導(dǎo)語：今后農(nóng)村改革中的幾個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

從2004年開始，我國農(nóng)村政策發(fā)生了極大變化。連續(xù)兩個(gè)中央一號(hào)文件包含了非常豐富的內(nèi)容，一個(gè)比較富于進(jìn)取精神的、全面的農(nóng)村政策新體系浮出水面。兩個(gè)一號(hào)文件實(shí)際上提出了中央政府實(shí)施工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的全新的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展思路，體現(xiàn)了新一屆政府的科學(xué)發(fā)展觀。特別是2005年的一號(hào)文件明確表示，政府將下決心調(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu)，在穩(wěn)定現(xiàn)有各項(xiàng)農(nóng)業(yè)投入的基礎(chǔ)上，把新增財(cái)政支出和固定資產(chǎn)投資切實(shí)向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民傾斜，逐步建立穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)投入增長機(jī)制。這意味著中國政府從此將結(jié)束把農(nóng)業(yè)作為政府收入來源、由農(nóng)業(yè)向工業(yè)提供資本積累的工業(yè)化初期的發(fā)展道路，而將農(nóng)業(yè)和農(nóng)村領(lǐng)域作為政府支持的對(duì)象，實(shí)現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的方略。

正像2005年一號(hào)文件所指出的那樣，中國農(nóng)業(yè)依然是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，投入不足、基礎(chǔ)脆弱的狀況并沒有改變，糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收的長效機(jī)制并沒有建立，制約農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的深層次矛盾并沒有消除，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展明顯滯后的局面并沒有根本改觀，農(nóng)村改革和發(fā)展仍然處在艱難的爬坡和攻堅(jiān)階段，保持農(nóng)村發(fā)展好勢(shì)頭的任務(wù)非常艱巨。今后，中國進(jìn)一步深化農(nóng)村改革的方向是什么，難點(diǎn)又是什么，很值得我們深入思考。本文試圖對(duì)這些可能成為我國今后農(nóng)村改革重點(diǎn)領(lǐng)域的幾個(gè)方面作一討論。

調(diào)整城市化政策促進(jìn)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移

農(nóng)村發(fā)展歸根到底是要完成國民經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，使農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)高度的商品化和專業(yè)化，并使直接的種植業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)總量中占一個(gè)較小的比例；同時(shí)，要使農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移到城市，實(shí)現(xiàn)較高的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)效率。如果這兩個(gè)轉(zhuǎn)變不能完成，農(nóng)村改革和農(nóng)村發(fā)展的任務(wù)就不能說完成。實(shí)現(xiàn)這兩個(gè)轉(zhuǎn)變，在大的方向上也可以叫做“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”?！俺青l(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”是正確的方向，但如何實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”卻并不容易。

實(shí)現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的關(guān)鍵是大量勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移。多年以來，中央農(nóng)村政策的主要目標(biāo)還是離不開提高農(nóng)民收入、穩(wěn)步增加糧食生產(chǎn)和促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。在這三大目標(biāo)中，提高農(nóng)民收入是關(guān)鍵。但是，即使將2004年給農(nóng)民的各項(xiàng)補(bǔ)貼增加10倍，每個(gè)農(nóng)戶平均也只能得到五六百元。所以說，在目前條件下，提出工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的政治意義大于經(jīng)濟(jì)意義。大量農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)民人數(shù)減少，農(nóng)業(yè)規(guī)模增大，不僅可以使農(nóng)戶獲得國家補(bǔ)貼的數(shù)量增加，還可以提高農(nóng)戶承接國家其他支援農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的能力。如果城市化不到位，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力不能轉(zhuǎn)移到城市，中國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展就不能實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民收入增長也不會(huì)有保障，收入差距也難以縮小，和諧社會(huì)也難以建立起來。

筆者認(rèn)為，城市化和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的政策架構(gòu)應(yīng)該包括以下內(nèi)容。

第一，土地政策和農(nóng)戶土地經(jīng)營規(guī)?？刂普?。土地政策沒有突破，農(nóng)民進(jìn)城的能力將會(huì)受到限制。土地承包權(quán)必須永久化、市場化，使農(nóng)民放棄土地后能得到按市場價(jià)格計(jì)算的補(bǔ)償。但是，也要有土地經(jīng)營規(guī)?？刂普撸乐惯^快地出現(xiàn)土地占有的不平等。政府對(duì)土地的交易要有控制和調(diào)節(jié)。

第二，城市居住和住房標(biāo)準(zhǔn)政策。取消舊的戶籍制度以后，要有居住地登記政策。登記的條件是擁有或租有符合標(biāo)準(zhǔn)的住房。這是合法居住的惟一條件，也是取得屬地化管理的社會(huì)保障賬戶的前提條件。不用擔(dān)心幾戶人家租用一套房屋而“騙取”城市居民身份，因?yàn)橐粋€(gè)標(biāo)準(zhǔn)居住單元只獲得一戶居住登記權(quán)利。

第三，城市工作場所居住政策。在相當(dāng)長的一個(gè)時(shí)期里，長距離的農(nóng)民兼業(yè)將難以消除，而兼業(yè)農(nóng)民不見得都有能力購買或租用標(biāo)準(zhǔn)住房單元。因此，要制定“工作場所居住”法規(guī)，他們不能獲得居民資格，但他們的“社會(huì)保障賬戶”可以由所在城市代管。他們?cè)谵r(nóng)村可以保留土地。

第四，社會(huì)保障賬戶管理政策。要為每一個(gè)進(jìn)城務(wù)工人員建立社會(huì)保障賬戶。中國很大，賬戶管理不宜全國統(tǒng)一，應(yīng)該實(shí)行以城市或省為單位的管理，并允許各地有差異。農(nóng)民兼業(yè)地方變化以后，賬戶資金可以轉(zhuǎn)移，但原管理城市或省區(qū)可以扣除一定部分，以鼓勵(lì)地方加強(qiáng)保障金的收繳和管理。可以學(xué)習(xí)廣東省的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行社會(huì)保障賬戶的社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人交納(賬戶)相結(jié)合的方式，在賬戶轉(zhuǎn)移時(shí)，原管理城市或省區(qū)僅僅在社會(huì)統(tǒng)籌部分扣留一定數(shù)量。賬戶項(xiàng)目主要是養(yǎng)老和醫(yī)療兩個(gè)部分。工傷保險(xiǎn)走商業(yè)保險(xiǎn)的路子。

第五，勞資關(guān)系調(diào)節(jié)政策。按目前的制度或制度實(shí)施的水平，農(nóng)民兼業(yè)者在城市根本不可能融入城市主流生活。必須通過對(duì)勞資關(guān)系的調(diào)節(jié)，提高資本雇傭勞動(dòng)的成本，增加兼業(yè)者的收入，甚至使一部分兼業(yè)者成為完全的城市工人?？赏ㄟ^如限制勞動(dòng)時(shí)間，強(qiáng)化加班報(bào)酬管理，強(qiáng)制企業(yè)資方交納工人社會(huì)保障資金的一定比例，強(qiáng)制改善工作場所居住環(huán)境等辦法達(dá)到上述要求。

第六，強(qiáng)化對(duì)城市居民兼業(yè)的管理。對(duì)這種兼業(yè)要限制，辦法是通過稅收來調(diào)節(jié)。用這個(gè)辦法可以增加城市就業(yè)人數(shù)，給農(nóng)民兼業(yè)者提供更多的機(jī)會(huì)。

第七，國家行政分權(quán)和財(cái)政收支政策。目前的情形是大城市就業(yè)機(jī)會(huì)多，中小城市就業(yè)機(jī)會(huì)少；大城市幾乎成了一個(gè)封閉的經(jīng)濟(jì)體系，不論何種“密集”型的經(jīng)濟(jì)都在搞，使得中小城市特別是中西部的中小城市出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)空洞，陷入某種惡性循環(huán)。這種情形有復(fù)雜的原因，其中與大城市的產(chǎn)業(yè)門檻太低有關(guān)，但更重要的是與我們的干部任免制度、行政分權(quán)制度和財(cái)政制度有關(guān)，這些制度造成了對(duì)中小城市和農(nóng)村地區(qū)資金的抽取，影響到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，自然也影響到當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)吸收能力。

筆者相信，如果以上政策能制定和完善，并輔以其他必要的配套政策，對(duì)城市化速度的加快和勞動(dòng)力穩(wěn)步轉(zhuǎn)移是有利的。

深化土地制度改革

決定勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移速度的關(guān)鍵是城市勞資關(guān)系的調(diào)整和農(nóng)村土地制度的改革。城市化政策的猶疑不定，說到底是擔(dān)憂城市對(duì)農(nóng)村人口輸入的承接能力。其實(shí)，從總體上看，我國城市已經(jīng)大量承接了農(nóng)村人口，只不過他們處于邊緣化的生活狀態(tài)，沒有融入城市生活的主流。解決這個(gè)問題需要資金，但資金可以從調(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu)中獲得。只是這個(gè)分配結(jié)構(gòu)的調(diào)整不是體現(xiàn)在2004年農(nóng)村政策中的小調(diào)整，而應(yīng)是更大的調(diào)整。調(diào)整包括兩個(gè)方面，一是城市勞資關(guān)系的調(diào)整，迫使資本一方實(shí)行每周40小時(shí)工作制，造成勞動(dòng)市場供求關(guān)系的改變，產(chǎn)生工資上漲的壓力，增加農(nóng)民工的收入；二是實(shí)行土地交易(包括國家征用)的市場化，提高農(nóng)民放棄土地的收入，實(shí)現(xiàn)“以農(nóng)村土地?fù)Q取城市生活保障”，使相當(dāng)一部分失去土地的農(nóng)民買得起城市較低標(biāo)準(zhǔn)的住房。實(shí)行這兩方面的政策意味著國民收入結(jié)構(gòu)的深刻調(diào)整，可能帶來對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的“消極”影響，例如會(huì)增加中國產(chǎn)品的工資成本等。但這方面政策更積極的影響是擴(kuò)大了國內(nèi)市場，從而加快國民經(jīng)濟(jì)的增長速度。依據(jù)這個(gè)分析，我們認(rèn)為，今后農(nóng)村政策的調(diào)整方向是更積極的城市化政策，并通過土地制度改革加速這個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

現(xiàn)行農(nóng)村土地承包制是上個(gè)世紀(jì)80年代初開始推行的。在這個(gè)制度下，農(nóng)民獲得了很大的生產(chǎn)自主經(jīng)營權(quán)。農(nóng)民用“交夠國家的，留夠集體的，剩下是自己的”這樣的俗語來概括這個(gè)制度的特點(diǎn)。然而，現(xiàn)行農(nóng)村土地承包制面臨一個(gè)不易克服的難題——農(nóng)民對(duì)土地的承包期限極不穩(wěn)定，承包地常常被村集體領(lǐng)導(dǎo)重新分配，農(nóng)民俗稱“三年一小調(diào)，五年一大調(diào)”。越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，土地承包期限越是不確定。為了保護(hù)農(nóng)民的土地承包權(quán)，中央政府做了許多努力。先是規(guī)定第一輪土地承包15年不變；第一輪承包到期后，政府又規(guī)定承包期再延長30年。針對(duì)一些鄉(xiāng)村干部刻意歪曲土地承包制30年不變的含義的錯(cuò)誤說法，中央有關(guān)文件明確指出，不僅農(nóng)村土地承包制度不變，農(nóng)民對(duì)自己所承包的具體的地塊也不變。針對(duì)人口變動(dòng)的影響因素，中央政府明確提出“增人不增地，減人不減地”的硬性政策，以約束一些鄉(xiāng)村干部隨意變更農(nóng)民承包地的行為。但是，在實(shí)際工作中仍然未能糾正農(nóng)民土地承包權(quán)被隨意侵犯的行為。

農(nóng)民土地承包權(quán)難以穩(wěn)定有復(fù)雜的原因。農(nóng)戶家庭人口變動(dòng)使土地承包的人均數(shù)量發(fā)生變化，一些農(nóng)民希望調(diào)整土地是重要原因。一些鄉(xiāng)村干部通過變更土地承包撈取好處是更為重要的原因?，F(xiàn)行法規(guī)的不配套、不完善也給土地承包權(quán)的變更留下了漏洞。雖然有相當(dāng)多的農(nóng)民擁護(hù)中央的政策，但因?yàn)橥恋氐摹凹w所有”在實(shí)踐中總被理解為村干部的控制權(quán)力，這些農(nóng)民很難在土地承包權(quán)受侵犯時(shí)與干部們抗衡。正是由于這些復(fù)雜原因，土地承包權(quán)15年或30年不變的國家政策始終沒有得到不折不扣地執(zhí)行。

土地承包不穩(wěn)定對(duì)農(nóng)村發(fā)展乃至國民經(jīng)濟(jì)成長有極大危害。只要土地承包期限過短，承包地塊被經(jīng)常調(diào)整，農(nóng)民就不會(huì)在土地上認(rèn)真投入，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效率的提高將受到影響。承包權(quán)不穩(wěn)定還將導(dǎo)致土地的使用權(quán)價(jià)格被嚴(yán)重扭曲，土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓市場難以發(fā)育，土地資源的合理配置難以實(shí)現(xiàn)。更嚴(yán)重的是，現(xiàn)實(shí)土地承包制下使農(nóng)民仍然有強(qiáng)烈的“占奪”公有土地的意識(shí)，導(dǎo)致農(nóng)村大量土地成為農(nóng)民的宅基地，出現(xiàn)農(nóng)民住房大量空置與農(nóng)民繼續(xù)申請(qǐng)宅基地同時(shí)并存的現(xiàn)象，使農(nóng)村空置房屋難以成為農(nóng)民交易的對(duì)象。對(duì)“公地”更強(qiáng)大的掠奪力量來自鄉(xiāng)村干部乃至各類“官商”，以致近些年農(nóng)村耕地流失速度觸目驚心，失地農(nóng)民達(dá)到數(shù)千萬之多。目前的土地制度還成為中國農(nóng)村城市化的嚴(yán)重障礙，它使大量農(nóng)民在放棄土地之后不能得到合理的補(bǔ)償價(jià)格，無力在城市購買住房。不合理的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格鼓勵(lì)農(nóng)民守住土地不放，使他們成為身份在農(nóng)村、打工在城市的長距離遷徙的“候鳥”。把土地承包權(quán)永久化改革看作下一步推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展、深化農(nóng)村改革的焦點(diǎn)，一點(diǎn)也不為過。

解決問題的出路是下決心把土地承包權(quán)永久地固定給廣大農(nóng)民，使農(nóng)民的土地承包權(quán)成為一種包含使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、繼承權(quán)和抵押權(quán)的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，需要慎重工作，做好各項(xiàng)配套改革。要根據(jù)現(xiàn)有農(nóng)村人口狀況，適當(dāng)調(diào)整承包土地，讓土地承包更加合理，然后再使土地承包權(quán)“永久化”。要對(duì)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的交易給予約束，防止短期內(nèi)出現(xiàn)“大土地所有制”，避免一部分農(nóng)民因喪失土地流離失所。要建立農(nóng)村社會(huì)保障制度和醫(yī)療保險(xiǎn)制度，防止農(nóng)民因天災(zāi)病禍出賣土地承包權(quán)。無論商業(yè)占地還是國家公益性征地，都要依市場價(jià)格與農(nóng)民交易，使農(nóng)民在喪失土地后有能力轉(zhuǎn)移到城市從事其他工作。只要方向?qū)︻^，這些技術(shù)性改革并不難做到。許多國家的經(jīng)驗(yàn)證明，只要有完善的制度，特別是有公正的法制環(huán)境，農(nóng)民不會(huì)因?yàn)橛辛嗣魑耐恋刎?cái)產(chǎn)權(quán)而大量地隨意出賣土地。常常出現(xiàn)的情況反而是農(nóng)民不愿意放棄土地而導(dǎo)致土地集約經(jīng)營出現(xiàn)困難。我們相信，中國農(nóng)民會(huì)珍惜自己的土地承包權(quán)；這種承包權(quán)越是因?yàn)椤坝谰没倍潭橥恋刎?cái)產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民就越會(huì)珍惜自己的土地承包權(quán)。

進(jìn)一步改革鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)

實(shí)行分稅制以后，縣鄉(xiāng)財(cái)政開始出現(xiàn)問題，鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政逐漸大面積地發(fā)生赤字。在農(nóng)業(yè)稅廢除的形勢(shì)下，老賬歸還希望渺茫，新的赤字還要發(fā)生，財(cái)政難以為繼。許多研究者已經(jīng)指出，中央政府按賬面免稅額對(duì)中西部地區(qū)進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，根本不能解決問題。更為嚴(yán)重的問題是，鄉(xiāng)級(jí)干部的工資常常難以保障，影響到鄉(xiāng)村政治穩(wěn)定。

關(guān)于鄉(xiāng)村財(cái)政危機(jī)發(fā)生的原因，一個(gè)更常見的說法是全國性的政治經(jīng)濟(jì)體制導(dǎo)致資源被向上抽取。這個(gè)說法大體上是對(duì)的，但找到這個(gè)原因仍然沒有抓住問題的要害。據(jù)筆者的調(diào)查和統(tǒng)計(jì)資料的反映，近一些年，很多農(nóng)業(yè)縣如果沒有上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，財(cái)政會(huì)是凈赤字。獲得財(cái)政補(bǔ)貼的1000個(gè)左右的縣財(cái)政，主要是農(nóng)業(yè)縣和中西部貧困縣，上級(jí)財(cái)政自然對(duì)這些縣不存在直接財(cái)政抽取的問題。但這些縣內(nèi)部卻存在縣級(jí)財(cái)政抽取鄉(xiāng)村兩級(jí)資金的問題。

問題的根子顯然在縣鄉(xiāng)公共管理體制本身。這個(gè)體制的深刻矛盾在于：一方面是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民對(duì)公共品的低水平的需求，另一方面是“產(chǎn)值”巨大而效率低下的政府對(duì)公共品的供應(yīng)。這種供需間的不平衡才是危機(jī)發(fā)生的直接原因。如果說上級(jí)政府對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政危機(jī)要負(fù)責(zé)任，那也不是上級(jí)政府抽取了資金，而是它維持著縣鄉(xiāng)的不合理的公共管理體制。

我們先來分析傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民對(duì)公共品的需求。如果按經(jīng)濟(jì)學(xué)的規(guī)范要求，我們很難在數(shù)量上確定傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)對(duì)公共品的需求。在社會(huì)專業(yè)化分工程度比較低的情況下，農(nóng)民對(duì)公共品的需求很少會(huì)表現(xiàn)為貨幣化的需求，這會(huì)給分析帶來困難。

第一，對(duì)于國家安全、憲法秩序、環(huán)境保護(hù)這樣一些“效果或成本溢出”的公共品，農(nóng)民愿意也只能用“搭便車”的辦法來獲得。這樣一些公共品在任何社會(huì)都應(yīng)該是富人免費(fèi)“提供”給窮人，窮人對(duì)它們的需求本來弱于富人，或者像環(huán)境這樣的公共品對(duì)他們來說是“免費(fèi)的午餐”。

第二，農(nóng)民所需要的公共品主要是收益或成本不溢出社區(qū)的地方公共品，例如，社區(qū)安全、村規(guī)民約、糾紛仲裁、鄉(xiāng)村道路、區(qū)域內(nèi)防洪灌溉排水以及土地整治等。對(duì)于這類公共品，傳統(tǒng)農(nóng)民在歷史上就很少依靠政府。

第三，對(duì)于一些收益或使用可排他的所謂“俱樂部”物品，例如教育、醫(yī)療，傳統(tǒng)農(nóng)民也有自己的解決辦法，而通常農(nóng)民會(huì)找到經(jīng)濟(jì)的付費(fèi)方式。只有在現(xiàn)代社會(huì)，這些公共品的交易才被顯著貨幣化，并往往被政府所壟斷，農(nóng)民不得不向政府或其機(jī)構(gòu)支付貨幣。

第四，有一些公共品在傳統(tǒng)社會(huì)并不是公共品，而主要是私人物品，例如某些風(fēng)險(xiǎn)的回避，包括自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)等。到了現(xiàn)代社會(huì)，社會(huì)保障和災(zāi)害防范越來越具有了某種公共品的性質(zhì)，農(nóng)民不得不接受社會(huì)化的方式來獲得。但在農(nóng)民收入水平還很低的情況下，農(nóng)民不會(huì)從口袋里掏出很多錢來獲得它們。

還有一個(gè)事實(shí)必須指出，中國農(nóng)民對(duì)貨幣化的公共品的需求只能用他們的貨幣收入來支付，而不能用國家統(tǒng)計(jì)局所統(tǒng)計(jì)的收入來支付。在農(nóng)民總收入中，發(fā)生在農(nóng)村的現(xiàn)金收入只占到其中的一半左右，大約2000元上下，相當(dāng)于城鎮(zhèn)居民水平的五分之一。這樣一個(gè)收入水平的群體，對(duì)公共品需求(不是需要)的貨幣支付能力實(shí)在不會(huì)很高。對(duì)農(nóng)民來說，滿足公共品需求的更好的選擇是公共品交易的內(nèi)部化，而不是高度貨幣化的社會(huì)性交易。

綜上所述，在我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)還很不發(fā)達(dá)的情況下，農(nóng)民并不需要由政府來供應(yīng)大量公共品；農(nóng)民有限的收入中的一小部分會(huì)用來購買上述第三類公共品。

現(xiàn)在再來分析鄉(xiāng)村社會(huì)對(duì)公共品的供給。因?yàn)榻y(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的缺陷，我們也很難估計(jì)我國鄉(xiāng)村社會(huì)的公共品的供給規(guī)模。但是，大體上我們可以用縣以下政府(包括縣政府，但不包括城市中的區(qū)政府)的實(shí)際支出總額作為鄉(xiāng)村公共品的實(shí)際供應(yīng)規(guī)模。支出總額應(yīng)包括預(yù)算內(nèi)支出、預(yù)算外支出，還應(yīng)包括違規(guī)的自收自支支出，其中后一部分相當(dāng)難估計(jì)。根據(jù)一些相關(guān)數(shù)據(jù)的保守估算，這個(gè)數(shù)字在5000億元左右。

5000億元的農(nóng)村公共品供給規(guī)模，相當(dāng)于農(nóng)民要拿在農(nóng)村獲得的大約15000億元現(xiàn)金收入(不包括打工收入)的1/3。換句話說，如果這個(gè)公共品的總量全部要農(nóng)民埋單，那么，意味著一個(gè)農(nóng)民在農(nóng)村每獲得100元的現(xiàn)金收入就要拿出33元來支付公共品。這樣一個(gè)比例大大超過城市居民的平均納稅水平，更不用說相當(dāng)于農(nóng)民收入水平的城市居民根本不納稅。當(dāng)然，農(nóng)民拿不出這筆錢，于是，就有了高層政府的轉(zhuǎn)移支付，也就有了數(shù)千億元的鄉(xiāng)村兩級(jí)負(fù)債。

現(xiàn)在我們清楚一些了，縣鄉(xiāng)財(cái)政危機(jī)的要害是我們強(qiáng)加給農(nóng)民一個(gè)大規(guī)模的公共品的供應(yīng)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了農(nóng)民的支付能力。更重要的是，我們這個(gè)公共品供應(yīng)效率十分低下。真正使農(nóng)民受惠的主要是政府的教育支出和部分財(cái)政支農(nóng)支出(也被大量挪用)。大量鄉(xiāng)村公共部門是為收費(fèi)而存在，并沒有給農(nóng)民帶來公共品的享受。

有了上面的分析，解決問題的辦法也就比較清楚了。我們的目標(biāo)應(yīng)該是建立一個(gè)公共品供需平衡的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。當(dāng)然我們無法說清楚這個(gè)平衡點(diǎn)的具體數(shù)值，但指出這樣一個(gè)根本原則是有把握的：在現(xiàn)階段，鄉(xiāng)村公共品的供應(yīng)必須要依靠鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部的非貨幣化制度安排，這種安排在政治上便是鄉(xiāng)村社會(huì)的高度自治。在上述四類公共品中，只有少量的公共品交易采用貨幣化的形式，而且其中的一部分還要免費(fèi)供應(yīng)。農(nóng)民只對(duì)一些具有俱樂部性質(zhì)的公共品支付貨幣。

按照這個(gè)基本思路來建立鄉(xiāng)村社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)，以下幾點(diǎn)非常重要：

第一，不僅要實(shí)行村民自治制度，還要把自治制度逐步推進(jìn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。沒有自治，就無法形成非貨幣化的公共品交易的社區(qū)合作。在村級(jí)社區(qū)走向衰落的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)社區(qū)將是農(nóng)民進(jìn)行公共品交易的基本平臺(tái)，如果自治停留在村一級(jí)，其意義會(huì)大打折扣。如果一個(gè)社區(qū)需要綜合的權(quán)威機(jī)構(gòu)，那么，這個(gè)機(jī)構(gòu)就必須通過民主的方式來產(chǎn)生。我國不少地方已經(jīng)進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)民主選舉，產(chǎn)生了積極效果。在一個(gè)相當(dāng)長的時(shí)期里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)自治政府的行政經(jīng)費(fèi)要由上級(jí)政府通過轉(zhuǎn)移支付解決。

第二，大力推動(dòng)鄉(xiāng)村民間組織的發(fā)展，開拓農(nóng)村公共事務(wù)方面志愿者活動(dòng)的空間。大量的公共事務(wù)在民間組織那里也可以處理。民間組織不需要農(nóng)民納稅；其領(lǐng)導(dǎo)職位常常能吸引志愿者充任。民間組織活動(dòng)越是廣泛深入，政府活動(dòng)的成本就越是減少。

第三，要壓縮乃至取消現(xiàn)有的集體經(jīng)濟(jì)這個(gè)層次，代之以農(nóng)民自愿組成的各種專業(yè)合作社。為此，要下決心改革土地制度，讓土地管理納入法制化的軌道，避免村、鄉(xiāng)兩級(jí)干部對(duì)土地的控制。這個(gè)辦法將大大縮小鄉(xiāng)村干部的事權(quán)范圍，有利于精簡公務(wù)人員的數(shù)量。同時(shí)，把農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)歸還農(nóng)民，還將減少鄉(xiāng)村干部崗位的“含金量”，有利于志愿者參與公務(wù)活動(dòng)。

第四，廣泛實(shí)行委托服務(wù)制，大量減少縣級(jí)政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)所設(shè)立的垂直控制、上下對(duì)應(yīng)的機(jī)構(gòu)，把縣政府服務(wù)農(nóng)業(yè)的公共活動(dòng)通過委托的辦法交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治政府和民間組織辦理。例如，縣計(jì)劃生育委員會(huì)直接委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治政府或某民間機(jī)構(gòu)(例如某醫(yī)院)辦理計(jì)劃生育事務(wù)，同時(shí)將經(jīng)費(fèi)劃撥給承辦機(jī)構(gòu)。現(xiàn)在的所謂“七站八所”的上級(jí)單位大多可以用這個(gè)辦法實(shí)現(xiàn)自己的工作目標(biāo)，而不必設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)。如果縣級(jí)機(jī)構(gòu)沒有經(jīng)費(fèi)給農(nóng)民服務(wù)，寧可撤銷也不能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立一個(gè)機(jī)構(gòu)用收費(fèi)辦法養(yǎng)活自己。

第五，現(xiàn)在的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)如果不承擔(dān)公共服務(wù)職能，則完全推向市場。政府的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣一類的經(jīng)費(fèi)可以轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩Ｓ弥Ц度卑l(fā)給農(nóng)民，由農(nóng)民在市場上用這種“準(zhǔn)貨幣”購買服務(wù)，促成有關(guān)組織的競爭。接受“專用支付券”的組織可以向發(fā)行者(政府機(jī)構(gòu))兌換貨幣。

通過上述改革，一定會(huì)形成一個(gè)全新的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。建立這樣一種結(jié)構(gòu)在技術(shù)上并不困難，關(guān)鍵是政府的見識(shí)與行動(dòng)魄力如何。從筆者的調(diào)查看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革成敗的關(guān)鍵在縣一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)。改革不僅會(huì)觸及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的利益，更會(huì)觸及縣一級(jí)干部的利益。

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