安全、降低消耗、綜合利用等，對傳統(tǒng)產業(yè)實施改造提高。推進火電機組以大代小、上煤壓油等工程。支持汽車生產企業(yè)加強研發(fā)體系建設，在消化引進技術的基礎上，開發(fā)具有自主知識產權的技術。支持紡織關鍵技術、成套設備的研發(fā)和產業(yè)集群公共創(chuàng)新平臺、服裝自主品牌的建設。支持大型鋼鐵集團的重大技改和新產品項目，加快開發(fā)取向冷軋硅鋼片技術，提升汽車板生產水平，推進大型冷、熱連軋機組國產化。支持高產高效煤炭礦井建設和煤礦安全技術改造。

（五）促進兼并重組。按照市場原則，鼓勵有實力的大型企業(yè)集團，以資產、資源、品牌和市場為紐帶實施跨地區(qū)、跨行業(yè)的兼并重組，促進產業(yè)的集中化、大型化、基地化。推動優(yōu)勢大型鋼鐵企業(yè)與區(qū)域內其他鋼鐵企業(yè)的聯(lián)合重組，形成若干年產3000萬噸以上的鋼鐵企業(yè)集團。鼓勵大型水泥企業(yè)集團對中小水泥廠實施兼并、重組、聯(lián)合，增強在區(qū)域市場上的影響力。突破現(xiàn)有焦化企業(yè)的生產經營格局，實施與鋼鐵企業(yè)、化工企業(yè)的兼并聯(lián)合，向生產與使用一體化、經營規(guī)模化、產品多樣化、資源利用綜合化方向發(fā)展。支持大型煤炭企業(yè)收購、兼并、重組和改造一批小煤礦，實現(xiàn)資源整合，提高回采率和安全生產水平。

（六）加強信貸、土地、建設、環(huán)保、安全等政策與產業(yè)政策的協(xié)調配合。認真貫徹落實《國務院關于實施〈促進產業(yè)結構調整暫行規(guī)定〉的決定》（國發(fā)〔2005〕40號），抓緊細化各項政策措施。對已經出臺的鋼鐵、電解鋁、煤炭、汽車等行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和產業(yè)政策，要強化落實，加強檢查，在實踐中不斷完善。對尚未出臺的行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和產業(yè)政策，要抓緊制定和完善，盡快出臺。金融機構和國土資源、環(huán)保、安全監(jiān)管等部門要嚴格依據國家宏觀調控和產業(yè)政策的要求，優(yōu)化信貸和土地供應結構，支持符合國家產業(yè)政策、市場準入條件的項目和企業(yè)的土地、信貸供應，同時要防止信貸投放大起大落，積極支持市場前景好、有效益、有助于形成規(guī)模經濟的兼并重組；對不符合國家產業(yè)政策、供地政策、市場準入條件、國家明令淘汰的項目和企業(yè)，不得提供貸款和土地，城市規(guī)劃、建設、環(huán)保和安全監(jiān)管部門不得辦理相關手續(xù)。堅決制止用壓低土地價格、降低環(huán)保和安全標準等辦法招商引資、盲目上項目。完善限制高耗能、高污染、資源性產品出口的政策措施。

（七）深化行政管理和投資體制、價格形成和市場退出機制等方面的改革。按照建設社會主義市場經濟體制的要求，繼續(xù)推進行政管理體制和投資體制改革，切實實行政企分開，完善和嚴格執(zhí)行企業(yè)投資的核準和備案制度，真正做到投資由企業(yè)自主決策、自擔風險，銀行獨立審貸；積極穩(wěn)妥地推進資源性產品價格改革，健全反映市場供求狀況、資源稀缺程度的價格形成機制，建立和完善生態(tài)補償責任機制；建立健全落后企業(yè)退出機制，在人員安置、土地使用、資產處置以及保障職工權益等方面，制定出臺有利于促進企業(yè)兼并重組和退出市場，有利于維護職工合法權益的改革政策；加快建立健全維護市場公平競爭的法律法規(guī)體系，打破地區(qū)封鎖和地方保護。

（八）健全行業(yè)信息制度。有關部門要完善統(tǒng)計、監(jiān)測制度，做好對產能過剩行業(yè)運行動態(tài)的跟蹤分析。要盡快建立判斷產能過剩衡量指標和數(shù)據采集系統(tǒng)，并有計劃、分步驟建立定期向社會披露相關信息的制度，引導市場投資預期。加強對行業(yè)發(fā)展的信息引導，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用，搞好市場調研，適時產品供求、現(xiàn)有產能、在建規(guī)模、發(fā)展趨勢、原材料供應、價格變化等方面的信息。同時，還要密切關注其他行業(yè)生產、投資和市場供求形勢的發(fā)展變化，及時發(fā)現(xiàn)和解決帶有苗頭性、傾向性的問題，防止其他行業(yè)出現(xiàn)產能嚴重過剩。

加快推進產能過剩行業(yè)結構調整，涉及面廣，政策性強，任務艱巨而復雜，各地區(qū)、各有關部門要增強全局觀念，加強組織領導，密切協(xié)調配合，積極有序地做好工作。要正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定的關系，從本地區(qū)、本單位實際情況出發(fā)，完善配套措施，認真解決企業(yè)兼并、破產、重組中出現(xiàn)的困難和問題，做好人員安置和資產保全等工作，盡量減少損失，避免社會震動。各地區(qū)、各有關部門要及時將貫徹落實本通知的情況上報國務院。國家發(fā)展改革委要會同有關部門抓緊制定具體的政策措施，做好組織實施工作。