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不容否認，自人民銀行單獨行使央行職能以來，我國銀行監(jiān)管取得了明顯成效：監(jiān)管目標在逐步明確，監(jiān)管資源在逐步增加，監(jiān)管權威在逐步樹立，監(jiān)管盲區(qū)在逐步消除，監(jiān)管制度在逐步完善，監(jiān)管技術在逐步改良，監(jiān)管能力在逐步提高。但是，我們也應當看到，當前銀行監(jiān)管仍然存在一些問題，亟待加以改進。

一、當前銀行監(jiān)管的基本態(tài)勢

1、重行為監(jiān)管，審慎監(jiān)管不足。銀行監(jiān)管的范圍主要包括兩個方面：一是審慎性監(jiān)管，也就是要確保銀行體系的安全和銀行機構的穩(wěn)健經(jīng)營；二是經(jīng)營行為監(jiān)管，也就是通過規(guī)范商業(yè)銀行的經(jīng)營行為，保障消費者（銀行的所有客戶，特別是存款人）權益。由于進行審慎性監(jiān)管所需技術的難度與經(jīng)營行為監(jiān)管所需技術的難度相比相對較高，監(jiān)管成效的反應時滯也相對較長，因此監(jiān)管者存在行為監(jiān)管偏好，即使行為監(jiān)管嚴重消耗監(jiān)管資源也在所不惜，從而不可避免地走向了重行為監(jiān)管、輕審慎監(jiān)管的誤區(qū)。

2、重運行監(jiān)管，準入監(jiān)管不足。根據(jù)商業(yè)銀行的生命周期，銀行監(jiān)管可以分為市場準入監(jiān)管、市場運作監(jiān)管和市場退出監(jiān)管等三個階段。按照現(xiàn)行監(jiān)管組織制度安排，商業(yè)銀行市場準入（高管人員及業(yè)務的市場準入）的監(jiān)管基本上集中于銀行管理司（處）負責，但由于監(jiān)管資源（人力資源及制度資源等）具有稀缺性特征，現(xiàn)行監(jiān)管制度安排導致市場準入監(jiān)管資源相對不足，特別是對高管人員的監(jiān)管只能注重學歷、資歷的靜態(tài)監(jiān)管，往往難以對高管人員能力、道德水平進行全方位的動態(tài)監(jiān)管。目前對于商業(yè)銀行市場運作的監(jiān)管則集中了相當?shù)谋O(jiān)管資源，在大區(qū)分行設有工、農(nóng)、中、建、股份制、城市商業(yè)銀行等6個監(jiān)管部門，十分明顯地存在重運作監(jiān)管輕準入監(jiān)管的偏好。個別大區(qū)分行為加強對高管人員的動態(tài)監(jiān)管，不得不將屬于市場準入監(jiān)管的任務分解到現(xiàn)場監(jiān)管處室，讓人產(chǎn)生“分工不明、職責不清”的錯覺。

3、重合規(guī)監(jiān)管，風險監(jiān)管不足。在我國，無論國有獨資商業(yè)銀行還是股份制銀行，其產(chǎn)權結構中的主導者要么是中央政府，要么是地方政府，中央或地方政府是商業(yè)銀行喪失流動清償能力或資本清償能力的最終風險承擔者，只要政府支持就無風險可言，在這樣一種既定前提下，作為監(jiān)管者在理論上已經(jīng)喪失了風險監(jiān)管的激勵約束機制，合規(guī)監(jiān)管也就自然成為銀行監(jiān)管的“重中之重”了。

4、重現(xiàn)場監(jiān)管，非現(xiàn)場監(jiān)管不足。監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間始終存在信息不對稱的問題，商業(yè)銀行無論是有意還是無意都不可能將自己的市場運作信全面真實地傳遞到人民銀行的監(jiān)管部門，作為監(jiān)管部門也難以完全相信商業(yè)銀行報送的各種業(yè)務運作信息（數(shù)據(jù)），因為監(jiān)管者不知道商業(yè)銀行的風險內(nèi)控能力有多高，不知道商業(yè)銀行愿意在多大程度上履行和遵守監(jiān)管規(guī)則，不知道商業(yè)銀行的剩余風險有多少，希望通過現(xiàn)場檢查掌握真實和全面信息，真實性檢查就是明證。正因為如此，現(xiàn)行監(jiān)管理念和行動都是以現(xiàn)場監(jiān)管為主，非現(xiàn)場監(jiān)管為輔，在監(jiān)管資源的配置上也是向現(xiàn)場監(jiān)管傾斜。

5、重外部監(jiān)管，自律監(jiān)管不足。人民銀行對商業(yè)銀行的監(jiān)管只是一種外在力量（外因），商業(yè)銀行內(nèi)部的自律性管理才是內(nèi)在力量（內(nèi)因），從唯物主義的哲學原理來看，內(nèi)因起決定作用，外因只能通過內(nèi)因而起作用。美國對商業(yè)銀行的監(jiān)管水平應當說是比較高的，但美國自20世紀90年代以來，全國最大的25家銀行利潤平均下降13%，200家大銀行中35家存在嚴重問題，全美商業(yè)銀行中有1000家被列入“有問題銀行”名單?？磥?，銀行外部監(jiān)管不是萬能的，商業(yè)銀行內(nèi)部的自律性監(jiān)管才是決定因素。我國的銀行監(jiān)管走入了誤區(qū)，重視對商業(yè)銀行的外部監(jiān)管，即重視商業(yè)銀行經(jīng)營結果的監(jiān)管，如不良資產(chǎn)及盈利狀況的真實性檢查，而很少從制度層面上對商業(yè)銀行的內(nèi)控制度、風險管理、公司治理結構進行全方位評估和動態(tài)監(jiān)管，很少采取切實可行措施幫助商業(yè)銀行提高風險控制能力。

6、重嚴處，促進發(fā)展不足。在我國，一談銀行監(jiān)管，就是嚴處，搞了多少次現(xiàn)場檢查，處理了多少高級管理人員，不可否認其必要性，但從來沒有談及到如何為商業(yè)銀行的穩(wěn)健發(fā)展創(chuàng)造寬松的環(huán)境。商業(yè)銀行發(fā)展的動力來自金融創(chuàng)新，但是來自于銀行監(jiān)管的滯后約束和過度監(jiān)管，導致我國商業(yè)銀行金融創(chuàng)新乏力：過于嚴厲的合規(guī)性監(jiān)管因為法律規(guī)章相對滯后而壓制了商業(yè)銀行金融創(chuàng)新的主觀能動性，較為嚴重的金融管理扼制了商業(yè)銀行金融創(chuàng)新的有效空間。金融監(jiān)管好比“生產(chǎn)關系”，金融創(chuàng)新好比“生產(chǎn)力”，現(xiàn)在是“生產(chǎn)關系”難以適應“生產(chǎn)力”的發(fā)展，“生產(chǎn)關系”制約了“生產(chǎn)力”的發(fā)展。我國商業(yè)銀行金融創(chuàng)新水平遠遠低于西方發(fā)達國家，西方國家中間業(yè)務收入在銀行營業(yè)收入中的占比已普遍超過25%，而我國工、農(nóng)、中、建四家國有商業(yè)銀行中間業(yè)務收入在其全部營業(yè)收入中的占比在1%-5%之間；我國M[，2]/GDP比率高于美英等國，是因為我國金融創(chuàng)新落后，金融工具品種過少，信用集中于銀行存貸款而使然。雖然我國商業(yè)銀行金融創(chuàng)新水平低下與商業(yè)銀行自身有關，但不可否認的是，監(jiān)管部門沒有建立金融創(chuàng)新的激勵與保護機制也是不爭的事實。

7、重監(jiān)管模式變革，游戲規(guī)則修訂不及時。中國人民銀行自單獨行使央行職能以來，分行一級的銀行監(jiān)管模式經(jīng)歷了三種形態(tài)：1985年－1998年的管監(jiān)分離模式，其機構設置是“稽核處＋銀行監(jiān)管處”；1999年－2001年8月的管監(jiān)合一模式，撤銷稽核處，將其現(xiàn)場檢查職能完全移交相應的監(jiān)管處室；2001年9月以后新的監(jiān)管分離模式，其機構設置是“銀行管理處＋工、農(nóng)、中、建、股份制、城市商業(yè)銀行監(jiān)管處”，銀行管理處主要從事商業(yè)銀行市場準入及市場退出監(jiān)管，其他監(jiān)管處室負責現(xiàn)場檢查與非現(xiàn)場監(jiān)管?，F(xiàn)行監(jiān)管模式的弊端是顯而易見的：（1）監(jiān)管處室之間信息不對稱，負責市場準入的銀行管理處所掌握的信息顯然要少于其他負責現(xiàn)場檢查的監(jiān)管處室；（2）權責不對稱，銀行管理處是權力大于責任，其他監(jiān)管處室特別是工、農(nóng)、中、建監(jiān)管處室都是責任大于權力，銀行機構出現(xiàn)經(jīng)營風險多半要追究現(xiàn)場檢查不力的責任；（3）功效不對稱，銀行監(jiān)管的成本與收益是不對等的，現(xiàn)行銀行監(jiān)管的人力資源、制度資源成本在成倍增長，但銀行監(jiān)管收益卻難以成倍增長，邊際收益遞減。回頭再來看看銀行監(jiān)管使用頻率最多的游戲規(guī)則：《中國人民銀行法》自1995年3月18日施行以來至今未作修改，盡管中國人民銀行的職責已經(jīng)發(fā)生較大變化；《商業(yè)銀行法》和《票據(jù)法》1995年5月10日通過，7月1日施行，至今未作任何修訂；《貸款通則》1996年6月28日，8月1日施行，至今未作修改；《金融違法行為處罰辦法》1999年2月22日施行，至今未作修改。

8、重監(jiān)管收益增長，監(jiān)管成本核算不到位。銀行監(jiān)管成本主要包括兩個方面：直接監(jiān)管成本和間接監(jiān)管成本。直接監(jiān)管成本主要是銀行監(jiān)管的人力資源成本、監(jiān)管制度設計及維護成本；間接監(jiān)管成本相對來說難以衡量，一般是指給被監(jiān)管對象（商業(yè)銀行）帶來的為了遵循監(jiān)管要求而發(fā)生的費用。作為一般原則，具有較低直接和間接成本的監(jiān)管制度安排，優(yōu)于產(chǎn)生較高成本的監(jiān)管制度安排。銀行監(jiān)管收益主要從兩個方面來衡量：一是監(jiān)管能力是否加強，二是監(jiān)管的有效性是否提高。我國現(xiàn)行監(jiān)管制度安排走入了一個誤區(qū)，那就是為了提高監(jiān)管能力和監(jiān)管的有效性，往往不計成本，沒有樹立監(jiān)管成本核算觀念，甚至出現(xiàn)了銀行監(jiān)管“外部成本內(nèi)部化”，忽視了銀行監(jiān)管邊際收益遞減規(guī)律的存在。

二、改進銀行監(jiān)管的戰(zhàn)略舉措

（一）從順應市場化改革潮流出發(fā)，縮小行為監(jiān)管和合規(guī)監(jiān)管的邊界，強化審慎監(jiān)管和風險監(jiān)管。

根據(jù)銀行業(yè)強度方程式：新權力＋銀行監(jiān)督─→銀行業(yè)強度。如果要維持銀行業(yè)的強度不變，銀行被賦予的權力和自由度越多，對銀行監(jiān)督的力度就應該越大。這種監(jiān)督的力度來自于兩方面，金融市場游戲規(guī)則的限制和銀行監(jiān)管者監(jiān)管規(guī)則的限制。在市場經(jīng)濟條件下，比較普遍的觀點是監(jiān)管機構的監(jiān)管規(guī)則可以增加存款人對銀行的信心，但同時也可能會導致銀行逃避責任而產(chǎn)生道德危機問題。因此不能過分強調(diào)監(jiān)管者的作用而無視金融市場游戲規(guī)則的存在，在受監(jiān)管銀行體系中，市場游戲規(guī)則和監(jiān)管規(guī)則應該是互補的。對于我國的銀行監(jiān)管而言，當前過分地強調(diào)行為監(jiān)管和合規(guī)監(jiān)管在本質(zhì)上是偏重于監(jiān)管者的監(jiān)管規(guī)則而忽視了金融市場本身具有的游戲規(guī)則的限制作用，忽視了市場機制對銀行業(yè)經(jīng)營管理活動的監(jiān)管功能，其結果是導致市場規(guī)則可能無法存在。所以，順應我國金融業(yè)市場化改革潮流，當前應縮小行為監(jiān)管和合規(guī)監(jiān)管的邊界，以充分發(fā)揮市場機制在銀行監(jiān)管中的作用。

1、在監(jiān)管范圍上，由經(jīng)營行為監(jiān)管向?qū)徤鞅O(jiān)管轉(zhuǎn)變。銀行監(jiān)管應該是目標導向的，其目標就是要確保銀行體系的安全和銀行機構的穩(wěn)健經(jīng)營，這也就是審慎監(jiān)管的要求，因此，只要能夠達到相應的監(jiān)管標準，商業(yè)銀行便可根據(jù)自己的實際情況自由行為。監(jiān)管當局無須也沒有可能為商業(yè)銀行指定一個正確的經(jīng)營行為。在既定目標導向下的審慎型監(jiān)管是實現(xiàn)由中央銀行外部監(jiān)管為主向商業(yè)銀行自我管理、自我控制為主轉(zhuǎn)變的必然選擇。這種背景下，商業(yè)銀行易于獲得相對寬松的金融創(chuàng)新環(huán)境。

2、在監(jiān)管方法上，由合規(guī)監(jiān)管向風險監(jiān)管轉(zhuǎn)變。合規(guī)監(jiān)管是一種消極的監(jiān)管方法，側(cè)重于對銀行業(yè)的違規(guī)行為進行處罰、批評、訓斥和處分，結果會加強銀行的財務負擔，使銀行的問題惡化和公開化，甚至破產(chǎn)退出市場。風險監(jiān)管是一種積極的監(jiān)管方法，側(cè)重引導商業(yè)銀行樹立防范風險的觀念，同時幫助其建立完善的內(nèi)控制度，增強其防范風險的能力。能夠從正面引導商業(yè)銀行采取積極穩(wěn)妥的風險處置措施，降低成本，減少損失，盡快擺脫困境。在具體操作上，實施積極的風險監(jiān)管要求監(jiān)管當局幫助商業(yè)銀行設計一種有效的止損化險制度，通過此項制度安排，使有問題的商業(yè)銀行恢復健康。其具體內(nèi)容主要包括幾個方面：一是限制支出制度，目的是幫助商業(yè)銀行控制財務支出；二是資產(chǎn)調(diào)控制度，目的是幫助商業(yè)銀行提高資產(chǎn)質(zhì)量；三是資本填倉制度，目的是提高商業(yè)銀行的資本充足率，增強其抗風險能力。

（二）從遵循信息對稱、權責對稱的原則出發(fā)，回歸管監(jiān)合一模式，強化市場準入和非現(xiàn)場監(jiān)管。

信息不對稱和道德風險是影響銀行監(jiān)管效率的兩個主要矛盾。目前管監(jiān)分離的監(jiān)管模式進一步擴大了監(jiān)管信息不對稱和權責不對稱的問題。因此，當前應當回歸管監(jiān)合一模式，整合監(jiān)管資源和職能，從根本上解決現(xiàn)行銀行監(jiān)管所存在的信息不對稱、權責不對稱、功效不對移等三大問題。擴大監(jiān)管機構監(jiān)管信息收集的連續(xù)性和完整性，同時通過建立監(jiān)管機構權力與責任對稱的激勵與約束機制，來解決監(jiān)管者的道德風險問題。

1、強化市場準入監(jiān)管，增強銀行監(jiān)管的連續(xù)性。將銀行管理司（處）的市場準入監(jiān)管職能分別并入各相應監(jiān)管司（處），以充分利用各專業(yè)監(jiān)管司（處）的相對充足的監(jiān)管資源和比較全面的監(jiān)管信息，加強對商業(yè)銀行的市場準入，特別是對高管人員的能力和道德水平進行全方位的動態(tài)監(jiān)管。從而實現(xiàn)監(jiān)管司（處）對金融機構市場準入、市場運作和市場退出等三個階段的連續(xù)監(jiān)管。同時，也解決了當前管理司（處）與各專業(yè)監(jiān)管司（處）之間“分工不明、職責不清”的問題。在權責對稱的基礎之上，建立起對監(jiān)管司（處）的再監(jiān)管機制，解決監(jiān)管者的道德風險問題。

2、強化非現(xiàn)場監(jiān)管，增強銀行監(jiān)管的完整性。一般而言，現(xiàn)場檢查獲得的信息真實性較高，但進行現(xiàn)場檢查的成本很高，也缺乏連續(xù)性；非現(xiàn)場監(jiān)管獲得的信息真實性較低，但比較容易獲得，而且具有連續(xù)性。從發(fā)達國家來看，傳統(tǒng)的銀行檢查一般是場內(nèi)檢查，而現(xiàn)在則越來越多地依賴場外的計算來分析。如美國貨幣監(jiān)理署有一個專業(yè)的計算機程序稱為“BERT”（銀行專家），它加入了金融經(jīng)驗及現(xiàn)場檢查知識，用來分析銀行的財務狀況并得出應采取的相應措施。因此，我國當前也應加大非現(xiàn)場監(jiān)管力度，首先要建立嚴格的規(guī)章制度來保證非現(xiàn)場監(jiān)管信息的真實性和及時性；其次，要建立起科學的間接考評監(jiān)測系統(tǒng)，定期利用非現(xiàn)場監(jiān)管信息對商業(yè)銀行進行評估分析。最終，要通過現(xiàn)場監(jiān)管與非現(xiàn)場監(jiān)管的緊密結合，建立起完整的商業(yè)銀行實時監(jiān)管制度，對各商業(yè)銀行的金融活動及時進行規(guī)范和引導。

（三）從抓主要矛盾的唯物主義哲學觀出發(fā)，堅持發(fā)展是硬道理的基本方針，強化創(chuàng)新意識。

金融監(jiān)管猶如一把“雙刃劍”，一方面可以減少金融系統(tǒng)的風險，保持金融業(yè)的穩(wěn)定，提高金融運行效率；但另一方面如果監(jiān)管不當或者監(jiān)管過度，將低金融市場效率，阻礙金融業(yè)的發(fā)展。特別是在當前我國金融業(yè)發(fā)展還比較滯后的情況下，監(jiān)管更不應成為金融業(yè)發(fā)展的阻礙，而應抓住促進金融業(yè)發(fā)展這個主要矛盾，堅持發(fā)展是硬道理的基本方針，支持和引導商業(yè)銀行強化創(chuàng)新意識，樹立起創(chuàng)新是商業(yè)銀行發(fā)展內(nèi)在推動力的觀念，促進商業(yè)銀行通過創(chuàng)新加速自身的發(fā)展。為此，在監(jiān)管制度安排上，要堅持與時俱進，對于那些落后的金融法規(guī)，要及時加以修訂和完善。同時，要構建起促進商業(yè)銀行創(chuàng)新和發(fā)展的監(jiān)管機制。

一是建立并啟動經(jīng)營績效考評和差別監(jiān)管體系，逐步構造支持商業(yè)銀行優(yōu)化發(fā)展、加速創(chuàng)新的激勵機制。①建立金融機構市場優(yōu)化制度，形成有進有退、優(yōu)勝劣汰的競爭機制。②建立商業(yè)銀行業(yè)績綜合考評體系，形成良性競爭、汰劣扶優(yōu)的市場化監(jiān)管機制。③扶優(yōu)限劣，建立差別監(jiān)管制度，鼓勵發(fā)展快、管理規(guī)范的機構加快創(chuàng)新。

二是建立并啟動金融創(chuàng)新支持體系，逐步構造銀行業(yè)良性有效發(fā)展的生長機制。①規(guī)范金融創(chuàng)新業(yè)務市場準入制度。對有意逃避金融監(jiān)管、轉(zhuǎn)移風險和投機性強、潛在風險大的創(chuàng)新業(yè)務要嚴格限制，實行審批制度；對有利于增加有效利潤、有利于增強競爭實力、有利于改進服務的創(chuàng)新活動要積極鼓勵，實行報備制度。②加強引導，建立金融創(chuàng)新目標導向制度?！督鹑趧?chuàng)新指導意見》和《金融創(chuàng)新風險管理指南》等，對商業(yè)銀行的金融創(chuàng)新給予窗口指導，督促商業(yè)銀行加強對創(chuàng)新業(yè)務的風險管理。③建立創(chuàng)新業(yè)務績效評價體系。通過分析各類創(chuàng)新業(yè)務的成本利潤率、相關業(yè)務支持率、資產(chǎn)風險度、內(nèi)控管理等指標，形成考評機制，真正扶持那些有效益或有潛力的創(chuàng)新業(yè)務。

（四）從降低監(jiān)管成本出發(fā)，樹立起監(jiān)管成本效益核算觀念，提高銀行監(jiān)管效率。

經(jīng)濟學的基本原則之一就是成本最小化或者利潤最大化。這提醒我們在實施金融監(jiān)管的同時必須注意考慮監(jiān)管成本的約束。一般來說，金融監(jiān)管低效率的原因既有可能是金融監(jiān)管程度不夠（監(jiān)管成本較低）引起的，也有可能是由于金融監(jiān)管的成本過高引起的，節(jié)約監(jiān)管成本也是提高金融監(jiān)管效率的一種有效手段。在實現(xiàn)既定的監(jiān)管目標下，成本最低的金融監(jiān)管才是最優(yōu)的金融監(jiān)管。因此，我國銀行監(jiān)管機構在追求既定的監(jiān)管目標時就不應無視監(jiān)管成本的高低，必須認真地進行監(jiān)管成本——效益分析，努力降低監(jiān)管成本。

1、改革監(jiān)管成本的負擔方式，讓被監(jiān)管者承擔一定數(shù)量的成本。這正是金融監(jiān)管借以實現(xiàn)其監(jiān)管目標的主要手段之一，通過施加監(jiān)管，令被監(jiān)管者從事活動的成本上升，從而促使他自發(fā)地將他的行為的負外部效應內(nèi)部化，達到約束被監(jiān)管者行為的目的。促使其規(guī)范經(jīng)營，減少各種不合規(guī)的違約行為。

2、加強行業(yè)自律，使監(jiān)管費用由行業(yè)內(nèi)部吸收。要建立健全銀行業(yè)同業(yè)公會等同業(yè)組織，完善同業(yè)自律制度，充分發(fā)揮同業(yè)公會的監(jiān)管職能，實現(xiàn)部分行業(yè)監(jiān)管費用行業(yè)內(nèi)部承擔。

3、加強對國外先進監(jiān)管制度的引進。制度是一種公共品，對別的國家設計的先進制度的引進，既可以增加制度資源，同時又可以降低制度設計的成本。

4、完善監(jiān)管制度的實施機制，降低制度的實施和監(jiān)督成本。要變過去“運動”式的現(xiàn)場檢查為制度性的定期現(xiàn)場檢查，采取措施消除監(jiān)管制度實施中的“有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究”現(xiàn)象。

5、注重突出監(jiān)管重點。將有限的監(jiān)管資源由全面監(jiān)管向重點監(jiān)管集中，以提高監(jiān)管的效率。當前要突出加強對資產(chǎn)風險和創(chuàng)新業(yè)務的監(jiān)管。即由支付風險監(jiān)管向資產(chǎn)風險監(jiān)管轉(zhuǎn)變，由傳統(tǒng)業(yè)務的監(jiān)管向中間業(yè)務和表外業(yè)務等創(chuàng)新業(yè)務監(jiān)管轉(zhuǎn)變。