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中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行（以下簡稱農(nóng)發(fā)行）是我國的三大政策性銀行之一，成立于1994年。農(nóng)發(fā)行的主要任務是為糧棉油收購提供資金。但近幾年來，農(nóng)發(fā)行呈現(xiàn)出業(yè)務萎縮的趨勢。尤其在2002年，隨著信貸政策的調整，主銷區(qū)農(nóng)發(fā)行新發(fā)放貸款與貸款規(guī)模和往年同期相比急劇減少。這種情況使人們不禁產(chǎn)生了對農(nóng)發(fā)行存在必要性的質疑，在農(nóng)發(fā)行職工中也產(chǎn)生了不小的思想波動。筆者認為，農(nóng)業(yè)政策性金融是大有前途的，農(nóng)發(fā)行不僅有存在的必要，而且我們要繼續(xù)辦好農(nóng)發(fā)行。

一、政策回顧及所取得的成績

信貸工作是農(nóng)發(fā)行業(yè)務工作的中心，信貸政策的調整準確地反映出農(nóng)發(fā)行在執(zhí)行糧改和購銷政策過程中所起的作用。從1994年農(nóng)發(fā)行建行以來，信貸政策就在不斷調整。1998年4月前，國家對糧棉收購資金供應實行政府領導下的財政、企業(yè)和農(nóng)發(fā)行分級分部門負責制。1998年，國務院實施以“三項政策、一項改革”為主要內容的糧食流通體制改革，農(nóng)發(fā)行確立了“收一斤糧（棉）、給一斤糧（棉）的款，銷一斤糧（棉）、收回一斤糧（棉）貸款本息”的信貸政策。2000年，國務院決定對棉花和部分地區(qū)的一些糧食品種退出保護價收購范圍，農(nóng)發(fā)行對非保護價糧棉的收購明確了“以銷定貸、以效定貸”的信貸政策。2001年國務院決定實行“放開銷區(qū)、保護產(chǎn)區(qū)、省長負責、宏觀調控”的糧改政策，農(nóng)發(fā)行制定了“區(qū)別對待、分類指導”的信貸原則。2001年7月全國棉花工作會議后，農(nóng)發(fā)行對棉花收購資金供應政策做出了重大調整，對開戶企業(yè)重新進行貸款資格認定。農(nóng)發(fā)行堅決貫徹國家糧食流通體制改革政策，主動適應糧棉流通體制市場化改革的需要，及時調整、完善、細化信貸政策，認真做好以收購資金封閉管理為中心的各項工作，保證了糧棉流通體制改革的順利進行。主要取得了如下成效：一是保證了收購資金及時足額供應，從根本上解決了困擾多年的“打白條”問題，促進了國家糧棉收購政策的貫徹落實；保護了農(nóng)民利益，支持了農(nóng)業(yè)發(fā)展；二是扭轉了1998年4月前收購資金被擠占挪用問題突出的局面，實現(xiàn)和保持了當期收購資金封閉管理的目標，大大減少了糧食企業(yè)財務掛賬損失，減輕了財政壓力；三是明顯提高了信貸資金使用效益，與前幾年相比，按可比口徑，企業(yè)收購等量的糧棉，農(nóng)發(fā)行新投放的收購貸款明顯減少，節(jié)約了信貸資金，減少了向中央銀行的再貸款，緩解了基礎貨幣發(fā)行壓力；四是促進了糧棉企業(yè)的體制改革、機制轉換，以及經(jīng)營效益的提高。目前，我國糧棉流通體制市場化改革正在不斷深入，糧棉購銷政策進入了較大調整和變化時期，糧棉收購資金供應與管理的對象、條件和環(huán)境正在或已經(jīng)發(fā)生深刻變化。

二、農(nóng)發(fā)行存在的必要性

（一）糧食安全和社會穩(wěn)定

我國重視和保護農(nóng)業(yè)，強化農(nóng)業(yè)基礎地位，這對農(nóng)發(fā)行工作提出了更高的要求。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，始終是中國頭等重要的問題。農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎產(chǎn)業(yè)，從某種意義上說是“安天下”的產(chǎn)業(yè)；而糧棉生產(chǎn)，又是基礎產(chǎn)業(yè)中的基礎。努力增加農(nóng)民收入，保護和提高糧食生產(chǎn)能力，建設符合我國國情和社會主義市場經(jīng)濟要求的糧食安全體系，完善糧食保護價收購、糧食儲備和風險基金制度，確保國家糧食安全，是一個事關全局的重大問題。確立一個糧食安全體系，不可能在短期內就把糧食流通全部推向市場，這是我們的國情所決定的。第一，十幾億人口的吃飯問題始終是頭等大事。第二，農(nóng)民增加收入目前主要還是來自糧食。第三，保持社會穩(wěn)定主要還是靠農(nóng)村。同時農(nóng)業(yè)又是個弱質產(chǎn)業(yè)，客觀上需要國家政策給予一定的保護。國家放開糧棉購銷市場主要是針對流通領域，流通領域放開并不等于對糧棉生產(chǎn)不予保護。相反，在相當長的時期內，還需要對糧棉產(chǎn)業(yè)進行保護。現(xiàn)在因為這個產(chǎn)業(yè)很重要，同時比較效益低，要發(fā)展就得有政策上的必要扶持，要扶持就得有相應的手段，包括政策性金融手段?，F(xiàn)在國家對糧食流通體制的“三項政策、一項改革”仍然是一個完善的問題，是一個繼續(xù)堅持的問題，是一個逐步調整的問題。這是一個歷史性的階段。

（二）繼續(xù)深化糧食流通體制改革

2002年深化糧食流通體制改革重點抓好的其中一項工作是：逐步建立統(tǒng)一、開放、競爭、有序的糧棉市場。農(nóng)發(fā)行的外延發(fā)展，近幾年呈現(xiàn)的是業(yè)務范圍變窄、貸款規(guī)模下降的格局。1998年農(nóng)發(fā)行連續(xù)劃轉了扶貧開發(fā)和糧棉附營業(yè)務，專司收購資金封閉管理職責。糧改的市場化趨向，特別是今年主銷區(qū)實行取消糧食定購、放開糧食價格和糧食市場的糧食購銷市場化改革加快了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結構調整的步伐，收購資源總量減少，購銷主體多元化，主銷區(qū)農(nóng)發(fā)行大多出現(xiàn)了新發(fā)放貸款與貸款規(guī)模雙減的情況。然而，貸款規(guī)模下降恰恰是封閉管理取得成效的標志；特別是收購貸款下降和調銷貸款的增加，說明大市場、大流通的格局日益形成。農(nóng)發(fā)行在內涵發(fā)展上，主銷區(qū)地方儲備普遍調增，財政貼息貸款所占比例提高，基層行完成業(yè)務經(jīng)營指標的壓力減小。農(nóng)發(fā)行外延和內涵的發(fā)展為資產(chǎn)質量的提高打下了堅實的基礎。在糧食流通方面，我們的目標是：建立新的符合社會主義市場經(jīng)濟要求的糧棉流通體制，使國家掌握著充分的商品儲備，能夠在日益成熟的市場體系中吞吐自如。在整個過程中，國家的宏觀調控政策，比如儲備政策、價格政策等，需要借助一家政策性銀行來落實。國務院從全局出發(fā)，讓農(nóng)發(fā)行只管糧食收購資金封閉運行，這從一個側面說明我國的金融市場還不成熟，農(nóng)發(fā)行的實力還不足以支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的各個領域。而農(nóng)發(fā)行資產(chǎn)質量的提高僅僅是其發(fā)揮作用的一個良好開端。隨著金融和糧食流通改革的推進，農(nóng)發(fā)行還應被賦予新的使命。

（三）政策性貸款退出商品糧棉經(jīng)營領域只能逐步進行

農(nóng)發(fā)行目前的管理體制和管理方式是建立在糧食購銷體制基礎上的，隨著糧食購銷體制改革的深入，農(nóng)發(fā)行的管理體制和管理方式必須作出相應的調整。政策性貸款逐步退出商品糧棉經(jīng)營領域，是國務院關于進一步深化糧棉流通體制改革的既定政策，對于促進糧棉流通體制改革，打破壟斷經(jīng)營，建立公平競爭的市場環(huán)境，無疑會起到積極的推動作用。對農(nóng)發(fā)行來講，政策性貸款退出商品糧棉經(jīng)營領域后，有利于減輕工作壓力，解決人員少與業(yè)務量大等矛盾，從而集中精力加強對儲備和糧油收購資金的封閉管理。但放在國民經(jīng)濟整體發(fā)展的大背景中，就不能這么看了。從一方面看，糧棉主產(chǎn)區(qū)由于種植面積大產(chǎn)量高，在當?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟中屬于支柱產(chǎn)業(yè)，需要農(nóng)村金融的支持和保護。從另一方面看，商業(yè)銀行遵照效益原則，資金投入要選擇高效產(chǎn)業(yè)。在糧棉大省，商業(yè)銀行的資金來源嚴重不足，要支持糧棉生產(chǎn)，商業(yè)銀行即使有意愿，也沒有實力。一個是效益取向，一個是資金實力，決定了商業(yè)銀行不可能對糧棉生產(chǎn)給予有效的支持。同時由于歷史的、政策的等多種原因國有糧棉購銷企業(yè)經(jīng)營不景氣，包袱重；資產(chǎn)負債率高，機制不活是普遍現(xiàn)象，自身也缺乏相應的籌資能力。多渠道收購的格局尚未真正形成；國有糧棉購銷企業(yè)仍是棉花購銷的主導力量。在這種情況下，如果農(nóng)業(yè)政策性金融全部退出，糧棉主產(chǎn)區(qū)賣糧難的問題就會重新出現(xiàn)，不利于國有糧棉購銷企業(yè)改革和經(jīng)營，不利于農(nóng)發(fā)行存量貸款保全

因此，目前農(nóng)業(yè)政策性貸款在糧棉主產(chǎn)區(qū)完全退出商品糧棉經(jīng)營領域時機上不成熟，條件還不完全具備。農(nóng)業(yè)政策性金融仍應在糧棉主產(chǎn)區(qū)繼續(xù)發(fā)揮其宏觀調控、政策引導和支持保護作用。但糧棉非主產(chǎn)區(qū)，可以先行一步退出。

（四）加入WTO對我國農(nóng)業(yè)政策性金融的影響

我國的農(nóng)業(yè)是弱質產(chǎn)業(yè)，大宗農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力較弱。加入WTO后，農(nóng)業(yè)更加需要國家的支持和保護。在WTO框架下，對農(nóng)業(yè)的支持和保護在性質上屬于政府行為，即是一種財政行為或準財政行為（從某種意義上說，農(nóng)發(fā)行是財政的延伸），相應地，支持方式也被限制于財政轉移支付和農(nóng)業(yè)政策性金融的信貸投入。所以，入世后，隨著國家對農(nóng)業(yè)支持和保護力度的加大和方式的改變，農(nóng)業(yè)政策性銀行會有更大的作為。

三、國外的做法

從國際上說，發(fā)達資本主義國家仍然重視保護農(nóng)民利益（如美國最近通過了《2002年農(nóng)業(yè)保障和農(nóng)村投資法》，大幅度地增加本已龐大的農(nóng)業(yè)補貼）。日本的情況很突出，它的農(nóng)林漁業(yè)金融公庫完全是政策性銀行。丹麥農(nóng)業(yè)抵押銀行具有農(nóng)業(yè)政策性銀行的性質。美國也有農(nóng)業(yè)政策性銀行。

印度農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展銀行（簡稱印度農(nóng)發(fā)行），成立于1982年7月12日。印度農(nóng)發(fā)行的主要目標是，通過有效的信貸扶持及相關金融服務、促進涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)的改革與發(fā)展，來保持農(nóng)業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟繁榮。印度農(nóng)發(fā)行享有印度儲備銀行賦予的一部分監(jiān)管合作銀行和地區(qū)農(nóng)村銀行的權利，一定意義上說，它是農(nóng)村金融領域的中央銀行。

四、今后展望

（一）完善各項政策

一是完善信貸政策，加大信貸資金對農(nóng)業(yè)投入力度。降低對糧食、棉花收儲企業(yè)的貸款利率。糧食、棉花收儲企業(yè)經(jīng)營效益低下，對其信貸投入應體現(xiàn)一定的政策性。目前國家在利率上沒有體現(xiàn)出對農(nóng)業(yè)的支持和優(yōu)惠，仍同城鄉(xiāng)商業(yè)銀行貸款利率一致，造成糧食棉花收儲企業(yè)負擔過重，貸款利息支出偏高。應降低其貸款利率；體現(xiàn)出國家對農(nóng)業(yè)的特殊扶持。從我國的實際出發(fā)，借鑒國外的經(jīng)驗，研究在WTO框架允許范圍內，重點建立一套有效的“黃箱”補貼機制，充分利用中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行政策性職能，通過完善有效的信貸政策措施，將財政補貼和銀行信貸結合起來，不斷增加對農(nóng)業(yè)投入，構建農(nóng)民收入安全網(wǎng)，最大限度地保護我國農(nóng)民的利益。二是完善配套政策。在我國訂單農(nóng)業(yè)等沒有大量實施的情況下，糧食購銷企業(yè)和銀行很難把握“以銷定貸、以效定貸”的原則。因此，必須對“以銷定貸、以效定貸”的政策加以細化和配套。

（二）完善效益和分配機制

效益和分配機制是企業(yè)發(fā)展的內在動力。對于一家政策性銀行來說，政策性目標固然比較益型目標重要，但效益目標仍是一個硬約束。如果效益性目標完全從屬于政策性目標，就很難對政策性銀行進行評價。政策性目標也難以實現(xiàn)?？傊?，政策性銀行要講政策，也要講效益。

（三）建立業(yè)務進入和退出機制

由于政策性金融具有階段性特點，伴隨著國家經(jīng)濟改革和發(fā)展政策的調整，農(nóng)發(fā)行業(yè)務經(jīng)營范圍必然要出現(xiàn)階段性的調整和變化，隨之會出現(xiàn)農(nóng)發(fā)行業(yè)務的進入和已有業(yè)務的退出問題。因此，建立和完善農(nóng)發(fā)行業(yè)務進入和退出機制也很有必要。農(nóng)發(fā)行業(yè)務的政策性強，涉及面大，同業(yè)務進入相比，業(yè)務的退出更敏感。但對銀行來講，退出機制的核心是退出業(yè)務的債權債務處置問題。在目前狀況下，農(nóng)發(fā)行債務主要來自央行的再貸款，債務的處置基本可以隨債權的處置作相應的處理，最終核減農(nóng)發(fā)行在央行的再貸款規(guī)模。但從長遠來講，隨著改革深化，政策性銀行貸款同基礎貨幣的直接聯(lián)系必將減少，農(nóng)發(fā)行的籌資渠道得到相應拓寬，在這種情況下，農(nóng)發(fā)行的債務處置會比較復雜。一般來說，是將主要依賴財政的注入或建立特殊準備金沖抵。在債權處置方面，則可以按不同情況進行處理。但無論怎樣處置退出業(yè)務的債權債務，必須從國家制度安排上給予保證。此外，在退出機制上，還要注重把握退出時機問題，盡量減少退出成本和代價。農(nóng)發(fā)行的業(yè)務進入機制要同改革和發(fā)展相結合，除嚴格執(zhí)行國家業(yè)務調整政策外，應考慮不斷拓展中間業(yè)務和邊緣業(yè)務，從單純提供貸款的傳統(tǒng)業(yè)務，向運用多元化的金融手段發(fā)展，加大為政策性目標服務的力度和廣度。

（四）建立信用擔保保險制度

目前，中國農(nóng)業(yè)信用擔保保險制度的缺位是阻礙信貸資金流向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的重大制約因素。盡快建立適合中國國情的農(nóng)業(yè)信用擔保保險制度，是完善中國農(nóng)村金融體系、促進農(nóng)村金融發(fā)展、支持和保護農(nóng)業(yè)的重要戰(zhàn)略舉措。具有深遠的意義。

農(nóng)業(yè)由于其固有的生產(chǎn)特性，離不開政策性金融手段的支持。在以種植業(yè)為主的不發(fā)達階段是如此，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、生產(chǎn)集約化達到相當水平的階段，也是如此。要根據(jù)國家政策要求，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)政策性銀行的職能作用，加大對農(nóng)業(yè)的支持和保護力度，促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展，逐步、穩(wěn)健地把農(nóng)發(fā)行辦成一家真正的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)銀行，使其服務于我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構的調整和升級，服務于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化，服務于經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)發(fā)行在改革中應運而生，必將在深化改革中獲得新的發(fā)展，其職能任務會越來越重。