導(dǎo)語(yǔ)：和諧社會(huì)視野中需要破解的一道難題一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)困惑出路

一、引言

社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是社會(huì)保障體系中的核心內(nèi)容，也是和諧社會(huì)視野中的一項(xiàng)重要制度，它包括城市社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)兩個(gè)方面。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)城市社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不斷得到完善，而農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)卻在困惑中徘徊，與此形成面鮮明對(duì)照的是，中國(guó)農(nóng)村進(jìn)入老齡社會(huì)的步伐日漸加快，中國(guó)農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題日益嚴(yán)峻。第五次人口普查顯示：中國(guó)65歲以上人口已達(dá)8811萬(wàn)，占總?cè)丝诘?.96%。8811萬(wàn)老齡人口中，農(nóng)村為5938萬(wàn)，占老齡總?cè)丝诘?7.4%。[1]在這種嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)面前，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的徘徊顯得極其不協(xié)調(diào)。

對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老問(wèn)題的嚴(yán)峻性，對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的優(yōu)越性，人們似乎并沒(méi)有太大的異議。顯而易見(jiàn)的是：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下中國(guó)的"集體保障"已不復(fù)存在；不斷加快的城市化進(jìn)程使"土地保障"變得越來(lái)越脆弱；4-2-1式的家庭增多使"家庭保障"日益面臨挑戰(zhàn)；捉襟見(jiàn)肘的地方財(cái)政使"社會(huì)救助"有如九牛一毛；農(nóng)民微薄的收入也使"商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)"成為空中樓閣。毫無(wú)疑問(wèn)，能不能建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，能不能切實(shí)解決日益嚴(yán)峻的農(nóng)民養(yǎng)老問(wèn)題，事關(guān)中國(guó)農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定，事關(guān)中國(guó)社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建。

從國(guó)際間的經(jīng)驗(yàn)來(lái)說(shuō)，建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的時(shí)間一般滯后于城鎮(zhèn)，除最早建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的丹麥（1891年）外，大多數(shù)國(guó)家的農(nóng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一般滯后于城鎮(zhèn)30-50年。如果以1951年中國(guó)政務(wù)院頒布的《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》為標(biāo)志，我國(guó)的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已經(jīng)比城鎮(zhèn)滯后了50年，真正到了我們不得不認(rèn)真對(duì)待的時(shí)候了。

這種局面也促使黨和政府對(duì)農(nóng)村傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式進(jìn)行反思，1986年9月，中國(guó)共產(chǎn)黨第一次在黨的文件中明確提出了"社會(huì)保障"的概念，并把社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置等制度統(tǒng)一納入到社會(huì)保障制度中[2]。從1986年開(kāi)始，由民政部負(fù)責(zé)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的農(nóng)村社會(huì)保障制度進(jìn)行了改革探索，重點(diǎn)是建立現(xiàn)代意義的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。遺憾的是，這種努力因?yàn)榉N種困難和問(wèn)題而止步。

在多年來(lái)的實(shí)踐中，學(xué)界和政界對(duì)中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)退和模式選擇等問(wèn)題都有很大的分歧，也有過(guò)激烈的爭(zhēng)論。可以這么說(shuō)，無(wú)論是在理論上還是在實(shí)踐中，建立中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老險(xiǎn)制度都有著太多的困惑。有鑒于此，筆者擬就農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)踐中暴露出的若干重要問(wèn)題進(jìn)行分析，在此基礎(chǔ)上，對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的若干選擇進(jìn)行反思。

二、中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的探索實(shí)踐與困惑

20世紀(jì)80年代以來(lái)，中國(guó)政府探索建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)踐經(jīng)歷了四個(gè)階段：

第一階段：（1986--1992）試點(diǎn)階段。1986年，民政部和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)在江蘇省沙洲縣召開(kāi)了"全國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)保障座談會(huì)"，確定以一些發(fā)達(dá)地區(qū)為試點(diǎn)，并在這些地方啟動(dòng)了建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的工作。

第二階段：（1992--1998）推廣階段。1991年6月，原民政部農(nóng)村養(yǎng)老辦公室制定了《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》，1992年1月方案開(kāi)始實(shí)施，后來(lái)在各地全面推廣。

第三階段：（1998--2002）整頓階段。1998年，農(nóng)村社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)由民政部移交給勞動(dòng)與社會(huì)保障部。這一時(shí)期，農(nóng)民參保人數(shù)下降，農(nóng)?；疬\(yùn)行難度加大，官方認(rèn)為我國(guó)農(nóng)村尚不具備普遍實(shí)行社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的條件，1997年7月，國(guó)務(wù)院決定對(duì)已有的業(yè)務(wù)實(shí)行清理整頓，停止接收新業(yè)務(wù)，提出有條件的地方向商業(yè)保險(xiǎn)過(guò)渡。

第四階段：（2003以后）恢復(fù)階段。十六大以后，中央逐步加大了解決"三農(nóng)"問(wèn)題的力度，十六屆三中全會(huì)提出了以"五個(gè)統(tǒng)籌"為核心的科學(xué)發(fā)展觀，2004-2005年，更是在事隔十八年后連續(xù)兩年以黨中央國(guó)務(wù)院的名義下發(fā)了關(guān)于農(nóng)村問(wèn)題的第六、第七個(gè)一號(hào)文件。在這種大背景下，東部地區(qū)一些地方漸漸恢復(fù)了探索建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的努力。至2004年底，全國(guó)參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)為5378萬(wàn)人，全年共有205萬(wàn)農(nóng)民領(lǐng)取了養(yǎng)老金。年末農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存285億元。[3]

十幾年來(lái)各地的探索實(shí)踐證明，合理的制度未必就是立即可行的，中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立并不那么簡(jiǎn)單，不是高呼一下重視"三農(nóng)"問(wèn)題、"給農(nóng)民以國(guó)民待遇"就行得通的，中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的探索暴露出了許多問(wèn)題，面臨著諸多困惑，這些問(wèn)題和困惑不解決，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是很難順利地推向前進(jìn)的。

問(wèn)題之一、法律依據(jù)與保障的困惑。中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的探索雖然有了十幾年的實(shí)踐，但一直存在法律保障缺失的問(wèn)題。我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)行的法律依據(jù)主要有三，一是準(zhǔn)法律依據(jù)：主要有1992年1月頒布實(shí)施的《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》和1995年10月19日頒布實(shí)施的國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部的《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作意見(jiàn)的通知》；此外還有一些相關(guān)法律中關(guān)于應(yīng)該重視建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的原則性條款；二是相關(guān)文件內(nèi)容：如2000年6月《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》中"要積極探索適合小城鎮(zhèn)特點(diǎn)的社會(huì)保障制度。"；十六大報(bào)告中的要"建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障體系，"、"有條件的地方，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障制度"等等。三是有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于重視三農(nóng)問(wèn)題和農(nóng)保問(wèn)題的講話(huà)。

由于沒(méi)有關(guān)于建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老險(xiǎn)制度的專(zhuān)門(mén)法規(guī)，各地農(nóng)保實(shí)踐中存在許多困惑，地方立法難找依據(jù)。筆者曾到煙臺(tái)、青島、蘇州、無(wú)錫、廈門(mén)、福州、?？诘鹊剞r(nóng)保部門(mén)進(jìn)行過(guò)廣泛考察，各地農(nóng)保部門(mén)的同志普遍反映，1992年頒布實(shí)施的《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》許多地方顯得有點(diǎn)過(guò)時(shí)，實(shí)踐中難以行得通，而各種文件和領(lǐng)導(dǎo)講話(huà)的內(nèi)容過(guò)于籠統(tǒng)和原則，他們?cè)谥贫ū镜剞r(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老險(xiǎn)辦法時(shí)找不到比較有力的立法依據(jù)，只好各自為政，把辦法確定為暫行辦法，大大降低了地方立法的規(guī)范性和長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性。

問(wèn)題之二、財(cái)政補(bǔ)貼與兜底的困惑。推行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)需要調(diào)動(dòng)兩個(gè)方面的積極性，一是要調(diào)動(dòng)地方政府的積極性；二是要調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性。這兩個(gè)方面的積極性沒(méi)有調(diào)動(dòng)起來(lái)，農(nóng)保工作根本無(wú)法開(kāi)展。從各地的農(nóng)保實(shí)踐來(lái)看，要調(diào)動(dòng)兩方面的積極性，能否有財(cái)政補(bǔ)貼和兜底是關(guān)鍵，沒(méi)有財(cái)政補(bǔ)貼和兜底，農(nóng)民缺乏積極性，而要確保財(cái)政補(bǔ)貼和兜底，許多地方政府則沒(méi)有積極性。《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》提出了"堅(jiān)持資金個(gè)人交納為主，集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家予以政策扶持"的原則，出發(fā)點(diǎn)以政策扶持為激勵(lì)，但不增加財(cái)政負(fù)擔(dān)，政府不做補(bǔ)貼和兜底的承諾。從表面上說(shuō)，這是最理想的：政府沒(méi)有出錢(qián)，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度又建立起來(lái)了。但實(shí)際上，這只是一種不切實(shí)際的空想，是根本行不通的，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)不同于商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，財(cái)政兜底是必須的，因?yàn)樵陴B(yǎng)老金支出高峰期出現(xiàn)支付困難時(shí)，不管地方政府有沒(méi)有承諾，都必須以財(cái)政兜底保證養(yǎng)老金的發(fā)放，否則會(huì)嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定。1992年以來(lái)，在財(cái)政不補(bǔ)貼不兜底的情況下，農(nóng)保工作雖有所推動(dòng)，但這種推動(dòng)是半強(qiáng)制性的，時(shí)間越長(zhǎng)農(nóng)民越?jīng)]有了積極性，時(shí)至今日，除了煙臺(tái)市在苦苦支撐著這種過(guò)時(shí)的做法以外，其他地方都拋棄了《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》中的原則，紛紛采取了政策扶持加財(cái)政補(bǔ)貼和兜底做法。

但財(cái)政補(bǔ)貼和兜底做法必須具備一個(gè)前提，就是地方政府要有雄厚的財(cái)力，否則是做不到的。以2004為例，全國(guó)全年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總收入4258億元，各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金614億元，其中中央財(cái)政522億元，地方財(cái)政92億元。[4]如此巨大的財(cái)政補(bǔ)貼已經(jīng)成為中央和地方政府的一種財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且是為確保社會(huì)穩(wěn)定不得不承受的一種負(fù)擔(dān)。可想而知，當(dāng)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)大舉進(jìn)入的時(shí)候，中央和地方政府的財(cái)政壓力將會(huì)越來(lái)越大，甚至是難以承受的。

問(wèn)題之三、動(dòng)行與管理中困惑。其一是管理體制不順。我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障管理部門(mén)存在條塊分割的現(xiàn)實(shí)：民政部門(mén)管一塊（社會(huì)救助），衛(wèi)生部門(mén)管一塊（農(nóng)村合作醫(yī)療），社保部門(mén)管一塊（養(yǎng)老保險(xiǎn)），這種條塊分割的現(xiàn)實(shí)造成了政策協(xié)調(diào)、資源共享等諸方面的人為矛盾，不利于農(nóng)保工作的推動(dòng)和開(kāi)展。不僅如此，全國(guó)各地農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)部門(mén)的歸屬也是五花八門(mén)，有成立農(nóng)保公司的，有歸屬社保部門(mén)的，有歸屬勞動(dòng)部門(mén)的，這種狀況也加劇了各地的各自為政。其二是養(yǎng)老險(xiǎn)基金管理和增值問(wèn)題多多。按規(guī)定：農(nóng)?；?以縣為單位統(tǒng)一管理。保值增值主要是購(gòu)買(mǎi)國(guó)家財(cái)政發(fā)行的高利率債券和存入銀行，不直接用于投資。基金使用，必須兼顧當(dāng)前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，國(guó)家利益和地方利益，同時(shí)要建立監(jiān)督保障機(jī)制。"[5]但各地對(duì)農(nóng)?；鸬墓芾砗瓦\(yùn)作過(guò)程中，暴露了不少問(wèn)題，一是基金安全問(wèn)題。在農(nóng)?；鸬墓芾碇?，各地存在挪用、公款私存或委托不當(dāng)?shù)葐?wèn)題，直接威脅到基金的安全，據(jù)統(tǒng)計(jì)，至2001年底，全國(guó)216.07億元農(nóng)保基金總額中，存入銀行、購(gòu)買(mǎi)國(guó)債和交財(cái)政管理的占87%，非銀行金融機(jī)構(gòu)存款、購(gòu)買(mǎi)金融債券和企業(yè)債券、委托貸款、購(gòu)買(mǎi)股票、直接投資和拆借挪用等占13%。2000年，可正常收回本息的占基金總額的92.93%；收回本息有困難的占基金總額的6.39%；已確定不能收回的基金占基金總額的0.68%。[6]又如，2004年德隆崩盤(pán)殃及的恒信證券案，在委托理財(cái)合同名單中，青島市農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)辦公室赫然在列，直接威脅到3000萬(wàn)元農(nóng)?；鸬陌踩?，教訓(xùn)極為深刻。二是基金增值的問(wèn)題。許多地方農(nóng)?；鸬脑鲋捣浅４?，或是因?yàn)樨?cái)政不兜底，要靠基金自身的增值來(lái)充抵十年保證期過(guò)后的支付問(wèn)題；或是因?yàn)橐揽炕鹱陨淼脑鲋祦?lái)支付農(nóng)保工作人員的工資和福利。上世紀(jì)九十年代初期中期，由于存款的利息較高，各地農(nóng)保部門(mén)的日子比較好過(guò)，從九十年代末期至今，由于存款利息低，許多地方的農(nóng)保部門(mén)開(kāi)始有些緊張，值得警惕的是，極少數(shù)地方的農(nóng)保部門(mén)開(kāi)始用農(nóng)保本金來(lái)支付其工作人員的工資和福利，并由此引發(fā)過(guò)農(nóng)民集體上訪(fǎng)，這一問(wèn)題不解決，將嚴(yán)重地影響社會(huì)穩(wěn)定。其三是農(nóng)保部門(mén)編制和人員問(wèn)題。各地農(nóng)保部門(mén)的編制和人員安排不一樣，主要有兩種情況，一是政府給編制和定人定崗，工作人員由地方財(cái)政解決；另一種是農(nóng)保部門(mén)自收自支，自己定人定崗，工作人員工資自行解決。對(duì)此，地方政府和農(nóng)保部門(mén)的立場(chǎng)不一樣，政府希望減輕負(fù)擔(dān)，而農(nóng)保部門(mén)則希望解決人員編制以舒緩壓力。

三、農(nóng)村社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的進(jìn)退和模式選擇

由于存在種種問(wèn)題和困惑，人們對(duì)建立中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也就一直存在爭(zhēng)議，而爭(zhēng)議的焦點(diǎn)自然是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的進(jìn)退和模式選擇等問(wèn)題。

（一）農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的進(jìn)退選擇

中國(guó)推行農(nóng)保的時(shí)間不長(zhǎng)，但隨著農(nóng)保實(shí)踐的大起大落關(guān)于進(jìn)退的爭(zhēng)論卻未停止過(guò)。1992年《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》開(kāi)始實(shí)施后，農(nóng)保工作便有一哄而上的態(tài)勢(shì)，至1997短短5年中，全國(guó)便有7452萬(wàn)農(nóng)民參保（如表一）。

表一[7]

年份1992年1993年1994年1995年1996年1997年

農(nóng)民參

保人數(shù)3500萬(wàn)缺3484.7萬(wàn)

5142.8萬(wàn)6594萬(wàn)7452萬(wàn)

積累基金缺14.79億元27億元59.5億元99.5億元139.2億元

而至1997年7月，由于官方認(rèn)為"我國(guó)農(nóng)村尚不具備普遍實(shí)行社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的條件"，國(guó)務(wù)院決定對(duì)已有的業(yè)務(wù)實(shí)行清理整頓，停止接收新業(yè)務(wù)，于是又有點(diǎn)一哄而下的味道，參保人數(shù)逐年萎縮（如表二），至此，進(jìn)退的爭(zhēng)論已經(jīng)告一段落。

表二[8]

年份1998年1999年2000年2001年2002年2003年2004年

農(nóng)民參保人數(shù)8025萬(wàn)8000萬(wàn)6172萬(wàn)5995.1萬(wàn)5462萬(wàn)5428萬(wàn)5378萬(wàn)

積累基金166.2億元缺195.5億元216.1億元缺259.3億元285億元

然而，自黨的十六大后，隨著關(guān)注三農(nóng)問(wèn)題的聲音越來(lái)越大，進(jìn)退爭(zhēng)論似乎又開(kāi)始了。十六大報(bào)告指出：要"發(fā)展城鄉(xiāng)社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)福利事業(yè)。有條件的地方，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障制度。"十六屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出："農(nóng)村養(yǎng)老保障以家庭為主，同社區(qū)保障、國(guó)家救濟(jì)相結(jié)合。有條件的地方探索建立農(nóng)村最低生活保障制度。"[9]以?xún)蓚€(gè)重要文件強(qiáng)調(diào)的"有條件的地方"為據(jù)。有人提出了中國(guó)農(nóng)保以國(guó)外經(jīng)驗(yàn)為依據(jù)的進(jìn)退"三條件"："（1）農(nóng)業(yè)在國(guó)民生產(chǎn)總值中的份額在15%以下，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)份額在20%以下；（2）農(nóng)業(yè)人口在總?cè)丝谥兴急嚷式抵?0%以下，且處于老齡人口高峰期；（3）經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體水平較高，人均GDP在2000美元以上"[10]。也有人以此為據(jù)得出了："農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)就全國(guó)而言，應(yīng)當(dāng)有進(jìn)有退：發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)積極推進(jìn)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)暫緩?fù)菩小?[11]的結(jié)論。當(dāng)然，有人反對(duì)這種主張，說(shuō)："中國(guó)農(nóng)村的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不僅不能停頓，而且應(yīng)該從現(xiàn)在做起，切實(shí)推進(jìn)并逐步完善，以便為我國(guó)正在進(jìn)行的工業(yè)化、城市化營(yíng)造一個(gè)穩(wěn)定和諧的社會(huì)環(huán)境。"[12]

進(jìn)退的問(wèn)題再次提到我們的面前，這是一個(gè)痛苦的選擇。筆者認(rèn)為，中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)宜"進(jìn)"不宜"退"，宜早不宜遲，我們進(jìn)行清理整頓決不是為了"退"，而是為了更好更順利地"進(jìn)"。當(dāng)然，我們的"進(jìn)"應(yīng)該正視現(xiàn)實(shí)，在具備一定的條件的基礎(chǔ)上循序漸"進(jìn)"，而不是不顧客觀情況一哄而上。至于中國(guó)農(nóng)保的進(jìn)入不是一定要以國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的"三條件"作為依據(jù)，這個(gè)問(wèn)題值得探討。筆者認(rèn)為，"三條件"可以作為中國(guó)全面推行農(nóng)保的參考依據(jù)，但不能作為各地農(nóng)保進(jìn)退的依據(jù)，更不應(yīng)該以具體的數(shù)字為中國(guó)農(nóng)保的進(jìn)入設(shè)限，理由是：

之一、中國(guó)建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度比任何西方國(guó)家都更為迫切。一是因?yàn)橹袊?guó)農(nóng)村老齡人口高峰期的來(lái)臨所造成的養(yǎng)老壓力比西方國(guó)家大得多。中國(guó)計(jì)劃生育政策推行較早，20世紀(jì)70年代末80年代初，中國(guó)農(nóng)村普遍實(shí)行了計(jì)劃生育的政策。以20歲作為生育年齡測(cè)算，農(nóng)村最初履行計(jì)劃生育義務(wù)的人群目前的年齡大致在40-50歲之間，再過(guò)十年，這一批人將成為老齡人口。我們應(yīng)該未雨綢繆，盡早將這批人納入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的視野，提前做好農(nóng)保的制度設(shè)計(jì)和準(zhǔn)備工作，否則，農(nóng)保工作啟動(dòng)越晚，給中國(guó)社會(huì)造成的壓力也會(huì)越大。其二，中國(guó)農(nóng)村的土地保障功能比西方國(guó)家脆弱得多。人多地少是中國(guó)的基本國(guó)情，以土地保障為依托的養(yǎng)老模式將面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。中國(guó)的勞均耕地差不多是美國(guó)勞均耕地的八百分之一，2004年中國(guó)的人均耕地減少到1.43畝，不到世界平均水平的一半。在美國(guó)或其他西方國(guó)家，農(nóng)業(yè)人口較少，土地可以成為農(nóng)民養(yǎng)老的有力屏障，其農(nóng)民養(yǎng)老問(wèn)題的并不是一個(gè)十分迫切的社會(huì)問(wèn)題。中國(guó)卻不然，中國(guó)的土地保障功能非常脆弱，不足以成為農(nóng)民養(yǎng)老的屏障。雖然，隨著中國(guó)城市化的進(jìn)程的加快（2004年，中國(guó)的城市化率達(dá)到41.8%），中國(guó)農(nóng)業(yè)人口在逐步減少。然而，由于中國(guó)城市化的畸形發(fā)展，耕地消失的速度比農(nóng)業(yè)人口消失的速度更快，在各地轟轟烈烈的"圈地"熱潮中，僅最近7年全國(guó)耕地就減少了1億畝，農(nóng)村人多地少的矛盾仍然十分突出。目前，許多地方的被征地農(nóng)民陷入了"種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、保障無(wú)份"的尷尬境地。這一類(lèi)人群的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題及早不解決，既影響農(nóng)村穩(wěn)定，也會(huì)影響城市的社會(huì)穩(wěn)定，滋生了一系列復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題，嚴(yán)重影響到中國(guó)社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建。

之二，國(guó)別之間、地方之間農(nóng)民的收入狀況和生活成本相差甚遠(yuǎn)，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老險(xiǎn)的進(jìn)入前提和養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)不可同日而語(yǔ)。西方國(guó)家和中國(guó)之間、發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間、同一地區(qū)農(nóng)民之間，其收入狀況和生活成本存在較大差距。這種差距理應(yīng)成為設(shè)定繳費(fèi)基數(shù)和養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)，卻不應(yīng)該成為養(yǎng)老保險(xiǎn)"進(jìn)"與"退"的依據(jù)。從一定意義上說(shuō)，養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)該是一種體現(xiàn)社會(huì)公平的機(jī)制，如果這一體系只納入富人，而拋棄窮人，只納入少數(shù)，而拋棄大多數(shù)，那就失去了養(yǎng)老保險(xiǎn)作為社會(huì)保障工具的真正意義。西方國(guó)家的農(nóng)業(yè)享有高額的財(cái)政補(bǔ)貼，農(nóng)民負(fù)擔(dān)不重，甚至不同程度的享有財(cái)政的反哺，對(duì)西方國(guó)家而言，建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)只是一種社會(huì)制度的完善，農(nóng)民有能力適應(yīng)略高的進(jìn)入門(mén)檻。此外，較高的生活成本也決定其較高的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)。中國(guó)的國(guó)情不同，中國(guó)的農(nóng)民一直通過(guò)較重的賦稅、工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差、土地出讓等途徑為財(cái)政做貢獻(xiàn)，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)較重，生存狀態(tài)較差，自我保障能力脆弱。顯然，中國(guó)建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的進(jìn)入門(mén)檻和養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)也不宜過(guò)高。這種差異性同樣適用于中國(guó)內(nèi)部的發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)。

之三、對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)該做實(shí)事求是的評(píng)估，不應(yīng)該不加分析地全面退卻。欠發(fā)達(dá)地區(qū)在建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)踐中，的確出現(xiàn)過(guò)一些問(wèn)題。如，農(nóng)民收入較低無(wú)力參保的問(wèn)題；觀念不到位、地方財(cái)政無(wú)力補(bǔ)貼、保障水平較低，等等，都影響了農(nóng)民參保的積極性。但這些問(wèn)題的存在不應(yīng)該成為欠發(fā)達(dá)地區(qū)要"退"的依據(jù)，對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，我們應(yīng)當(dāng)做客觀分析，事實(shí)上，欠發(fā)達(dá)地區(qū)是個(gè)相對(duì)的概念，欠發(fā)達(dá)地區(qū)也有一些具備了條件的較發(fā)達(dá)的地方。更重要的是，欠發(fā)達(dá)地區(qū)工業(yè)化城市化的任務(wù)更加艱巨，在其工業(yè)化城市化的進(jìn)程中，必然會(huì)伴隨著越來(lái)越多的被征地農(nóng)民，對(duì)這些具備了條件的地方，對(duì)這些必須納入社保的被征地農(nóng)民，我們決不能因欠發(fā)達(dá)地區(qū)的大前提就一"退"了事。

對(duì)中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的進(jìn)退選擇問(wèn)題，應(yīng)該本著"積極探索、重點(diǎn)突破、循序漸進(jìn)、逐步推開(kāi)"的整體戰(zhàn)略，各地都應(yīng)該摸清底數(shù)并做好制度準(zhǔn)備，并本著"兩個(gè)先行"的原則推進(jìn)農(nóng)保工作：其一是被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度先行。被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)如同其就業(yè)安置問(wèn)題一樣重要，事關(guān)地方社會(huì)穩(wěn)定和協(xié)調(diào)發(fā)展的大局，在這件大事上，各地決不能含糊，決不能以退了事，必須開(kāi)始著手這方面的工作；其二具備了條件的地方先行。只要是地方政府具備了財(cái)政補(bǔ)貼和兜底的能力，只要是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民具備了繳費(fèi)能力，就應(yīng)該探索和建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并逐步積累經(jīng)驗(yàn)，由點(diǎn)到面穩(wěn)步推進(jìn)。

（二）農(nóng)村社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的模式選擇

1992年《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》實(shí)施后，至上世紀(jì)末，各地基本上都是按照《基本方案》的統(tǒng)一模式運(yùn)作的。但近些年來(lái)，除了極個(gè)別地方外，大多數(shù)地方在實(shí)踐中紛紛拋棄了原有的模式，探索并形成了各自不同的特色和模式。筆者擬就煙臺(tái)、青島、蘇州三種典型模式做一比較分析，以圖對(duì)中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的模式選擇做一展望。

1、煙臺(tái)模式[13]：煙臺(tái)模式是1992年《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》實(shí)施后國(guó)家試點(diǎn)探索的傳統(tǒng)模式，是一種以政府倡導(dǎo)和扶持為特征的準(zhǔn)商業(yè)保險(xiǎn)模式。這種模式堅(jiān)持"政府倡導(dǎo)、個(gè)人自愿、因地制宜、穩(wěn)妥推進(jìn)"的原則、在養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的籌集上以收定支，類(lèi)似商業(yè)保險(xiǎn)。農(nóng)民參保政府不補(bǔ)貼（只對(duì)被征地農(nóng)民視情況給予適當(dāng)補(bǔ)貼，農(nóng)民失地時(shí)以城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，目前按領(lǐng)取220元測(cè)算。一次性征地過(guò)半，人均不足一分地的，由政府全額交；人均不足三分地的，由政府交30%，個(gè)人交70%；政府所交金額從土地補(bǔ)償款和土地經(jīng)營(yíng)收入中列支。），農(nóng)民參保繳費(fèi)不設(shè)上下限，多交多回報(bào)，少交少回報(bào)。煙臺(tái)模式中農(nóng)保部門(mén)為自收自支機(jī)構(gòu)，政府不撥款。這種模式有別于商業(yè)保險(xiǎn)的是：政府倡導(dǎo)并推動(dòng)工作的開(kāi)展，可節(jié)省高額的營(yíng)銷(xiāo)費(fèi)用；農(nóng)民領(lǐng)取養(yǎng)老金免交個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅，參保的回報(bào)較商業(yè)保險(xiǎn)高。煙臺(tái)模式缺陷是，政府不補(bǔ)貼農(nóng)民的積極性不高；農(nóng)保機(jī)構(gòu)自收自支，基金增值壓力大；農(nóng)民參保不設(shè)基數(shù)，繳費(fèi)少的不能真正發(fā)揮養(yǎng)老功能，繳費(fèi)多的則無(wú)條件享受更多的政策優(yōu)惠，形成了有利于富裕階層的不公平社會(huì)機(jī)制。

2、青島模式[14]：青島模式是一種以政府扶持和有限補(bǔ)助為特征的行政支持模式。這種模式堅(jiān)持"個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府扶持相結(jié)合"的原則，實(shí)行財(cái)政補(bǔ)助和兜底。在養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的籌集上以支定收，各縣（市、區(qū)）根據(jù)自己本地實(shí)際情況確定繳費(fèi)基數(shù)（以上年度農(nóng)民人均收入為基準(zhǔn)），個(gè)人交6%，村集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣（市、區(qū)）補(bǔ)助12%。個(gè)人交費(fèi)設(shè)上下限，最低不低于6%，最高不高30%。這種模式采取行政信譽(yù)支持的方式，財(cái)政補(bǔ)助資金可先行"掛帳"（或稱(chēng)"空掛"），視情況分期支付到位，但必須兜底。青島模式中農(nóng)保機(jī)構(gòu)為全額撥款的事業(yè)單位。這種模式由于有了政府的扶持、補(bǔ)貼和兜底，農(nóng)民參保的積極性較高，但此模式的財(cái)政補(bǔ)助沒(méi)有真正到位，對(duì)后期財(cái)政兜底的壓力較大，對(duì)政府的信譽(yù)和政策的連續(xù)性是個(gè)考量，如果"掛帳"成了真正的"空掛"，則會(huì)給社會(huì)穩(wěn)定埋下禍根。

3、蘇州模式[15]：蘇州模式是一種以政府高補(bǔ)貼為特征的福利社保模式。蘇州模式實(shí)行"一個(gè)體系，兩種制度"，對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力分別實(shí)行兩種社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法：農(nóng)村各類(lèi)企業(yè)及其從業(yè)人員，必須參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)；從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的農(nóng)村勞動(dòng)力（即純農(nóng)戶(hù)）納入農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)。并建立了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)相互銜接的機(jī)制。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)堅(jiān)持"個(gè)人負(fù)擔(dān)、財(cái)政補(bǔ)助、集體補(bǔ)貼"的原則，在養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的籌集上以支定收，繳費(fèi)基數(shù)按當(dāng)?shù)厣夏贽r(nóng)民純收入或參照上年城市企業(yè)職工平均繳費(fèi)工資基數(shù)的50%左右確定。在此基礎(chǔ)上，個(gè)人負(fù)擔(dān)50%，集體和財(cái)政負(fù)擔(dān)50%，財(cái)政補(bǔ)助的資金必須全部到位。蘇州模式建立了社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)福利相結(jié)合的養(yǎng)老補(bǔ)貼制度，對(duì)推行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之前男滿(mǎn)60周歲、女滿(mǎn)55周歲及其以上的老年農(nóng)民無(wú)條件給予補(bǔ)貼。對(duì)被征地農(nóng)民進(jìn)行身份置換，在充分補(bǔ)償?shù)那疤嵯录{入城市社會(huì)保障體系，建立養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)，并提供免費(fèi)就業(yè)培訓(xùn)。蘇州模式中農(nóng)保機(jī)構(gòu)為全額撥款的事業(yè)單位，人員、設(shè)備和基金征繳所需費(fèi)用由同級(jí)財(cái)政預(yù)算安排解決。蘇州模式是在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，城市化進(jìn)程加快的前提下形成的，代表了中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展趨勢(shì)，由于政府的高補(bǔ)貼，極大地提高了農(nóng)民參保的積極性；由于解決了農(nóng)保和城市保的銜接，較好地解決城市化進(jìn)程中的"三農(nóng)"問(wèn)題。但這一模式的財(cái)政壓力較大，對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)展地區(qū)來(lái)說(shuō)，它顯然是不適宜的。

從以上三種模式的分析中可以發(fā)現(xiàn)，不同的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)支撐著不同的制度模式。但有一點(diǎn)可以肯定，將被征地農(nóng)民納入農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是必須的，三種模式中，對(duì)被征地農(nóng)民入保的做法大同小異，這一點(diǎn)也應(yīng)該盡快在全國(guó)各地推廣。

在筆者的眼中，煙臺(tái)模式是應(yīng)該淘汰的，這種模式的產(chǎn)生只是出于對(duì)盡快構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的良好愿望，它既難以調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，也難以反映制度的公平度。這種模式的產(chǎn)生如果沒(méi)有當(dāng)時(shí)政府的半強(qiáng)制推行，如果沒(méi)有當(dāng)時(shí)各種農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的代扣，根本就難以推開(kāi)。更重要的是，由于農(nóng)保機(jī)構(gòu)實(shí)行自收自支，基金增值的壓力較大，如果選擇有相對(duì)穩(wěn)定回報(bào)的領(lǐng)域進(jìn)行投資，則可能由于回報(bào)率低出現(xiàn)入不敷出的局面；如果選擇回報(bào)率較高的風(fēng)險(xiǎn)投資，則有可能出現(xiàn)象德隆崩盤(pán)導(dǎo)致的農(nóng)保基金的安全問(wèn)題。

那么，在中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的模式選擇上，蘇州模式與青島模式應(yīng)該怎么定位，能否全面推廣呢？筆者認(rèn)為，這兩種模式可以作為中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的兩個(gè)階段的不同模式，青島模式應(yīng)該是中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)入的初級(jí)階段的主要模式，蘇州模式應(yīng)該是建立經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)基礎(chǔ)上的高級(jí)階段的主要模式。在模式的選擇上，各地應(yīng)該從本地的實(shí)際情況出發(fā)，在具備條件的基礎(chǔ)上，選擇自己可以承受的模式，切忌頭腦發(fā)熱和照搬照套。

在模式的選擇上，當(dāng)然也有一些共性的東西值得各地參考：

其一是在參保對(duì)象上，以覆蓋年滿(mǎn)18周歲的全體農(nóng)業(yè)人口為總目標(biāo)，穩(wěn)步擴(kuò)大覆蓋面。具體步驟上，第一步從被征地農(nóng)民和城鄉(xiāng)企業(yè)農(nóng)民工的參保工作抓起，進(jìn)而延伸到農(nóng)村專(zhuān)業(yè)種養(yǎng)戶(hù)、義務(wù)兵、獨(dú)生子女父母、村組干部、民辦教師等各類(lèi)人員，最終覆蓋全體農(nóng)業(yè)人口。

其二是在保障水平上，既要體現(xiàn)真正發(fā)揮保障作用，又要根據(jù)各地的人均財(cái)力和農(nóng)民人均年收入的實(shí)際水平，繳費(fèi)基數(shù)和基本養(yǎng)老金的確定可本著低水平進(jìn)入的原則，并隨著人均財(cái)力和農(nóng)民人均年收入的增長(zhǎng)水漲船高。

在制度的設(shè)計(jì)上，實(shí)行"一個(gè)體系、兩種制度。"根據(jù)農(nóng)村勞動(dòng)力不同就業(yè)渠道，分別實(shí)行兩種社會(huì)基本養(yǎng)老保障辦法。農(nóng)村各類(lèi)企業(yè)從業(yè)人員和進(jìn)入本地的農(nóng)民工，納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，純農(nóng)人員納入農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，被征地農(nóng)民以土地?fù)Q保障。并做好城保與農(nóng)保的銜接，逐步實(shí)現(xiàn)兩者的并軌。

其三是在資金的籌集上，養(yǎng)老保險(xiǎn)資金應(yīng)根據(jù)"以支定收"的原則籌集。繳費(fèi)比例按照上年度農(nóng)民人均純收入或參照上年城鎮(zhèn)企業(yè)職工平均繳費(fèi)工資基數(shù)的50%確定，并設(shè)定個(gè)人繳費(fèi)上限，每年由勞動(dòng)保障行政部門(mén)確定和公布。建立財(cái)政補(bǔ)助和集體補(bǔ)貼制度，采取"個(gè)人負(fù)擔(dān)、財(cái)政補(bǔ)貼和集體補(bǔ)助"相結(jié)合的辦法籌集農(nóng)保資金。財(cái)政補(bǔ)助原則上要到位，當(dāng)年財(cái)政確有困難的，可借鑒青島市的經(jīng)驗(yàn)，采取財(cái)政先行掛帳的辦法，分期支付到位。

其四在管理體制上。首先，要理順關(guān)系。全國(guó)各地五花八門(mén)的農(nóng)保機(jī)構(gòu)應(yīng)統(tǒng)一名稱(chēng)，歸并到各級(jí)勞動(dòng)保障部門(mén)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)設(shè)農(nóng)保代辦員。農(nóng)保機(jī)構(gòu)為全額撥款事業(yè)單位，各級(jí)人事、編制部門(mén)應(yīng)增加其編制，農(nóng)保部門(mén)所需經(jīng)費(fèi)由同級(jí)財(cái)政預(yù)算安排解決。其次，要強(qiáng)化制度建設(shè)。農(nóng)保部門(mén)的管理首要的任務(wù)是確?；鸢踩诖嘶A(chǔ)上尋求基金的增值。為此，要建立健全業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)、基金和檔案管理等各項(xiàng)規(guī)章制度，在此基礎(chǔ)上規(guī)范管理。再次，要保持信息通暢。建立市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村4級(jí)農(nóng)保網(wǎng)絡(luò)，健全農(nóng)保對(duì)象基本信息庫(kù)，保持四級(jí)農(nóng)保網(wǎng)絡(luò)信息的通暢。

四、結(jié)語(yǔ)

建立中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就。我們應(yīng)該堅(jiān)持"低水平、廣覆蓋"的進(jìn)入原則，本著"先易后難，急事先辦、逐步推進(jìn)，重點(diǎn)突破"方針。有計(jì)劃分步驟抓好這項(xiàng)工作。

（一）、加緊立法和制度準(zhǔn)備工作。目前，我們的理論研究和法制準(zhǔn)備工作明顯落后于中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)踐，許多地方的農(nóng)保部門(mén)在開(kāi)展這項(xiàng)工作時(shí)，一方面覺(jué)得任務(wù)迫切，另一方面最感頭痛的就是沒(méi)有有力的法律依據(jù)，心中沒(méi)底。針對(duì)這種現(xiàn)狀，國(guó)家應(yīng)該在總結(jié)十多年經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)外的一些成功經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)一部農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的基本法律，使這項(xiàng)工作真正步入法制化和規(guī)范化的軌道。各地也應(yīng)該在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，學(xué)習(xí)先進(jìn)地區(qū)甚至是國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提前做好制度方面的準(zhǔn)備工作。

（二）、理順農(nóng)保管理體制。針對(duì)中國(guó)存在的農(nóng)村社會(huì)保障管理方面條塊分割的現(xiàn)實(shí)，應(yīng)該切實(shí)加快體制改革，把勞動(dòng)和社會(huì)保障部門(mén)升格為各地的一級(jí)部門(mén)，并把社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置等農(nóng)村社會(huì)保障方面的管理一并納入到勞動(dòng)和社會(huì)保障部門(mén)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理和資源共享。

（三）、做好推行農(nóng)保的基礎(chǔ)調(diào)研工作。建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度必須做好基礎(chǔ)調(diào)研工作，摸清家底。上世紀(jì)九十年代，各地在推行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)踐中，許多地方?jīng)]有在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上作為可行性分析，象是盲人騎瞎馬，跟著上級(jí)精神或是隨著感覺(jué)一哄而上、一哄而下。有鑒于此，地方的社保部門(mén)應(yīng)該著眼現(xiàn)實(shí)，做好基礎(chǔ)調(diào)研工作，全面了解本地農(nóng)民的人數(shù)變化、年齡結(jié)構(gòu)、從業(yè)狀況、收入狀況等情況；全面了解本地已往的征地情況和城市規(guī)劃中將要征地的趨勢(shì)、被征地戶(hù)數(shù)和征地?cái)?shù)量情況、被征地農(nóng)民的就業(yè)和保障情況；全面了解或預(yù)測(cè)本地的財(cái)力狀況及推行農(nóng)保工作后財(cái)政補(bǔ)貼或兜底情況等等，真正做到摸清家底，準(zhǔn)備到位。

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