導(dǎo)語：對(duì)地方人大備案審查工作中規(guī)范性文件范圍的若干思考一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

2006年8月27日，備受關(guān)注的《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)督法》）獲得十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議通過，自2007年1月1日起施行。《監(jiān)督法》專設(shè)一章即第五章，對(duì)規(guī)范性文件的備案審查制度進(jìn)行了規(guī)定。對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，是憲法賦予人大常委會(huì)的法律監(jiān)督職權(quán)，對(duì)于維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)，至關(guān)重要。下文，將結(jié)合《監(jiān)督法》第五章的相關(guān)規(guī)定，對(duì)地方各級(jí)人大常委會(huì)備案審查工作中規(guī)范性文件的范圍進(jìn)行探討，以期拋磚引玉，獲取真知灼見。

規(guī)范性文件備案審查是一項(xiàng)涉及面廣、關(guān)系重大的監(jiān)督制度。要保證這項(xiàng)工作落到實(shí)處，首先必須明確規(guī)范性文件的范圍。全國(guó)人大常委會(huì)法工委有關(guān)負(fù)責(zé)同志認(rèn)為，《監(jiān)督法》所稱的規(guī)范性文件，是指除憲法和法律外，以下兩類文件：一是行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、國(guó)務(wù)院部門規(guī)章、地方政府規(guī)章。這些文件都是我國(guó)法的淵源，是我國(guó)法律體系的組成部分。二是上述文件之外其他由國(guó)家機(jī)關(guān)制定的決議、決定、命令和司法解釋等。這些文件雖然不是我國(guó)法的淵源，不是我國(guó)法律體系的組成部分，但也都是普遍適用的。按此觀點(diǎn)，我們可以將全國(guó)人大常委會(huì)及地方各級(jí)人大常委會(huì)備案審查的規(guī)范性文件區(qū)分為屬于法律淵源、不屬于法律淵源兩類。

具體到地方各級(jí)人大常委會(huì)，《監(jiān)督法》第二十八條規(guī)定：“行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的備案、審查和撤銷，依照立法法的有關(guān)規(guī)定辦理。”第二十九條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查、撤銷下一級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)作出的不適當(dāng)?shù)臎Q議、決定和本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令的程序，由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)參照立法法的有關(guān)規(guī)定，作出具體規(guī)定。”《立法法》第八十九條第（四）項(xiàng)規(guī)定：“部門規(guī)章和地方政府規(guī)章報(bào)國(guó)務(wù)院備案；地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案；較大的市的人民政府制定的規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和人民政府備案；”根據(jù)這些規(guī)定，我們可以作出如下概括：在備案審查屬于法律淵源的規(guī)范性文件方面，地方各級(jí)人大常委會(huì)中僅有省、自治區(qū)、直轄市以及較大的市的人大常委會(huì)有此職權(quán)，它們對(duì)同級(jí)政府的規(guī)章進(jìn)行備案審查，此外省、自治區(qū)的人大常委會(huì)還對(duì)較大的市的政府規(guī)章進(jìn)行備案審查，這里“規(guī)范性文件”僅指政府規(guī)章一種；在備案審查不屬于法律淵源的規(guī)范性文件方面，縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)均有權(quán)限，其對(duì)象是下一級(jí)人大及其常委會(huì)作出的決議、決定和本級(jí)政府的決定、命令，此處“規(guī)范性文件”包含了決議、決定和命令。在這里，有幾個(gè)問題值得我們思考。

一、縣級(jí)以上地方各級(jí)政府的公告、通告、通知、批復(fù)、意見等規(guī)范性文件，是否應(yīng)當(dāng)接受同級(jí)人大常委會(huì)備案審查？

筆者認(rèn)為，從理論上分析，縣級(jí)以上地方政府的公告、通告、通知、批復(fù)、意見等規(guī)范性文件，如涉及公民、法人、其他組織權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力，則應(yīng)當(dāng)報(bào)同級(jí)人大常委會(huì)的備案審查。理由主要有以下兩方面：其一、依照《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》第九條的規(guī)定，決定“適用于對(duì)重要事項(xiàng)或者重大行動(dòng)做出安排，獎(jiǎng)懲有關(guān)單位及人員，變更或者撤銷下級(jí)機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定事項(xiàng)”；命令“適用于依照有關(guān)法律公布行政法規(guī)和規(guī)章；宣布施行重大強(qiáng)制性行政措施；嘉獎(jiǎng)有關(guān)單位及人員”；公告“適用于向國(guó)內(nèi)外宣布重要事項(xiàng)或者法定事項(xiàng)”；通告“適用于公布社會(huì)各有關(guān)方面應(yīng)當(dāng)遵守或者周知的事項(xiàng)”；通知“適用于批轉(zhuǎn)下級(jí)機(jī)關(guān)的公文，轉(zhuǎn)發(fā)上級(jí)機(jī)關(guān)和不相隸屬機(jī)關(guān)的公文，傳達(dá)要求下級(jí)機(jī)關(guān)辦理和需要有關(guān)單位周知或者執(zhí)行的事項(xiàng)，任免人員”；批復(fù)“適用于答復(fù)下級(jí)機(jī)關(guān)的請(qǐng)示事項(xiàng)”；意見“適用于對(duì)重要問題提出見解和處理辦法”?？梢姡?、通告、通知、批復(fù)、意見等與決定、命令的區(qū)別是公文種類形式上的，而非實(shí)質(zhì)內(nèi)容方面的，公告、通告、通知、批復(fù)、意見等文件也可能涉及公民、法人、其他組織權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力，為人們提供行為規(guī)則和行為模式。公文種類形式上的差異，并不必然構(gòu)成實(shí)質(zhì)內(nèi)容上的截然不同。只要公告、通告、通知、批復(fù)、意見等政府文件對(duì)公民、法人、其他組織具有普遍約束力，而非僅僅針對(duì)特定人和事，我們?cè)诶碚撋纤坪蹙蜎]有足夠的理由將之與政府決定、命令區(qū)別對(duì)待。其二、《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第四十四條規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)“在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)決議的遵守和執(zhí)行”。依此規(guī)定，地方各級(jí)人大常委會(huì)不能對(duì)政府公布的公告、通告、通知、批復(fù)、意見等文件置之不理，否則難以履行保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級(jí)人大及其常務(wù)委員會(huì)決議在本行政區(qū)域內(nèi)得到遵守和執(zhí)行的職責(zé)。

當(dāng)然，以上意見僅僅是一種理論分析，由于《監(jiān)督法》在此問題上規(guī)定的是“本級(jí)人民政府的決定、命令”而非“本級(jí)人民政府的決定、命令等規(guī)范性文件”；此外，據(jù)了解，最近剛通過的《廣東省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查工作程序規(guī)定》在此問題上也作出了與《監(jiān)督法》相同的規(guī)定，將應(yīng)當(dāng)接受備案審查的政府規(guī)范性文件范圍限定為“行政決定、命令”而非“行政決定、命令等規(guī)范性文件”。因此，探索政府公告、通告、通知、批復(fù)、意見等規(guī)范性文件是否應(yīng)當(dāng)接受備案審查這一問題的答案，尚有待實(shí)踐的進(jìn)一步發(fā)展。在此，有必要指出的是，規(guī)范性文件名稱的確定及其范圍的法定化，是地方人大常委會(huì)正確、有效行使監(jiān)督權(quán)的重要前提。美國(guó)憲法在這方面給我們提供了極好的例子?！鞍凑彰绹?guó)憲法規(guī)定，‘條約’的簽訂須經(jīng)參議院出席議員三分之二的多數(shù)批準(zhǔn)方可有效，這是通過立法權(quán)對(duì)總統(tǒng)行政權(quán)的極為重要的法律制約。然而，在美國(guó)憲政實(shí)踐中，往往多采取‘行政協(xié)定’的方式來替代‘條約’，從而規(guī)避參議院的審查批準(zhǔn)程序。”（參見胡玉鴻《<監(jiān)督法>對(duì)規(guī)范性文件備案審查機(jī)制的完善與不足》，載于《學(xué)習(xí)論壇》2007年1月）

二、縣級(jí)以上地方各級(jí)黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合的涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力的規(guī)范性文件，是否應(yīng)當(dāng)接受同級(jí)人大常委會(huì)備案審查？

這一問題涉及到如何處理好加強(qiáng)人大監(jiān)督和堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)社會(huì)主義的領(lǐng)導(dǎo)核心。人大的各項(xiàng)工作都要有利于加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，有利于鞏固黨的執(zhí)政地位，這一點(diǎn)在任何時(shí)候都必須毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持?！侗O(jiān)督法》總則明確規(guī)定，各級(jí)人大常委會(huì)行使監(jiān)督職權(quán)必須堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是人大常委會(huì)在監(jiān)督工作中必須始終不渝遵循的政治原則，是其必須遵循的基本原則的核心。既然如此，是否意味著黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合的具有普遍約束力的規(guī)范性文件，不應(yīng)接受同級(jí)人大常委會(huì)的備案審查？

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，與堅(jiān)持人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)并不是矛盾的，不可兼容的，恰恰相反，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)三者是有機(jī)統(tǒng)一的。我們堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須同時(shí)堅(jiān)持人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)。《中華人民共和國(guó)憲法》第五條規(guī)定，“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。”《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第四十四條規(guī)定，“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使下列職權(quán)：（一）在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)決議的遵守和執(zhí)行；......”依照這些規(guī)定，黨必須在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)作出決策，不能置現(xiàn)行的法律、法規(guī)于不顧，徑直推行自己的政策。因此，可以認(rèn)為，黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合的文件，只要是涉及公民、法人、其他組織權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力的，仍應(yīng)由政府報(bào)送人大常委會(huì)進(jìn)行備案審查。不過，在具體處理方式上，如黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合的規(guī)范性文件存在《監(jiān)督法》規(guī)定的不適當(dāng)情形，人大常委會(huì)可不直接撤銷，而是建議政府與黨委研究后糾正。

三、縣級(jí)以上地方各級(jí)法院、檢察院制定的指導(dǎo)審判和檢察工作的規(guī)范性文件，是否應(yīng)當(dāng)接受同級(jí)人大常委會(huì)備案審查？

在《監(jiān)督法》出臺(tái)之前，地方人大制定的備案審查法規(guī)，絕大多數(shù)將審查范圍擴(kuò)大到了司法機(jī)關(guān)，要求法院、檢察院把指導(dǎo)審判和檢察工作的規(guī)范性文件送本級(jí)人大常委會(huì)備案審查。例如，2003年通過施行的《河南省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案辦法》規(guī)定：“規(guī)范性文件的備案范圍：（一）省人民政府制定的規(guī)章和的決定、命令（令）、通告、公告等；（二）省人民政府對(duì)其制定的規(guī)章具體適用問題所作的解釋或者批復(fù)；（三）省人民政府依據(jù)地方性法規(guī)的授權(quán)制定的該地方性法規(guī)的實(shí)施辦法；（四）省高級(jí)人民法院、省人民檢察院制定的在審判、檢察業(yè)務(wù)中適用的規(guī)范性文件；（五）各省轄市人大及其常委會(huì)作出的決議、決定；（六）省人大常委會(huì)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)備案的規(guī)范性文件和其他應(yīng)當(dāng)報(bào)送省人大常委會(huì)備案的規(guī)范性文件。”2003年通過施行的《安徽省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于規(guī)范性文件備案審查工作程序（試行）》規(guī)定：“下列規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)依法報(bào)送省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱省人大常委會(huì)）備案：（一）省人民政府、省人民政府所在地的市和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府制定的規(guī)章；（二）省人民政府的決定、命令以及其他規(guī)范性文件；（三）省高級(jí)人民法院、省人民檢察院制定的指導(dǎo)審判、檢察工作的規(guī)范性文件；（四）省人民政府、省人民政府所在地的市和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府及其所屬部門對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的地方性法規(guī)具體應(yīng)用問題的解釋；（五）設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)作出的決議、決定?！痹谶@些地方人大制定的備案審查法規(guī)中，備案審查的范圍覆蓋到下級(jí)人大、同級(jí)“一府兩院”的規(guī)范性文件而非僅包括下級(jí)人大、同級(jí)政府的規(guī)范性文件。而根據(jù)《監(jiān)督法》第五章的規(guī)定，除最高人民法院、最高人民檢察院作出的司法解釋須報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案審查外，地方法院、檢察院作出的規(guī)范性文件已無須報(bào)同級(jí)人大常委會(huì)備案審查。

四、省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會(huì)作出的決議、決定，是否應(yīng)當(dāng)接受全國(guó)人大常委會(huì)備案審查？

依據(jù)《監(jiān)督法》第二十九條、第三十條的規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)有權(quán)審查、撤銷下一級(jí)人大及其常委會(huì)的決議、決定和本級(jí)政府的決定、命令，但其自身以及省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)作出的決議、決定無須報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案審查。由此可以發(fā)現(xiàn)，在備案審查不屬于法律淵源的規(guī)范性文件方面，與地方其它各級(jí)人大常委會(huì)既是監(jiān)督者又是被監(jiān)督者雙重身份不同，省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)只具有監(jiān)督者一種身份。

目前，《監(jiān)督法》已正式施行，其規(guī)定的規(guī)范性文件備案審查制度必將有力地維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一，保證我國(guó)以憲法為基礎(chǔ)的社會(huì)主義法律體系內(nèi)部的和諧統(tǒng)一，保障人民群眾的正當(dāng)權(quán)益。而我們對(duì)規(guī)范性文件備案審查制度的深入思考，也將有助于我們加深認(rèn)識(shí)，深刻領(lǐng)會(huì)，嚴(yán)格執(zhí)行《監(jiān)督法》；有助于我們?nèi)?、正確履行《監(jiān)督法》規(guī)定的備案審查職責(zé)，不斷提高備案審查質(zhì)量，切實(shí)增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效；有助于我們?cè)趯?shí)踐中有目的性、有針對(duì)性地深入探索，比便將來進(jìn)一步完善相關(guān)的制度規(guī)定。