導(dǎo)語：和諧社會視野中需要破解的一道難題一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村養(yǎng)老保險困惑出路

一、引言

社會養(yǎng)老保險制度是社會保障體系中的核心內(nèi)容，也是和諧社會視野中的一項(xiàng)重要制度，它包括城市社會養(yǎng)老保險和農(nóng)村社會養(yǎng)老保險兩個方面。改革開放以來，中國城市社會養(yǎng)老保險制度不斷得到完善，而農(nóng)村社會養(yǎng)老保險卻在困惑中徘徊，與此形成面鮮明對照的是，中國農(nóng)村進(jìn)入老齡社會的步伐日漸加快，中國農(nóng)民的養(yǎng)老問題日益嚴(yán)峻。第五次人口普查顯示：中國65歲以上人口已達(dá)8811萬，占總?cè)丝诘?.96%。8811萬老齡人口中，農(nóng)村為5938萬，占老齡總?cè)丝诘?7.4%。[1]在這種嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)面前，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的徘徊顯得極其不協(xié)調(diào)。

對農(nóng)民養(yǎng)老問題的嚴(yán)峻性，對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的優(yōu)越性，人們似乎并沒有太大的異議。顯而易見的是：市場經(jīng)濟(jì)條件下中國的"集體保障"已不復(fù)存在；不斷加快的城市化進(jìn)程使"土地保障"變得越來越脆弱；4-2-1式的家庭增多使"家庭保障"日益面臨挑戰(zhàn)；捉襟見肘的地方財政使"社會救助"有如九牛一毛；農(nóng)民微薄的收入也使"商業(yè)養(yǎng)老保險"成為空中樓閣。毫無疑問，能不能建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，能不能切實(shí)解決日益嚴(yán)峻的農(nóng)民養(yǎng)老問題，事關(guān)中國農(nóng)村的社會穩(wěn)定，事關(guān)中國社會主義和諧社會的構(gòu)建。

從國際間的經(jīng)驗(yàn)來說，建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的時間一般滯后于城鎮(zhèn)，除最早建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的丹麥（1891年）外，大多數(shù)國家的農(nóng)社會養(yǎng)老保險制度一般滯后于城鎮(zhèn)30-50年。如果以1951年中國政務(wù)院頒布的《勞動保險條例》為標(biāo)志，我國的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度已經(jīng)比城鎮(zhèn)滯后了50年，真正到了我們不得不認(rèn)真對待的時候了。

這種局面也促使黨和政府對農(nóng)村傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式進(jìn)行反思，1986年9月，中國共產(chǎn)黨第一次在黨的文件中明確提出了"社會保障"的概念，并把社會救助、社會保險、社會福利、優(yōu)撫安置等制度統(tǒng)一納入到社會保障制度中[2]。從1986年開始，由民政部負(fù)責(zé)對市場經(jīng)濟(jì)條件下的農(nóng)村社會保障制度進(jìn)行了改革探索，重點(diǎn)是建立現(xiàn)代意義的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。遺憾的是，這種努力因?yàn)榉N種困難和問題而止步。

在多年來的實(shí)踐中，學(xué)界和政界對中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險進(jìn)退和模式選擇等問題都有很大的分歧，也有過激烈的爭論?？梢赃@么說，無論是在理論上還是在實(shí)踐中，建立中國農(nóng)村社會養(yǎng)老險制度都有著太多的困惑。有鑒于此，筆者擬就農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實(shí)踐中暴露出的若干重要問題進(jìn)行分析，在此基礎(chǔ)上，對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的若干選擇進(jìn)行反思。

二、中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的探索實(shí)踐與困惑

20世紀(jì)80年代以來，中國政府探索建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的實(shí)踐經(jīng)歷了四個階段：

第一階段：（1986--1992）試點(diǎn)階段。1986年，民政部和國務(wù)院有關(guān)部門在江蘇省沙洲縣召開了"全國農(nóng)村基層社會保障座談會"，確定以一些發(fā)達(dá)地區(qū)為試點(diǎn)，并在這些地方啟動了建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的工作。

第二階段：（1992--1998）推廣階段。1991年6月，原民政部農(nóng)村養(yǎng)老辦公室制定了《縣級農(nóng)村社會基本養(yǎng)老保險基本方案》，1992年1月方案開始實(shí)施，后來在各地全面推廣。

第三階段：（1998--2002）整頓階段。1998年，農(nóng)村社會基本養(yǎng)老保險由民政部移交給勞動與社會保障部。這一時期，農(nóng)民參保人數(shù)下降，農(nóng)?；疬\(yùn)行難度加大，官方認(rèn)為我國農(nóng)村尚不具備普遍實(shí)行社會養(yǎng)老保險的條件，1997年7月，國務(wù)院決定對已有的業(yè)務(wù)實(shí)行清理整頓，停止接收新業(yè)務(wù)，提出有條件的地方向商業(yè)保險過渡。

第四階段：（2003以后）恢復(fù)階段。十六大以后，中央逐步加大了解決"三農(nóng)"問題的力度，十六屆三中全會提出了以"五個統(tǒng)籌"為核心的科學(xué)發(fā)展觀，2004-2005年，更是在事隔十八年后連續(xù)兩年以黨中央國務(wù)院的名義下發(fā)了關(guān)于農(nóng)村問題的第六、第七個一號文件。在這種大背景下，東部地區(qū)一些地方漸漸恢復(fù)了探索建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的努力。至2004年底，全國參加農(nóng)村養(yǎng)老保險的人數(shù)為5378萬人，全年共有205萬農(nóng)民領(lǐng)取了養(yǎng)老金。年末農(nóng)村養(yǎng)老保險基金累計結(jié)存285億元。[3]

十幾年來各地的探索實(shí)踐證明，合理的制度未必就是立即可行的，中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立并不那么簡單，不是高呼一下重視"三農(nóng)"問題、"給農(nóng)民以國民待遇"就行得通的，中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的探索暴露出了許多問題，面臨著諸多困惑，這些問題和困惑不解決，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是很難順利地推向前進(jìn)的。

問題之一、法律依據(jù)與保障的困惑。中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的探索雖然有了十幾年的實(shí)踐，但一直存在法律保障缺失的問題。我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險現(xiàn)行的法律依據(jù)主要有三，一是準(zhǔn)法律依據(jù)：主要有1992年1月頒布實(shí)施的《縣級農(nóng)村社會基本養(yǎng)老保險基本方案》和1995年10月19日頒布實(shí)施的國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部的《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作意見的通知》；此外還有一些相關(guān)法律中關(guān)于應(yīng)該重視建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的原則性條款；二是相關(guān)文件內(nèi)容：如2000年6月《中共中央、國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》中"要積極探索適合小城鎮(zhèn)特點(diǎn)的社會保障制度。"；十六大報告中的要"建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障體系，"、"有條件的地方，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險和最低生活保障制度"等等。三是有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于重視三農(nóng)問題和農(nóng)保問題的講話。

由于沒有關(guān)于建立農(nóng)村社會養(yǎng)老險制度的專門法規(guī)，各地農(nóng)保實(shí)踐中存在許多困惑，地方立法難找依據(jù)。筆者曾到煙臺、青島、蘇州、無錫、廈門、福州、海口等地農(nóng)保部門進(jìn)行過廣泛考察，各地農(nóng)保部門的同志普遍反映，1992年頒布實(shí)施的《縣級農(nóng)村社會基本養(yǎng)老保險基本方案》許多地方顯得有點(diǎn)過時，實(shí)踐中難以行得通，而各種文件和領(lǐng)導(dǎo)講話的內(nèi)容過于籠統(tǒng)和原則，他們在制定本地農(nóng)村社會養(yǎng)老險辦法時找不到比較有力的立法依據(jù)，只好各自為政，把辦法確定為暫行辦法，大大降低了地方立法的規(guī)范性和長期性、穩(wěn)定性。

問題之二、財政補(bǔ)貼與兜底的困惑。推行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險需要調(diào)動兩個方面的積極性，一是要調(diào)動地方政府的積極性；二是要調(diào)動農(nóng)民的積極性。這兩個方面的積極性沒有調(diào)動起來，農(nóng)保工作根本無法開展。從各地的農(nóng)保實(shí)踐來看，要調(diào)動兩方面的積極性，能否有財政補(bǔ)貼和兜底是關(guān)鍵，沒有財政補(bǔ)貼和兜底，農(nóng)民缺乏積極性，而要確保財政補(bǔ)貼和兜底，許多地方政府則沒有積極性?！犊h級農(nóng)村社會基本養(yǎng)老保險基本方案》提出了"堅(jiān)持資金個人交納為主，集體補(bǔ)助為輔，國家予以政策扶持"的原則，出發(fā)點(diǎn)以政策扶持為激勵，但不增加財政負(fù)擔(dān)，政府不做補(bǔ)貼和兜底的承諾。從表面上說，這是最理想的：政府沒有出錢，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度又建立起來了。但實(shí)際上，這只是一種不切實(shí)際的空想，是根本行不通的，社會養(yǎng)老保險不同于商業(yè)養(yǎng)老保險，財政兜底是必須的，因?yàn)樵陴B(yǎng)老金支出高峰期出現(xiàn)支付困難時，不管地方政府有沒有承諾，都必須以財政兜底保證養(yǎng)老金的發(fā)放，否則會嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定。1992年以來，在財政不補(bǔ)貼不兜底的情況下，農(nóng)保工作雖有所推動，但這種推動是半強(qiáng)制性的，時間越長農(nóng)民越?jīng)]有了積極性，時至今日，除了煙臺市在苦苦支撐著這種過時的做法以外，其他地方都拋棄了《縣級農(nóng)村社會基本養(yǎng)老保險基本方案》中的原則，紛紛采取了政策扶持加財政補(bǔ)貼和兜底做法。

但財政補(bǔ)貼和兜底做法必須具備一個前提，就是地方政府要有雄厚的財力，否則是做不到的。以2004為例，全國全年基本養(yǎng)老保險基金總收入4258億元，各級財政補(bǔ)貼基本養(yǎng)老保險基金614億元，其中中央財政522億元，地方財政92億元。[4]如此巨大的財政補(bǔ)貼已經(jīng)成為中央和地方政府的一種財政負(fù)擔(dān)，而且是為確保社會穩(wěn)定不得不承受的一種負(fù)擔(dān)。可想而知，當(dāng)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險大舉進(jìn)入的時候，中央和地方政府的財政壓力將會越來越大，甚至是難以承受的。

問題之三、動行與管理中困惑。其一是管理體制不順。我國農(nóng)村社會保障管理部門存在條塊分割的現(xiàn)實(shí)：民政部門管一塊（社會救助），衛(wèi)生部門管一塊（農(nóng)村合作醫(yī)療），社保部門管一塊（養(yǎng)老保險），這種條塊分割的現(xiàn)實(shí)造成了政策協(xié)調(diào)、資源共享等諸方面的人為矛盾，不利于農(nóng)保工作的推動和開展。不僅如此，全國各地農(nóng)村養(yǎng)老保險部門的歸屬也是五花八門，有成立農(nóng)保公司的，有歸屬社保部門的，有歸屬勞動部門的，這種狀況也加劇了各地的各自為政。其二是養(yǎng)老險基金管理和增值問題多多。按規(guī)定：農(nóng)?；?以縣為單位統(tǒng)一管理。保值增值主要是購買國家財政發(fā)行的高利率債券和存入銀行，不直接用于投資?；鹗褂?，必須兼顧當(dāng)前利益和長遠(yuǎn)利益，國家利益和地方利益，同時要建立監(jiān)督保障機(jī)制。"[5]但各地對農(nóng)?；鸬墓芾砗瓦\(yùn)作過程中，暴露了不少問題，一是基金安全問題。在農(nóng)?；鸬墓芾碇校鞯卮嬖谂灿?、公款私存或委托不當(dāng)?shù)葐栴}，直接威脅到基金的安全，據(jù)統(tǒng)計，至2001年底，全國216.07億元農(nóng)?；鹂傤~中，存入銀行、購買國債和交財政管理的占87%，非銀行金融機(jī)構(gòu)存款、購買金融債券和企業(yè)債券、委托貸款、購買股票、直接投資和拆借挪用等占13%。2000年，可正常收回本息的占基金總額的92.93%；收回本息有困難的占基金總額的6.39%；已確定不能收回的基金占基金總額的0.68%。[6]又如，2004年德隆崩盤殃及的恒信證券案，在委托理財合同名單中，青島市農(nóng)村社會養(yǎng)老保險辦公室赫然在列，直接威脅到3000萬元農(nóng)?；鸬陌踩?，教訓(xùn)極為深刻。二是基金增值的問題。許多地方農(nóng)?；鸬脑鲋捣浅４螅蚴且?yàn)樨斦欢档?，要靠基金自身的增值來充抵十年保證期過后的支付問題；或是因?yàn)橐揽炕鹱陨淼脑鲋祦碇Ц掇r(nóng)保工作人員的工資和福利。上世紀(jì)九十年代初期中期，由于存款的利息較高，各地農(nóng)保部門的日子比較好過，從九十年代末期至今，由于存款利息低，許多地方的農(nóng)保部門開始有些緊張，值得警惕的是，極少數(shù)地方的農(nóng)保部門開始用農(nóng)保本金來支付其工作人員的工資和福利，并由此引發(fā)過農(nóng)民集體上訪，這一問題不解決，將嚴(yán)重地影響社會穩(wěn)定。其三是農(nóng)保部門編制和人員問題。各地農(nóng)保部門的編制和人員安排不一樣，主要有兩種情況，一是政府給編制和定人定崗，工作人員由地方財政解決；另一種是農(nóng)保部門自收自支，自己定人定崗，工作人員工資自行解決。對此，地方政府和農(nóng)保部門的立場不一樣，政府希望減輕負(fù)擔(dān)，而農(nóng)保部門則希望解決人員編制以舒緩壓力。

三、農(nóng)村社會基本養(yǎng)老保險的進(jìn)退和模式選擇

由于存在種種問題和困惑，人們對建立中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度也就一直存在爭議，而爭議的焦點(diǎn)自然是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的進(jìn)退和模式選擇等問題。

（一）農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的進(jìn)退選擇

中國推行農(nóng)保的時間不長，但隨著農(nóng)保實(shí)踐的大起大落關(guān)于進(jìn)退的爭論卻未停止過。1992年《縣級農(nóng)村社會基本養(yǎng)老保險基本方案》開始實(shí)施后，農(nóng)保工作便有一哄而上的態(tài)勢，至1997短短5年中，全國便有7452萬農(nóng)民參保（如表一）。

表一[7]

年份1992年1993年1994年1995年1996年1997年

農(nóng)民參

保人數(shù)3500萬缺3484.7萬

5142.8萬6594萬7452萬

積累基金缺14.79億元27億元59.5億元99.5億元139.2億元

而至1997年7月，由于官方認(rèn)為"我國農(nóng)村尚不具備普遍實(shí)行社會養(yǎng)老保險的條件"，國務(wù)院決定對已有的業(yè)務(wù)實(shí)行清理整頓，停止接收新業(yè)務(wù)，于是又有點(diǎn)一哄而下的味道，參保人數(shù)逐年萎縮（如表二），至此，進(jìn)退的爭論已經(jīng)告一段落。

表二[8]

年份1998年1999年2000年2001年2002年2003年2004年

農(nóng)民參保人數(shù)8025萬8000萬6172萬5995.1萬5462萬5428萬5378萬

積累基金166.2億元缺195.5億元216.1億元缺259.3億元285億元

然而，自黨的十六大后，隨著關(guān)注三農(nóng)問題的聲音越來越大，進(jìn)退爭論似乎又開始了。十六大報告指出：要"發(fā)展城鄉(xiāng)社會救濟(jì)和社會福利事業(yè)。有條件的地方，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險和最低生活保障制度。"十六屆三中全會進(jìn)一步提出："農(nóng)村養(yǎng)老保障以家庭為主，同社區(qū)保障、國家救濟(jì)相結(jié)合。有條件的地方探索建立農(nóng)村最低生活保障制度。"[9]以兩個重要文件強(qiáng)調(diào)的"有條件的地方"為據(jù)。有人提出了中國農(nóng)保以國外經(jīng)驗(yàn)為依據(jù)的進(jìn)退"三條件"："（1）農(nóng)業(yè)在國民生產(chǎn)總值中的份額在15%以下，農(nóng)業(yè)勞動力結(jié)構(gòu)份額在20%以下；（2）農(nóng)業(yè)人口在總?cè)丝谥兴急嚷式抵?0%以下，且處于老齡人口高峰期；（3）經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體水平較高，人均GDP在2000美元以上"[10]。也有人以此為據(jù)得出了："農(nóng)村社會養(yǎng)老保險就全國而言，應(yīng)當(dāng)有進(jìn)有退：發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)積極推進(jìn)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)暫緩?fù)菩小?[11]的結(jié)論。當(dāng)然，有人反對這種主張，說："中國農(nóng)村的社會養(yǎng)老保險制度不僅不能停頓，而且應(yīng)該從現(xiàn)在做起，切實(shí)推進(jìn)并逐步完善，以便為我國正在進(jìn)行的工業(yè)化、城市化營造一個穩(wěn)定和諧的社會環(huán)境。"[12]

進(jìn)退的問題再次提到我們的面前，這是一個痛苦的選擇。筆者認(rèn)為，中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險宜"進(jìn)"不宜"退"，宜早不宜遲，我們進(jìn)行清理整頓決不是為了"退"，而是為了更好更順利地"進(jìn)"。當(dāng)然，我們的"進(jìn)"應(yīng)該正視現(xiàn)實(shí)，在具備一定的條件的基礎(chǔ)上循序漸"進(jìn)"，而不是不顧客觀情況一哄而上。至于中國農(nóng)保的進(jìn)入不是一定要以國外經(jīng)驗(yàn)的"三條件"作為依據(jù)，這個問題值得探討。筆者認(rèn)為，"三條件"可以作為中國全面推行農(nóng)保的參考依據(jù)，但不能作為各地農(nóng)保進(jìn)退的依據(jù)，更不應(yīng)該以具體的數(shù)字為中國農(nóng)保的進(jìn)入設(shè)限，理由是：

之一、中國建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度比任何西方國家都更為迫切。一是因?yàn)橹袊r(nóng)村老齡人口高峰期的來臨所造成的養(yǎng)老壓力比西方國家大得多。中國計劃生育政策推行較早，20世紀(jì)70年代末80年代初，中國農(nóng)村普遍實(shí)行了計劃生育的政策。以20歲作為生育年齡測算，農(nóng)村最初履行計劃生育義務(wù)的人群目前的年齡大致在40-50歲之間，再過十年，這一批人將成為老齡人口。我們應(yīng)該未雨綢繆，盡早將這批人納入社會養(yǎng)老保險的視野，提前做好農(nóng)保的制度設(shè)計和準(zhǔn)備工作，否則，農(nóng)保工作啟動越晚，給中國社會造成的壓力也會越大。其二，中國農(nóng)村的土地保障功能比西方國家脆弱得多。人多地少是中國的基本國情，以土地保障為依托的養(yǎng)老模式將面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。中國的勞均耕地差不多是美國勞均耕地的八百分之一，2004年中國的人均耕地減少到1.43畝，不到世界平均水平的一半。在美國或其他西方國家，農(nóng)業(yè)人口較少，土地可以成為農(nóng)民養(yǎng)老的有力屏障，其農(nóng)民養(yǎng)老問題的并不是一個十分迫切的社會問題。中國卻不然，中國的土地保障功能非常脆弱，不足以成為農(nóng)民養(yǎng)老的屏障。雖然，隨著中國城市化的進(jìn)程的加快（2004年，中國的城市化率達(dá)到41.8%），中國農(nóng)業(yè)人口在逐步減少。然而，由于中國城市化的畸形發(fā)展，耕地消失的速度比農(nóng)業(yè)人口消失的速度更快，在各地轟轟烈烈的"圈地"熱潮中，僅最近7年全國耕地就減少了1億畝，農(nóng)村人多地少的矛盾仍然十分突出。目前，許多地方的被征地農(nóng)民陷入了"種田無地、就業(yè)無崗、保障無份"的尷尬境地。這一類人群的社會養(yǎng)老保險問題及早不解決，既影響農(nóng)村穩(wěn)定，也會影響城市的社會穩(wěn)定，滋生了一系列復(fù)雜的社會問題，嚴(yán)重影響到中國社會主義和諧社會的構(gòu)建。

之二，國別之間、地方之間農(nóng)民的收入狀況和生活成本相差甚遠(yuǎn)，農(nóng)村社會養(yǎng)老險的進(jìn)入前提和養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)不可同日而語。西方國家和中國之間、發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間、同一地區(qū)農(nóng)民之間，其收入狀況和生活成本存在較大差距。這種差距理應(yīng)成為設(shè)定繳費(fèi)基數(shù)和養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)，卻不應(yīng)該成為養(yǎng)老保險"進(jìn)"與"退"的依據(jù)。從一定意義上說，養(yǎng)老保險應(yīng)該是一種體現(xiàn)社會公平的機(jī)制，如果這一體系只納入富人，而拋棄窮人，只納入少數(shù)，而拋棄大多數(shù)，那就失去了養(yǎng)老保險作為社會保障工具的真正意義。西方國家的農(nóng)業(yè)享有高額的財政補(bǔ)貼，農(nóng)民負(fù)擔(dān)不重，甚至不同程度的享有財政的反哺，對西方國家而言，建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險只是一種社會制度的完善，農(nóng)民有能力適應(yīng)略高的進(jìn)入門檻。此外，較高的生活成本也決定其較高的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)。中國的國情不同，中國的農(nóng)民一直通過較重的賦稅、工農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差、土地出讓等途徑為財政做貢獻(xiàn)，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)較重，生存狀態(tài)較差，自我保障能力脆弱。顯然，中國建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的進(jìn)入門檻和養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)也不宜過高。這種差異性同樣適用于中國內(nèi)部的發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)。

之三、對欠發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)該做實(shí)事求是的評估，不應(yīng)該不加分析地全面退卻。欠發(fā)達(dá)地區(qū)在建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的實(shí)踐中，的確出現(xiàn)過一些問題。如，農(nóng)民收入較低無力參保的問題；觀念不到位、地方財政無力補(bǔ)貼、保障水平較低，等等，都影響了農(nóng)民參保的積極性。但這些問題的存在不應(yīng)該成為欠發(fā)達(dá)地區(qū)要"退"的依據(jù)，對欠發(fā)達(dá)地區(qū)，我們應(yīng)當(dāng)做客觀分析，事實(shí)上，欠發(fā)達(dá)地區(qū)是個相對的概念，欠發(fā)達(dá)地區(qū)也有一些具備了條件的較發(fā)達(dá)的地方。更重要的是，欠發(fā)達(dá)地區(qū)工業(yè)化城市化的任務(wù)更加艱巨，在其工業(yè)化城市化的進(jìn)程中，必然會伴隨著越來越多的被征地農(nóng)民，對這些具備了條件的地方，對這些必須納入社保的被征地農(nóng)民，我們決不能因欠發(fā)達(dá)地區(qū)的大前提就一"退"了事。

對中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的進(jìn)退選擇問題，應(yīng)該本著"積極探索、重點(diǎn)突破、循序漸進(jìn)、逐步推開"的整體戰(zhàn)略，各地都應(yīng)該摸清底數(shù)并做好制度準(zhǔn)備，并本著"兩個先行"的原則推進(jìn)農(nóng)保工作：其一是被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度先行。被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險如同其就業(yè)安置問題一樣重要，事關(guān)地方社會穩(wěn)定和協(xié)調(diào)發(fā)展的大局，在這件大事上，各地決不能含糊，決不能以退了事，必須開始著手這方面的工作；其二具備了條件的地方先行。只要是地方政府具備了財政補(bǔ)貼和兜底的能力，只要是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民具備了繳費(fèi)能力，就應(yīng)該探索和建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，并逐步積累經(jīng)驗(yàn)，由點(diǎn)到面穩(wěn)步推進(jìn)。

（二）農(nóng)村社會基本養(yǎng)老保險的模式選擇

1992年《縣級農(nóng)村社會基本養(yǎng)老保險基本方案》實(shí)施后，至上世紀(jì)末，各地基本上都是按照《基本方案》的統(tǒng)一模式運(yùn)作的。但近些年來，除了極個別地方外，大多數(shù)地方在實(shí)踐中紛紛拋棄了原有的模式，探索并形成了各自不同的特色和模式。筆者擬就煙臺、青島、蘇州三種典型模式做一比較分析，以圖對中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的模式選擇做一展望。

1、煙臺模式[13]：煙臺模式是1992年《縣級農(nóng)村社會基本養(yǎng)老保險基本方案》實(shí)施后國家試點(diǎn)探索的傳統(tǒng)模式，是一種以政府倡導(dǎo)和扶持為特征的準(zhǔn)商業(yè)保險模式。這種模式堅(jiān)持"政府倡導(dǎo)、個人自愿、因地制宜、穩(wěn)妥推進(jìn)"的原則、在養(yǎng)老保險資金的籌集上以收定支，類似商業(yè)保險。農(nóng)民參保政府不補(bǔ)貼（只對被征地農(nóng)民視情況給予適當(dāng)補(bǔ)貼，農(nóng)民失地時以城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，目前按領(lǐng)取220元測算。一次性征地過半，人均不足一分地的，由政府全額交；人均不足三分地的，由政府交30%，個人交70%；政府所交金額從土地補(bǔ)償款和土地經(jīng)營收入中列支。），農(nóng)民參保繳費(fèi)不設(shè)上下限，多交多回報，少交少回報。煙臺模式中農(nóng)保部門為自收自支機(jī)構(gòu)，政府不撥款。這種模式有別于商業(yè)保險的是：政府倡導(dǎo)并推動工作的開展，可節(jié)省高額的營銷費(fèi)用；農(nóng)民領(lǐng)取養(yǎng)老金免交個人收入調(diào)節(jié)稅，參保的回報較商業(yè)保險高。煙臺模式缺陷是，政府不補(bǔ)貼農(nóng)民的積極性不高；農(nóng)保機(jī)構(gòu)自收自支，基金增值壓力大；農(nóng)民參保不設(shè)基數(shù)，繳費(fèi)少的不能真正發(fā)揮養(yǎng)老功能，繳費(fèi)多的則無條件享受更多的政策優(yōu)惠，形成了有利于富裕階層的不公平社會機(jī)制。

2、青島模式[14]：青島模式是一種以政府扶持和有限補(bǔ)助為特征的行政支持模式。這種模式堅(jiān)持"個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府扶持相結(jié)合"的原則，實(shí)行財政補(bǔ)助和兜底。在養(yǎng)老保險資金的籌集上以支定收，各縣（市、區(qū)）根據(jù)自己本地實(shí)際情況確定繳費(fèi)基數(shù)（以上年度農(nóng)民人均收入為基準(zhǔn)），個人交6%，村集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣（市、區(qū)）補(bǔ)助12%。個人交費(fèi)設(shè)上下限，最低不低于6%，最高不高30%。這種模式采取行政信譽(yù)支持的方式，財政補(bǔ)助資金可先行"掛帳"（或稱"空掛"），視情況分期支付到位，但必須兜底。青島模式中農(nóng)保機(jī)構(gòu)為全額撥款的事業(yè)單位。這種模式由于有了政府的扶持、補(bǔ)貼和兜底，農(nóng)民參保的積極性較高，但此模式的財政補(bǔ)助沒有真正到位，對后期財政兜底的壓力較大，對政府的信譽(yù)和政策的連續(xù)性是個考量，如果"掛帳"成了真正的"空掛"，則會給社會穩(wěn)定埋下禍根。

3、蘇州模式[15]：蘇州模式是一種以政府高補(bǔ)貼為特征的福利社保模式。蘇州模式實(shí)行"一個體系，兩種制度"，對農(nóng)村勞動力分別實(shí)行兩種社會基本養(yǎng)老保險辦法：農(nóng)村各類企業(yè)及其從業(yè)人員，必須參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險；從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的農(nóng)村勞動力（即純農(nóng)戶）納入農(nóng)村養(yǎng)老保險。并建立了農(nóng)村養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險相互銜接的機(jī)制。農(nóng)村養(yǎng)老保險堅(jiān)持"個人負(fù)擔(dān)、財政補(bǔ)助、集體補(bǔ)貼"的原則，在養(yǎng)老保險資金的籌集上以支定收，繳費(fèi)基數(shù)按當(dāng)?shù)厣夏贽r(nóng)民純收入或參照上年城市企業(yè)職工平均繳費(fèi)工資基數(shù)的50%左右確定。在此基礎(chǔ)上，個人負(fù)擔(dān)50%，集體和財政負(fù)擔(dān)50%，財政補(bǔ)助的資金必須全部到位。蘇州模式建立了社會保險與社會福利相結(jié)合的養(yǎng)老補(bǔ)貼制度，對推行農(nóng)村養(yǎng)老保險制度之前男滿60周歲、女滿55周歲及其以上的老年農(nóng)民無條件給予補(bǔ)貼。對被征地農(nóng)民進(jìn)行身份置換，在充分補(bǔ)償?shù)那疤嵯录{入城市社會保障體系，建立養(yǎng)老、醫(yī)療保險，并提供免費(fèi)就業(yè)培訓(xùn)。蘇州模式中農(nóng)保機(jī)構(gòu)為全額撥款的事業(yè)單位，人員、設(shè)備和基金征繳所需費(fèi)用由同級財政預(yù)算安排解決。蘇州模式是在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，城市化進(jìn)程加快的前提下形成的，代表了中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的發(fā)展趨勢，由于政府的高補(bǔ)貼，極大地提高了農(nóng)民參保的積極性；由于解決了農(nóng)保和城市保的銜接，較好地解決城市化進(jìn)程中的"三農(nóng)"問題。但這一模式的財政壓力較大，對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)展地區(qū)來說，它顯然是不適宜的。

從以上三種模式的分析中可以發(fā)現(xiàn)，不同的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)支撐著不同的制度模式。但有一點(diǎn)可以肯定，將被征地農(nóng)民納入農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是必須的，三種模式中，對被征地農(nóng)民入保的做法大同小異，這一點(diǎn)也應(yīng)該盡快在全國各地推廣。

在筆者的眼中，煙臺模式是應(yīng)該淘汰的，這種模式的產(chǎn)生只是出于對盡快構(gòu)建農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的良好愿望，它既難以調(diào)動農(nóng)民的積極性，也難以反映制度的公平度。這種模式的產(chǎn)生如果沒有當(dāng)時政府的半強(qiáng)制推行，如果沒有當(dāng)時各種農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的代扣，根本就難以推開。更重要的是，由于農(nóng)保機(jī)構(gòu)實(shí)行自收自支，基金增值的壓力較大，如果選擇有相對穩(wěn)定回報的領(lǐng)域進(jìn)行投資，則可能由于回報率低出現(xiàn)入不敷出的局面；如果選擇回報率較高的風(fēng)險投資，則有可能出現(xiàn)象德隆崩盤導(dǎo)致的農(nóng)?；鸬陌踩珕栴}。

那么，在中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的模式選擇上，蘇州模式與青島模式應(yīng)該怎么定位，能否全面推廣呢？筆者認(rèn)為，這兩種模式可以作為中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度發(fā)展的兩個階段的不同模式，青島模式應(yīng)該是中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度進(jìn)入的初級階段的主要模式，蘇州模式應(yīng)該是建立經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)基礎(chǔ)上的高級階段的主要模式。在模式的選擇上，各地應(yīng)該從本地的實(shí)際情況出發(fā)，在具備條件的基礎(chǔ)上，選擇自己可以承受的模式，切忌頭腦發(fā)熱和照搬照套。

在模式的選擇上，當(dāng)然也有一些共性的東西值得各地參考：

其一是在參保對象上，以覆蓋年滿18周歲的全體農(nóng)業(yè)人口為總目標(biāo)，穩(wěn)步擴(kuò)大覆蓋面。具體步驟上，第一步從被征地農(nóng)民和城鄉(xiāng)企業(yè)農(nóng)民工的參保工作抓起，進(jìn)而延伸到農(nóng)村專業(yè)種養(yǎng)戶、義務(wù)兵、獨(dú)生子女父母、村組干部、民辦教師等各類人員，最終覆蓋全體農(nóng)業(yè)人口。

其二是在保障水平上，既要體現(xiàn)真正發(fā)揮保障作用，又要根據(jù)各地的人均財力和農(nóng)民人均年收入的實(shí)際水平，繳費(fèi)基數(shù)和基本養(yǎng)老金的確定可本著低水平進(jìn)入的原則，并隨著人均財力和農(nóng)民人均年收入的增長水漲船高。

在制度的設(shè)計上，實(shí)行"一個體系、兩種制度。"根據(jù)農(nóng)村勞動力不同就業(yè)渠道，分別實(shí)行兩種社會基本養(yǎng)老保障辦法。農(nóng)村各類企業(yè)從業(yè)人員和進(jìn)入本地的農(nóng)民工，納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險，純農(nóng)人員納入農(nóng)村基本養(yǎng)老保險，被征地農(nóng)民以土地?fù)Q保障。并做好城保與農(nóng)保的銜接，逐步實(shí)現(xiàn)兩者的并軌。

其三是在資金的籌集上，養(yǎng)老保險資金應(yīng)根據(jù)"以支定收"的原則籌集。繳費(fèi)比例按照上年度農(nóng)民人均純收入或參照上年城鎮(zhèn)企業(yè)職工平均繳費(fèi)工資基數(shù)的50%確定，并設(shè)定個人繳費(fèi)上限，每年由勞動保障行政部門確定和公布。建立財政補(bǔ)助和集體補(bǔ)貼制度，采取"個人負(fù)擔(dān)、財政補(bǔ)貼和集體補(bǔ)助"相結(jié)合的辦法籌集農(nóng)保資金。財政補(bǔ)助原則上要到位，當(dāng)年財政確有困難的，可借鑒青島市的經(jīng)驗(yàn)，采取財政先行掛帳的辦法，分期支付到位。

其四在管理體制上。首先，要理順關(guān)系。全國各地五花八門的農(nóng)保機(jī)構(gòu)應(yīng)統(tǒng)一名稱，歸并到各級勞動保障部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)設(shè)農(nóng)保代辦員。農(nóng)保機(jī)構(gòu)為全額撥款事業(yè)單位，各級人事、編制部門應(yīng)增加其編制，農(nóng)保部門所需經(jīng)費(fèi)由同級財政預(yù)算安排解決。其次，要強(qiáng)化制度建設(shè)。農(nóng)保部門的管理首要的任務(wù)是確?；鸢踩?，在此基礎(chǔ)上尋求基金的增值。為此，要建立健全業(yè)務(wù)、財務(wù)、基金和檔案管理等各項(xiàng)規(guī)章制度，在此基礎(chǔ)上規(guī)范管理。再次，要保持信息通暢。建立市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村4級農(nóng)保網(wǎng)絡(luò)，健全農(nóng)保對象基本信息庫，保持四級農(nóng)保網(wǎng)絡(luò)信息的通暢。

四、結(jié)語

建立中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就。我們應(yīng)該堅(jiān)持"低水平、廣覆蓋"的進(jìn)入原則，本著"先易后難，急事先辦、逐步推進(jìn)，重點(diǎn)突破"方針。有計劃分步驟抓好這項(xiàng)工作。

（一）、加緊立法和制度準(zhǔn)備工作。目前，我們的理論研究和法制準(zhǔn)備工作明顯落后于中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的實(shí)踐，許多地方的農(nóng)保部門在開展這項(xiàng)工作時，一方面覺得任務(wù)迫切，另一方面最感頭痛的就是沒有有力的法律依據(jù)，心中沒底。針對這種現(xiàn)狀，國家應(yīng)該在總結(jié)十多年經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，借鑒國外的一些成功經(jīng)驗(yàn)，出臺一部農(nóng)村社會養(yǎng)老保險方面的基本法律，使這項(xiàng)工作真正步入法制化和規(guī)范化的軌道。各地也應(yīng)該在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，學(xué)習(xí)先進(jìn)地區(qū)甚至是國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提前做好制度方面的準(zhǔn)備工作。

（二）、理順農(nóng)保管理體制。針對中國存在的農(nóng)村社會保障管理方面條塊分割的現(xiàn)實(shí)，應(yīng)該切實(shí)加快體制改革，把勞動和社會保障部門升格為各地的一級部門，并把社會救助、社會保險、社會福利、優(yōu)撫安置等農(nóng)村社會保障方面的管理一并納入到勞動和社會保障部門，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理和資源共享。

（三）、做好推行農(nóng)保的基礎(chǔ)調(diào)研工作。建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度必須做好基礎(chǔ)調(diào)研工作，摸清家底。上世紀(jì)九十年代，各地在推行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的實(shí)踐中，許多地方?jīng)]有在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上作為可行性分析，象是盲人騎瞎馬，跟著上級精神或是隨著感覺一哄而上、一哄而下。有鑒于此，地方的社保部門應(yīng)該著眼現(xiàn)實(shí)，做好基礎(chǔ)調(diào)研工作，全面了解本地農(nóng)民的人數(shù)變化、年齡結(jié)構(gòu)、從業(yè)狀況、收入狀況等情況；全面了解本地已往的征地情況和城市規(guī)劃中將要征地的趨勢、被征地戶數(shù)和征地數(shù)量情況、被征地農(nóng)民的就業(yè)和保障情況；全面了解或預(yù)測本地的財力狀況及推行農(nóng)保工作后財政補(bǔ)貼或兜底情況等等，真正做到摸清家底，準(zhǔn)備到位。

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