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中國的“三農(nóng)”政策有兩條底線，一條是要確保國家的糧食安全，一條是要毫不動搖地堅(jiān)持農(nóng)村以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度。農(nóng)村的發(fā)展還有兩個(gè)重大任務(wù)，一項(xiàng)是促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收，另一項(xiàng)是促進(jìn)農(nóng)村進(jìn)一步發(fā)展。另外，中國的農(nóng)村改革有一個(gè)難點(diǎn)，就是要破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民向市民角色的整體轉(zhuǎn)型，提高國家的城鎮(zhèn)化水平。

中國糧食供求平衡很脆弱

說，作為13億人口的大國，糧食安全問題怎么強(qiáng)調(diào)都不為過。因?yàn)榇蠹抑?，糧食不但有食物的屬性，還有能源的屬性，金融的屬性，甚至人權(quán)、政治的屬性。

中國已經(jīng)連續(xù)6年糧食豐收，去年糧食總產(chǎn)量是10616億斤，相當(dāng)于中國人均消費(fèi)糧食395公斤。印度才剛剛過300公斤。不過，雖然現(xiàn)在老百姓吃飽沒有任何問題了，但是還應(yīng)該清醒地看到，中國的糧食安全，糧食供求的平衡，是脆弱的，是強(qiáng)制性的，是一種緊張的平衡。

為什么是脆弱的呢？中國糧食生產(chǎn)面臨的最大困難就是耕地稀缺，如果不保護(hù)基本農(nóng)田和耕地，這種平衡隨時(shí)會被打破。這個(gè)平衡還是強(qiáng)制性的，因?yàn)榉N糧的效益非常低，而且發(fā)展糧食生產(chǎn)對地方財(cái)政來講幾乎沒有直接的貢獻(xiàn)。農(nóng)民種糧的積極性，地方抓糧的積極性都不是很高。這就需要政府的強(qiáng)力引導(dǎo)。如果對種糧的農(nóng)民沒有任何積極政策，對糧食主產(chǎn)區(qū)沒有獎(jiǎng)勵(lì)的政策，糧食的供求平衡很容易被打破。

我國糧食供求關(guān)系的平衡還是一種緊張的平衡。像小麥可以不需要進(jìn)口，國內(nèi)生產(chǎn)的潛力、能力都很大。但是像玉米，如果國家對發(fā)展燃料乙醇沒有限制的話，放開玉米加工，平衡馬上就會被打破。再比如大豆，去年國內(nèi)產(chǎn)的只有1500萬噸，進(jìn)口4200多萬噸，越來越依賴進(jìn)口，平衡也很有可能在將來被打破。

還有稻谷，這些年以來雖然基本上可以自我平衡，但是如果不采取最嚴(yán)厲的措施來保護(hù)，這個(gè)平衡也很容易被打破。中國強(qiáng)調(diào)糧食自給，更多的是強(qiáng)調(diào)口糧要自給。我國最重要的口糧就是稻谷，去年全國稻米的產(chǎn)量是1.37億噸，消費(fèi)的大米也基本是這個(gè)數(shù)量。

過去30年，全世界稻谷的年貿(mào)易量沒有超過3千萬噸。這就是說，如果中國不對稻田進(jìn)行保護(hù)，把稻田拿來搞開發(fā)，轉(zhuǎn)變成城市用地，將來就得大量進(jìn)口稻米。那么能不能買到需要的數(shù)量呢？可以給大家報(bào)一個(gè)賬：泰國是世界上稻米最大的出口國，一年出口量就1千萬噸。另一個(gè)主要出口國家越南，一年出口量不到600萬噸。而且越南對稻田沒有什么保護(hù)措施，跟我國上世紀(jì)80年代的廣州差不多，到處都是開發(fā)區(qū)。江蘇、浙江在工業(yè)化最快的上個(gè)世紀(jì)90年代每年占的耕地有2萬公頃，當(dāng)前越南每年占掉的稻田達(dá)6萬公頃，越南的稻米出口潛力已經(jīng)很難進(jìn)一步挖掘了。其它的國家，巴基斯坦一年出口稻米330萬噸，美國一年出口300多萬噸，印度一年出口200多萬噸。

所以說“只要存在市場，中國人的糧食就是安全的”，這個(gè)觀點(diǎn)在稻谷上根本不適用。用于稻谷生產(chǎn)的資源具有專用性，在世界上很多的地方，價(jià)格再高也種不出水稻來。所以，“我們最大的問題是要確保稻谷的安全?！闭f，中國一年消費(fèi)掉2700多億斤大米，如果自給率降到了80%以下，把全世界可以出口的大米全買過來都不夠。中國就會成為全世界糧價(jià)上漲的推手，會受到全世界的指責(zé)。所以說中國確保糧食自給也是對世界負(fù)責(zé)。

同時(shí)表示：“我們強(qiáng)調(diào)糧食安全不是要回到自給自足的老路上?！彼f，中國只有18.26億畝的耕地，隨著工業(yè)化的推進(jìn)，人民收入水平的提高，消費(fèi)結(jié)構(gòu)的改善，食物的消費(fèi)水平還要進(jìn)一步提升。尤其是農(nóng)村地區(qū)隨著城市化的推進(jìn)，農(nóng)民會消費(fèi)更多的動物性產(chǎn)品。要滿足全面小康社會人民對食物的要求，保證中國人能夠吃飽又吃好，靠目前的資源是不夠的。必須積極利用好國內(nèi)外兩種資源和兩個(gè)市場，這也是中國農(nóng)業(yè)政策的又一個(gè)基本導(dǎo)向。

介紹，過去20年中國農(nóng)村最大的變化是農(nóng)作物結(jié)構(gòu)的調(diào)整，種糧食的少了，棉花、油料沒有增加多少，蔬菜和林果大幅度增加。目前全國農(nóng)作物的播種面積是23.5億畝，糧食的播種面積是16億畝。過去20年，中國的糧食播種面積在總播種面積中占的比重下降了10個(gè)百分點(diǎn)。棉花的播種面積一直穩(wěn)定在占比的3.5%左右，油料的播種面積穩(wěn)定在8%—9%。蔬菜的播種面積增加2.2億畝，林果的面積增加1億多畝。

在這種情況下，如果中國棉花要自給，油料也要自給，調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)并沒有什么空間。現(xiàn)在我國棉花的自給率低于70%，一年要進(jìn)口200多萬噸，最多的時(shí)候達(dá)到300多萬噸，相當(dāng)于使用了國外四、五千萬畝的耕地面積。去年進(jìn)口食用植物油800多萬噸，等于使用了國外5.6億畝的耕地面積。僅棉花和食用油兩項(xiàng)，就等于使用了國外6億多畝的耕地播種面積。所以我國這些年以來制定農(nóng)業(yè)政策提出了“兩個(gè)積極”，一個(gè)是積極鼓勵(lì)進(jìn)口短缺的農(nóng)產(chǎn)品，如棉花、油料；另一個(gè)是積極鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)走出去。

堅(jiān)持以家庭為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)體制

農(nóng)業(yè)政策還有一條底線就是要毫不動搖地堅(jiān)持以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度，這個(gè)基礎(chǔ)是不能夠打破的。所以，要強(qiáng)化對農(nóng)民家庭土地權(quán)利的保護(hù)。中國過去30年的，農(nóng)民最滿意的改革就是兩項(xiàng)，第一項(xiàng)是上個(gè)世紀(jì)70年代末，實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責(zé)任制，土地是集體的，交給農(nóng)民使用，以家庭為基礎(chǔ)。然后就是保護(hù)農(nóng)民家庭土地權(quán)利。1983年中央說土地使用權(quán)是15年，1993年中央明確15年到期之后再延長30年。去年中央明確，農(nóng)民以承包方式獲得的土地使用權(quán)長久不變。

以家庭為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)體制，是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。我們可以聽到很多經(jīng)濟(jì)學(xué)家，包括一些基層政府在講要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制的時(shí)候，都提出要讓公司成為農(nóng)業(yè)的經(jīng)營主體。這是一種天真的幻想。放眼世界找不出一個(gè)國家的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是公司。有人說美國都是大公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)，其實(shí)美國的農(nóng)場85%以上是以家族為基礎(chǔ)建立的。在美國，如果農(nóng)場是公司的話，養(yǎng)老金、退休金方面有優(yōu)惠，所以很多的美國農(nóng)場是：老婆是董事長、丈夫是總經(jīng)理，兒子是農(nóng)業(yè)工人。在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)家里有這么一個(gè)共識，家庭經(jīng)營是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最適合的經(jīng)營方式。北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)家林毅夫說，中國農(nóng)業(yè)改革的成功，就是因?yàn)閷?shí)行了以家庭為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制。因?yàn)閺闹贫冉?jīng)濟(jì)學(xué)的角度講，家庭經(jīng)營內(nèi)部監(jiān)督成本是零。

普及農(nóng)村職業(yè)教育增加農(nóng)民收入

上面說的是兩個(gè)底線。中國的“三農(nóng)”政策，還有兩項(xiàng)重大的任務(wù)，第一項(xiàng)任務(wù)就是促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收，提高農(nóng)民的購買力。

去年中國農(nóng)民的人均純收入是5153元，城鄉(xiāng)收入差距，城鎮(zhèn)居民的人均可支配收入與農(nóng)民人均純收入的比是3.33：1。1978年改革之初這個(gè)比值是2.6：1，1985年這個(gè)比值是1.86：1。越是落后的地方城鄉(xiāng)差距越大，貴州現(xiàn)在是城鄉(xiāng)收入差距最大的一個(gè)省份，城鄉(xiāng)收入之比是4.2：1。有預(yù)測認(rèn)為，如果按照過去十年城鄉(xiāng)收入的增長速度，往后推十年，到2020年如果中國沒有強(qiáng)有力的措施來促進(jìn)農(nóng)民收入的更快增長，城鄉(xiāng)的收入之比有可能達(dá)到4.5∶1，甚至更高。

所以說要千方百計(jì)拓寬農(nóng)民增收的渠道、空間。那么農(nóng)民增收靠什么呢？現(xiàn)在農(nóng)民收入的5153元里，工資性收入占到接近41%。過去四年，2005—2009年，農(nóng)民增加的收入里46.7%是來自工資性收入的增長。可以說沒有工資性收入的增長做支撐，農(nóng)民收入就不可能保持一個(gè)比較正常的增長速度。去年農(nóng)民從政府這里享受的各種補(bǔ)貼收入是人均160元，占農(nóng)民收入的比重也就3%多一點(diǎn)。

現(xiàn)在增加農(nóng)民的收入靠什么呢？從根本上來講，還是靠促進(jìn)農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)，靠不斷提高農(nóng)民工的工資水平。有人說，不是民工荒了嗎？哪還有剩余勞動力。其實(shí)，農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有完成。中國現(xiàn)在的農(nóng)業(yè)就業(yè)人員還有2.95億人，占全社會就業(yè)比重的37%。如果按過去5年農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的速度，今后5年，到2015年這個(gè)比例可以降到30.5%。由37%降到30.5%，需要轉(zhuǎn)移就業(yè)4500萬人，也就是一年還要解決900萬人的轉(zhuǎn)移就業(yè)問題。中國不可能在農(nóng)業(yè)就業(yè)比重還高達(dá)37%的時(shí)候就出現(xiàn)勞動力的全面短缺，這是一種幻想。

那為什么又會出現(xiàn)民工荒呢？

原因有三個(gè)方面。第一是結(jié)構(gòu)性的，過去30年中國的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，讓80%的農(nóng)村30歲以下的年輕人離開了農(nóng)村，到城里打工去了，農(nóng)村只有婦女、老人、小孩。第二是技能性的?，F(xiàn)在沿海產(chǎn)業(yè)升級，技術(shù)工人全面短缺。第三，招不到工人的企業(yè)都是比較臟、比較累、比較危險(xiǎn)的，尤其是工資報(bào)酬比較低的普通崗位。工資太低，勞動條件太差。

中國這幾年農(nóng)民的收入能夠保持增長，主要是靠農(nóng)民工工資提高的支撐。2004年農(nóng)民工的月工資是872元，去年是1400元，平均的年增長速度12.9%。未來市場的力量還會推動農(nóng)民工工資繼續(xù)趨勢性上漲。

但是，從根本上解決農(nóng)民收入偏低的問題，光靠漲工資不行，還要提高農(nóng)民的就業(yè)技能。現(xiàn)在市場上需要的是有技能的工人。這就要建立有利于促進(jìn)就業(yè)的職業(yè)教育和培訓(xùn)體系。還要加快在農(nóng)村普及高中教育。日本很有名的一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)家說，日本在過去一百年追趕美國的經(jīng)驗(yàn)，就一句話：“教育的趕超要優(yōu)先于經(jīng)濟(jì)的追趕。”但是現(xiàn)在在中國農(nóng)村，初中畢業(yè)生升高中的比例只有50%多，農(nóng)村的高中教育普及率還處在日本1960年、甚至1950年的水平。所以當(dāng)務(wù)之急是今后十年加快普及農(nóng)村的高中教育，尤其是農(nóng)村的職業(yè)教育，中國有這個(gè)財(cái)力。

讓公共財(cái)政的陽光普照農(nóng)村

農(nóng)村發(fā)展還有一項(xiàng)重要任務(wù)，就是加快發(fā)展農(nóng)村的社會事業(yè)，改善農(nóng)村的公共服務(wù)。

說，這些年以來中國的農(nóng)村發(fā)展最引人注目的是在農(nóng)村的公共事業(yè)發(fā)展方面，出臺了一些好的政策，真正給農(nóng)民帶來了實(shí)惠。比如兩免一補(bǔ)——農(nóng)村學(xué)校免除學(xué)雜費(fèi)、課本費(fèi)，對寄宿制的學(xué)生給予補(bǔ)貼，這一項(xiàng)一年的財(cái)政投入就達(dá)6、7百億元。再比如說，從2003年開始試點(diǎn)，到現(xiàn)在在農(nóng)村已經(jīng)全面實(shí)施的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度?，F(xiàn)在政府每年給農(nóng)民看病補(bǔ)助120元錢，這樣農(nóng)民得病以后住院可以得到補(bǔ)助，甚至在門診看小病也可以得到補(bǔ)助。

另外，我國從2007年開始建立了農(nóng)村最低生活保障制度，去年覆蓋了4600萬農(nóng)民，每個(gè)農(nóng)民每個(gè)月享受低保64元錢。這個(gè)政策是對的。

再比如我國從去年開始進(jìn)行新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，到今年4月底已經(jīng)有5199萬農(nóng)民交了保費(fèi)，有1633萬農(nóng)民有了養(yǎng)老金。這個(gè)政策好在只要參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，到了60歲每個(gè)月可以領(lǐng)55塊錢的政府補(bǔ)助。雖然現(xiàn)在這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)比農(nóng)村的最低生活保障還要低，但是今后會逐步提高。

中國現(xiàn)在提出了一個(gè)很響亮的、說到農(nóng)民心坎上的口號，叫讓公共財(cái)政的陽光普照農(nóng)村，讓公共財(cái)政的雨露滋潤億萬農(nóng)民。中國過去30年農(nóng)村改革，農(nóng)民最歡迎的有三件事：第一是土地大包干。第二取消農(nóng)業(yè)稅。第三個(gè)方面就是這一系列政策——教育免費(fèi)、看病補(bǔ)助、養(yǎng)老補(bǔ)助，公共財(cái)政開始覆蓋農(nóng)村。而且公共財(cái)政對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的支持，增長速度是非?？斓?，去年達(dá)到了7253億元。2009年我國政府的財(cái)政收入增長了12%，用于“三農(nóng)”的支出增長了21.8%。但是，即使去年財(cái)政對“三農(nóng)”的支出達(dá)到7253億元，也不過占到政府財(cái)政總收入6.8萬億元的10%多一點(diǎn)。

所以，今年中央一號文件的第一條政策就是強(qiáng)力推進(jìn)資源要素向農(nóng)村傾斜。中央十七屆三中全會也明確提出，要全面提高公共財(cái)政對農(nóng)村社會事業(yè)的保障水平，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)制度。

解決三農(nóng)問題關(guān)鍵在城鎮(zhèn)化

說，中國在國際金融危機(jī)以后，要轉(zhuǎn)變發(fā)展方向，以擴(kuò)大內(nèi)需作為經(jīng)濟(jì)長期持續(xù)發(fā)展的立足點(diǎn)，突破口在哪里呢？在城鎮(zhèn)化，在農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)化，這是中國最大內(nèi)需之所在。中國今后起碼有20年的時(shí)間里，還會經(jīng)歷快速的城鎮(zhèn)化過程。國務(wù)院發(fā)展研究中心有報(bào)告預(yù)測，到2030年中國的城鎮(zhèn)人口大約要超過9.3億人，城鎮(zhèn)化率將達(dá)到67%。世界銀行的預(yù)測是，中國的城鎮(zhèn)人口到2030年將會達(dá)到9.9億人。麥肯錫的預(yù)測，中國的城鎮(zhèn)人口到2030年肯定要超過10億人，甚至預(yù)測到2020年就超過9億人。公務(wù)員之家:

趨勢是不可逆轉(zhuǎn)的。因?yàn)檗r(nóng)民不是棋盤上的一顆棋子，他有流動性，尤其是年輕人，他一定要離開土地，離開農(nóng)村，到城市來追求新的生活，這是一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的大趨勢。但是如果說農(nóng)民進(jìn)城了，我們還把他看做是農(nóng)民，而不是城里人，只把他們統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口，但是不給他們市民的待遇，那么中國就會形成一種特殊的三元社會結(jié)構(gòu)——農(nóng)民、市民以及夾在農(nóng)民跟市民之間的農(nóng)民工。

說，中國的城鎮(zhèn)化最需要解決的是使進(jìn)城的農(nóng)民，由農(nóng)民角色向市民的徹底轉(zhuǎn)型、整體的轉(zhuǎn)型，這是我們國家的大政策，也是以人為本必須要解決的一個(gè)問題?，F(xiàn)在農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)型，基礎(chǔ)越來越牢固。農(nóng)民過去都是一個(gè)人出來，現(xiàn)在舉家外出的人越來越多。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，舉家外出的農(nóng)民已經(jīng)達(dá)到2800-2900萬人，占到整個(gè)外出農(nóng)民工的20%左右。而且，農(nóng)民工在城市的居住趨于長期化。去年有一個(gè)調(diào)查顯示，農(nóng)民工在城市居住的平均年限是5.3年，在城市居住超過10年的占到了將近20%。特別是新生代農(nóng)民工，這些人出生在城市，或者生長在城市，他們的生活方式、生活習(xí)慣已經(jīng)基本上城市化了，完成了向市民角色的徹底轉(zhuǎn)型。

現(xiàn)在的情況是，新生代農(nóng)民工回不到農(nóng)村去了，必須讓他們向市民轉(zhuǎn)移。那首先就要解決進(jìn)城農(nóng)民工的子女上學(xué)問題、住房問題、就業(yè)問題、工資問題、醫(yī)療問題等等，這些都是農(nóng)民工最關(guān)心的問題。

總之，中國要解決三農(nóng)問題，必須依靠城市化，農(nóng)民不實(shí)現(xiàn)向市民角色的轉(zhuǎn)型，中國的三農(nóng)問題就不可能得到根本的解決。