導(dǎo)語：剖析銀行監(jiān)管的獨(dú)立性與銀行系統(tǒng)健全性論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：為維持銀行體系穩(wěn)定，保護(hù)金融消費(fèi)者的利益，糾正“市場(chǎng)失靈”問題，各國(guó)均設(shè)立了銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)代表廣大金融消費(fèi)者的利益履行對(duì)銀行的監(jiān)管職責(zé)。但是，近年來對(duì)金融監(jiān)管和金融危機(jī)的研究表明，政治干預(yù)和行業(yè)俘獲大大影響了銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。監(jiān)管獨(dú)立性缺乏導(dǎo)致的監(jiān)管寬容、監(jiān)管失敗、監(jiān)管尋租、監(jiān)管腐敗等“監(jiān)管失靈”問題是導(dǎo)致美國(guó)1980年代儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)危機(jī)、1990年代末東亞金融危機(jī)的主要原因之一。

針對(duì)銀行監(jiān)管者由于受到“政治或行業(yè)俘獲”而導(dǎo)致的“監(jiān)管失靈”問題，“獨(dú)立監(jiān)管觀點(diǎn)”（independentsupervisionview）認(rèn)為，需要設(shè)立獨(dú)立的銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)以平衡市場(chǎng)和政府失靈問題。如果監(jiān)管者獨(dú)立于政府且監(jiān)管者受到適當(dāng)?shù)募?lì)，就可以降低政治俘獲可能性。同樣地，如果監(jiān)管者獨(dú)立于銀行業(yè)且監(jiān)管者擁有適當(dāng)?shù)募?lì)和動(dòng)機(jī)，就可以降低銀行俘獲監(jiān)管者的可能性。獨(dú)立監(jiān)管觀點(diǎn)認(rèn)為，獨(dú)立的擁有充足資源的銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以避免政治俘獲和行業(yè)俘獲。

一、銀行監(jiān)管獨(dú)立性的概念和構(gòu)成要素

最早對(duì)銀行監(jiān)管獨(dú)立性進(jìn)行系統(tǒng)研究的是國(guó)際貨幣基金組織的QuintynandTaylor(2002)。他們?cè)?002年發(fā)表的《監(jiān)管獨(dú)立性與金融穩(wěn)定性》的論文中首次提出了監(jiān)管獨(dú)立性的概念及其構(gòu)成要素，后來其他人都基本上引用這一概念，因此，本文也沿用這一概念和分析框架。銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立性包括銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)相對(duì)于政治干涉的獨(dú)立性和相對(duì)于被監(jiān)管機(jī)構(gòu)“行業(yè)俘獲”的獨(dú)立性兩個(gè)方面，只有以上兩個(gè)方面的獨(dú)立性都能得到保證，銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)才能夠保持充分的獨(dú)立性。

銀行監(jiān)管獨(dú)立性包括規(guī)則獨(dú)立性（regulatoryindependence）、監(jiān)督獨(dú)立性(supervisoryindependence)、機(jī)構(gòu)獨(dú)立性（institutionalindependence）和預(yù)算獨(dú)立性（budgetaryindependence）四個(gè)方面。其中，規(guī)則獨(dú)立性和監(jiān)督獨(dú)立性是獨(dú)立性的核心內(nèi)容，而機(jī)構(gòu)獨(dú)立性和預(yù)算獨(dú)立性則是規(guī)則獨(dú)立性和監(jiān)督獨(dú)立性實(shí)現(xiàn)的法律安排和資源保證。正如《巴塞爾有效銀行監(jiān)管核心原則》所要求的，需要有充足的監(jiān)管資源保證監(jiān)管的自主權(quán)，這種資源包括資金來源和人力資源保證。

二、銀行監(jiān)管獨(dú)立性與銀行系統(tǒng)健全性關(guān)系的實(shí)證研究

（一）數(shù)據(jù)來源

2003年世界銀行對(duì)世界上127個(gè)國(guó)家的銀行監(jiān)管情況進(jìn)行了調(diào)查，形成了銀行監(jiān)管數(shù)據(jù)庫(kù)。包括負(fù)責(zé)銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置、監(jiān)管權(quán)力、資本充足率、貸款撥備情況等各方面數(shù)據(jù)。本文根據(jù)重要性原則，選取了監(jiān)管人員在100人以上的31個(gè)國(guó)家作為樣本進(jìn)行了實(shí)證研究。

（二）研究思路

加強(qiáng)銀行監(jiān)管獨(dú)立性有利于減少政治俘獲和行業(yè)俘獲的機(jī)會(huì)，有利于提高銀行系統(tǒng)健全性。本文通過構(gòu)造監(jiān)管獨(dú)立性指標(biāo)和銀行系統(tǒng)健全性指標(biāo)，利用回歸分析方法對(duì)兩者之間關(guān)系進(jìn)行了實(shí)證研究。銀行系統(tǒng)健全性指標(biāo)又分為銀行良好性指標(biāo)和資本充足率指標(biāo)，本文將分別研究銀行監(jiān)管獨(dú)立性與兩個(gè)指標(biāo)之間的關(guān)系。某些文獻(xiàn)將資本充足率作為銀行良好性指標(biāo)的一個(gè)組成要素，而不是單獨(dú)考慮。本文單獨(dú)研究資本充足率與銀行監(jiān)管獨(dú)立性之間的關(guān)系，主要出于兩個(gè)方面的考慮。一是巴塞爾委員會(huì)1998年資本協(xié)議在大多數(shù)國(guó)家都已經(jīng)實(shí)施，世界銀行監(jiān)管數(shù)據(jù)庫(kù)顯示，調(diào)查的127個(gè)國(guó)家都規(guī)定了最低資本要求，其中有38個(gè)國(guó)家規(guī)定的最低資本充足率在10%以上，只有7個(gè)國(guó)家法定的資本充足率在8%以下。因此，盡管資本充足率水平對(duì)銀行系統(tǒng)的穩(wěn)健性意義重大，但在這方面銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以有所作為的空間較小，一國(guó)的資本充足率水平主要取決于法律規(guī)定，與監(jiān)管獨(dú)立性之間的相關(guān)性較小；二是由于資本充足率、銀行良好性指標(biāo)與監(jiān)管獨(dú)立性之間的相關(guān)系數(shù)的符號(hào)不同。根據(jù)假定，銀行監(jiān)管的獨(dú)立性越高，則資本充足率水平越高，兩者之間的相關(guān)系數(shù)應(yīng)該是正數(shù)；而銀行監(jiān)管的獨(dú)立性越高，則不良貸款率、凈利差率應(yīng)該越低，因此，監(jiān)管獨(dú)立性與銀行良好性指標(biāo)之間的相關(guān)系數(shù)應(yīng)該是負(fù)數(shù)。因此，將它們進(jìn)行單獨(dú)分析是為了研究便利。

由于影響銀行系統(tǒng)健全性的指標(biāo)還有很多其他因素，本文也對(duì)這些因素與銀行系統(tǒng)健全性之間的關(guān)系進(jìn)行了研究。包括銀行集中度、政府控股比例、外資銀行的比例三個(gè)方面的因素。一般而言，銀行集中度越高，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度越低，不利于改善銀行系統(tǒng)的效率和穩(wěn)定；此外，政府控股的銀行占比越高，政府對(duì)銀行的直接控制越強(qiáng)，則銀行健全性越差；外資銀行占比越高，則可以引進(jìn)更多的外資銀行的管理經(jīng)驗(yàn)，有利于改善整體銀行系統(tǒng)的穩(wěn)健性。

（三）指標(biāo)定義

1．銀行良好性指標(biāo)(financialsoundnessindex—FSI)由兩個(gè)變量構(gòu)成。一是不良貸款比率（non-performingloan-NPL），指不良貸款與銀行總資產(chǎn)之比，該指標(biāo)主要用于衡量銀行系統(tǒng)的資產(chǎn)質(zhì)量。二是凈利差率（netinterestmargin-to-assetratio-MAR），指存貸款凈利差與資產(chǎn)總額之比，用于衡量銀行系統(tǒng)運(yùn)行的效率，即企業(yè)融資的成本。銀行良好性指標(biāo)應(yīng)該能夠反映銀行系統(tǒng)在以上兩個(gè)方面的綜合情況。故，本文將FSI定義為：FSI=1/2*（NPL+MAR）

2．資本充足率（capitalratio—CAP）：指經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整后的資本與加權(quán)風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)之比，用于衡量銀行系統(tǒng)抵御危機(jī)的能力。

3．銀行監(jiān)管獨(dú)立性指標(biāo)（IND1）：本文根據(jù)世界銀行監(jiān)管數(shù)據(jù)庫(kù)關(guān)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的8項(xiàng)調(diào)查內(nèi)容，根據(jù)獨(dú)立性程度賦予不同的值，總的獨(dú)立性為各個(gè)指標(biāo)值的簡(jiǎn)單加總，數(shù)值愈大，表明獨(dú)立性越強(qiáng),最大值為8，最小值為0。這種方法的優(yōu)點(diǎn)是，可以簡(jiǎn)單直觀的發(fā)現(xiàn)影響各國(guó)監(jiān)管獨(dú)立性程度的主要因素，但仍有兩個(gè)缺陷。一是未根據(jù)各個(gè)指標(biāo)的重要性進(jìn)行加權(quán)平均；二是僅僅根據(jù)法律確定的各銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律意義上的獨(dú)立性，與實(shí)際獨(dú)立性程度可能有差異，這可能影視實(shí)證研究結(jié)果的準(zhǔn)確性。8項(xiàng)指標(biāo)為：（1）哪個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)頒發(fā)銀行營(yíng)業(yè)執(zhí)照：財(cái)政部或其他政府內(nèi)閣如經(jīng)濟(jì)部頒發(fā)銀行營(yíng)業(yè)執(zhí)照，則賦值為0,否則，賦值為1；（2）銀行違規(guī)時(shí)，是否有對(duì)銀行董事、管理層的自動(dòng)停止損害和處罰機(jī)制，如果為否，則賦值為0，否則，賦值為1；（3）如果銀行違規(guī)時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)是否有權(quán)要求銀行停止支付股息，yes=1,no=0；（4）法律是否設(shè)定對(duì)銀行的自動(dòng)干預(yù)標(biāo)準(zhǔn)(AUTO)，yes=1,no=0；（5）銀行股東是否可以對(duì)監(jiān)管當(dāng)局對(duì)股東權(quán)力的處理決定向法院申訴，yes=0,no=1；（6）監(jiān)管主體對(duì)誰負(fù)責(zé)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)層的任職和解聘由哪個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，如對(duì)財(cái)政部或其他內(nèi)閣組織負(fù)責(zé)，則賦值為0；如對(duì)總理、總統(tǒng)、公眾負(fù)責(zé)，則賦值為1，如對(duì)立法組織負(fù)責(zé)，則賦值為2；（7）監(jiān)管機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)層是否有固定任期，是否可以隨意解聘。有固定任期，且不可隨意解聘的，賦值為1，否則為0；（8）被監(jiān)管機(jī)構(gòu)是否有權(quán)向法院起訴監(jiān)管人員，yes=0，no=1。

4．銀行集中度（concentration—CONCEN）：指國(guó)內(nèi)最大5家銀行資產(chǎn)占銀行總資產(chǎn)的比重。

5．政府控股銀行比重（GOV）：指政府持有50%以上股權(quán)的銀行資產(chǎn)所占比例。

6．外資銀行占比（FOR）：指由外資銀行持有50%以上股權(quán)的銀行資產(chǎn)所占比例。

（四）檢驗(yàn)?zāi)Ｐ图敖Y(jié)果

1．銀行良好性指標(biāo)（FSI）與監(jiān)管獨(dú)立性之間的關(guān)系。

根據(jù)理論分析，構(gòu)建以下模型：FSIi=f(IND1i,GOVi,FORi,CONENi)+μ(i=1,2……31)

研究結(jié)果表明，假設(shè)成立，即銀行監(jiān)管獨(dú)立性越高，則反映不良貸款率、凈利差的FSI指標(biāo)值越低，銀行系統(tǒng)的健全性越高。此外，研究結(jié)果顯示，銀行集中度、政府控股銀行比重、外資銀行占比與銀行健全性指標(biāo)之間的關(guān)系不顯著，這與其他文獻(xiàn)研究結(jié)果不同。（BeckandLevine,2003）。

2．資本充足率指標(biāo)（CAP）與監(jiān)管獨(dú)立性之間關(guān)系。

根據(jù)以上理論，構(gòu)建以下模型：

研究結(jié)果表明，資本充足率指標(biāo)與整體監(jiān)管獨(dú)立性之間沒有直接相關(guān)關(guān)系，這再次印證了本文關(guān)于資本充足率主要由法律決定的結(jié)論。世界銀行監(jiān)管調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，世界上有77個(gè)國(guó)家都建立了關(guān)于對(duì)銀行的自動(dòng)干預(yù)的標(biāo)準(zhǔn)，而這些標(biāo)準(zhǔn)主要是關(guān)于資本充足率的標(biāo)準(zhǔn)。因此，各銀行為了遵守各國(guó)銀行法，避免監(jiān)管機(jī)構(gòu)的自動(dòng)干預(yù)，都會(huì)主動(dòng)符合法定的資本充足率，而這與銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)日常監(jiān)管的獨(dú)立性關(guān)聯(lián)不大。

結(jié)果表明，資本充足率指標(biāo)與銀行集中度、政府控股銀行比例、外資銀行占比之間相關(guān)關(guān)系不顯著。

為求證資本充足率（CAP）與法律是否制定對(duì)銀行的自動(dòng)干預(yù)標(biāo)準(zhǔn)（AUTO）之間的關(guān)系關(guān)于AUTO的定義參見對(duì)獨(dú)立性指標(biāo)定義中的第4個(gè)因素：法律是否設(shè)定對(duì)銀行的自動(dòng)干預(yù)標(biāo)準(zhǔn)(AUTO)，本文單獨(dú)對(duì)兩者之間的關(guān)系進(jìn)行了實(shí)證研究。結(jié)果表明，兩者之間在10%的可能性下存在顯著相關(guān)關(guān)系。這說明，如果一國(guó)根據(jù)資本充足率水平設(shè)定對(duì)銀行的自動(dòng)干預(yù)標(biāo)準(zhǔn)，則有助于提高銀行系統(tǒng)的資本充足率水平，改善整體銀行系統(tǒng)的穩(wěn)健性。

（五）實(shí)證研究結(jié)論

1．提高銀行監(jiān)管獨(dú)立性可以降低不良貸款率和凈利差率，提高資產(chǎn)安全性和資源配置效率，因此，各國(guó)銀行監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)不斷提高監(jiān)管獨(dú)立性，在法律上賦予銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)更大的獨(dú)立性和更廣泛的干預(yù)權(quán)力，為監(jiān)管者的正當(dāng)監(jiān)管行為提供法律保護(hù)。

2．資本充足率與整體監(jiān)管獨(dú)立性指標(biāo)之間不存在顯著相關(guān)關(guān)系，但資本充足率與監(jiān)管獨(dú)立性指標(biāo)的要素之一——法律是否規(guī)定對(duì)銀行的自動(dòng)干預(yù)標(biāo)準(zhǔn)（AUTO）之間存在顯著相關(guān)關(guān)系，這反映了各國(guó)可以通過設(shè)定最低資本充足要求并依據(jù)資本充足率設(shè)定對(duì)銀行的立即更正措施（PromptCorrectionAction—PCA），并嚴(yán)格按照預(yù)先設(shè)定的自動(dòng)干預(yù)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施立即更正措施，提高監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立性，提高整個(gè)銀行系統(tǒng)抵御沖擊的能力。借鑒這方面的經(jīng)驗(yàn)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)還可以通過法律形式規(guī)定對(duì)銀行實(shí)施自動(dòng)干預(yù)的資產(chǎn)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)或CAMELS評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)等。明確的自動(dòng)干預(yù)標(biāo)準(zhǔn)，相對(duì)于賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)更多的相機(jī)抉擇的權(quán)力，更有利于提高監(jiān)管獨(dú)立性。

三、對(duì)我國(guó)銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的初評(píng)價(jià)及改進(jìn)建議

（一）對(duì)我國(guó)銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的初評(píng)價(jià)

2003年4月28日，中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)從中國(guó)人民銀行分設(shè)出來，專司對(duì)銀行業(yè)的監(jiān)管職能。2004年2月，《中華人民共和國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理法》開始實(shí)施，以下對(duì)我國(guó)銀行監(jiān)管獨(dú)立性的評(píng)價(jià)主要是以《中華人民共和國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理法》為基礎(chǔ)。

1．機(jī)構(gòu)獨(dú)立性評(píng)價(jià)。中國(guó)銀監(jiān)會(huì)作為國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，直接向國(guó)務(wù)院報(bào)告。中國(guó)銀監(jiān)會(huì)高級(jí)管理層的任免由國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)。高級(jí)管理層沒有固定任期，管理層的解聘不需要向公眾公開解釋原因。中國(guó)銀監(jiān)會(huì)已經(jīng)建立了國(guó)際咨詢委員會(huì)，主要委員都是國(guó)際知名的監(jiān)管專家，為銀監(jiān)會(huì)的決策提供建議，但目前尚沒有公開決策程序，決策過程的公開性和透明度不高。從法律意義上講，我國(guó)銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)獨(dú)立性有待提高。

2．規(guī)則獨(dú)立性評(píng)價(jià)?！吨袊?guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理法》賦予了中國(guó)銀監(jiān)會(huì)在法律框架下制定各種監(jiān)管規(guī)則的權(quán)力。中國(guó)銀監(jiān)會(huì)制定監(jiān)管條例需要得到國(guó)務(wù)院的批準(zhǔn)，但中國(guó)銀監(jiān)會(huì)有權(quán)獨(dú)立制定各種監(jiān)管規(guī)章。因此，與那些主要立法和次要立法都非常細(xì)致、沒有為銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定規(guī)則和條例留下任何空間的立法體系相比，我國(guó)銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)享有較大的制定規(guī)章的權(quán)力空間。

3．監(jiān)督獨(dú)立性評(píng)價(jià)。由政治干預(yù)和行業(yè)俘獲導(dǎo)致的監(jiān)管寬容是影響我國(guó)銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的主要原因。政府為了維持整體的政治穩(wěn)定，對(duì)個(gè)別銀行因違規(guī)、過度承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的支付問題，為相關(guān)存款人提供100%隱性擔(dān)保的監(jiān)管寬容行為，迫使納稅人承擔(dān)更高的成本。1998年以來，我國(guó)在化解城市信用社、農(nóng)村合作基金、信托投資公司以及向國(guó)有商業(yè)銀行的注資過程中累積投入大約3．24萬億元的資金支持金融企業(yè)，而2004年中國(guó)的財(cái)政收入為2．63萬億美元，累計(jì)注入資金是2004年財(cái)政收入的1．23倍。

4．預(yù)算獨(dú)立性評(píng)價(jià)。我國(guó)依據(jù)每家銀行的資產(chǎn)總額收取監(jiān)管費(fèi)用，但這些監(jiān)管費(fèi)用都上繳財(cái)政部，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)仍實(shí)行預(yù)算制，每年的預(yù)算都需要得到財(cái)政部的批準(zhǔn)。一般認(rèn)為，由某個(gè)對(duì)其運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)督的政府部門或直接由財(cái)政部撥款的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，有可能暴露在不同形式的政治干預(yù)之下（QuintynandTayor,2002）。因此，我國(guó)實(shí)行的銀行監(jiān)管資金預(yù)算制可能使我國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)受到政治干預(yù)，使得銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)無力獲得可以滿足監(jiān)管需要的人力和財(cái)力資源。但從實(shí)際情況看，截至2005年底，銀監(jiān)會(huì)系統(tǒng)監(jiān)管人員約有1．4萬人，是世界上銀行監(jiān)管人員最多的國(guó)家，監(jiān)管人員的人均收入略高于同級(jí)政府部門公務(wù)員收入，這些都反映出，我國(guó)銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)在預(yù)算獨(dú)立性方面受到的制約不是影響整體監(jiān)管獨(dú)立性的主要因素。

以上都反映出，我國(guó)銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的實(shí)際獨(dú)立性程度仍需要不斷提高。

（二）加強(qiáng)我國(guó)銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的建議

1．建立完全獨(dú)立的銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)在我國(guó)缺乏現(xiàn)實(shí)可行性。在探討如何提高中央銀行獨(dú)立性的文獻(xiàn)中，一些學(xué)者曾建議將中國(guó)人民銀行由向國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)改為向人大負(fù)責(zé)。這樣的制度安排，是國(guó)外央行獲得獨(dú)立地位的標(biāo)志性措施。同理，為了提高銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，也應(yīng)該將中國(guó)銀監(jiān)會(huì)由向國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)改為向全國(guó)人大負(fù)責(zé)。但這種做法在我國(guó)缺乏現(xiàn)實(shí)可行性。一是因?yàn)樵谖覈?guó)目前的政治體制下，很難想像獨(dú)立的銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)在與政府的對(duì)抗中，能夠不聽從政府的指令，在重大監(jiān)管決策方面會(huì)對(duì)國(guó)務(wù)院的要求頂住不辦，而且監(jiān)管機(jī)構(gòu)的資金來源主要來自于政府預(yù)算，也決定我國(guó)銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)不能成為獨(dú)立的銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)；二是加強(qiáng)監(jiān)管獨(dú)立性需要可靠的問責(zé)制度的約束和制衡。但我國(guó)目前尚不具備這種較為完善的約束和制衡體系，如果缺乏有效的約束和制衡，獨(dú)立的銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)很可能發(fā)展成為不負(fù)責(zé)任的政府的“第四個(gè)分支”。綜上，我國(guó)現(xiàn)階段尚不具備建立獨(dú)立的銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)性和可行性，可行的選擇是在現(xiàn)行政治制度框架下，采取各種措施提高我國(guó)銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的實(shí)際獨(dú)立性程度。

2．現(xiàn)階段提高我國(guó)銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的現(xiàn)實(shí)選擇。

（1）引入基于規(guī)則的干預(yù)和處罰機(jī)制。美國(guó)在1980年代的儲(chǔ)貸危機(jī)后，為提高銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立性，引入了基于規(guī)則的立即干預(yù)措施（PCA），在銀行資本充足率下降到一定程度時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以自動(dòng)采取相應(yīng)的干預(yù)和處罰措施，從而避免了政治干預(yù)和行業(yè)俘獲問題。隨后，許多國(guó)家為提高銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，也紛紛效仿美國(guó)的作法。世界銀行監(jiān)管調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，目前已有77個(gè)國(guó)家或地區(qū)以立法形式設(shè)置了對(duì)銀行的自動(dòng)干預(yù)標(biāo)準(zhǔn)，約占調(diào)查國(guó)家總數(shù)的61%。公務(wù)員之家

我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理法雖然賦予了中國(guó)銀監(jiān)會(huì)廣泛的正是監(jiān)管權(quán)力，如更換銀行的高級(jí)管理人員、限制股東權(quán)力、限制部分業(yè)務(wù)，甚至可以吊銷銀行營(yíng)業(yè)執(zhí)照，但我國(guó)尚未引入基于規(guī)則的干預(yù)和處罰機(jī)制，這就為監(jiān)管機(jī)構(gòu)的相機(jī)抉擇、為政治干預(yù)和行業(yè)俘獲提供了機(jī)會(huì)。因此，為提高我國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的實(shí)際操作獨(dú)立性，建議盡快研究制訂基于規(guī)則的干預(yù)和處罰機(jī)制。

（2）提高決策過程的程序化和透明度。提高決策過程的程序化和透明度有利于將銀行監(jiān)管決策過程置于公眾監(jiān)督之下，從而可以避免過多的政治干預(yù)和行業(yè)俘獲行為，有利于加強(qiáng)銀行監(jiān)管的獨(dú)立性。目前，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)尚未成立由各方面利益主體代表組成的決策委員會(huì)，沒有制定程序化和透明的決策程序。為提高我國(guó)銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，建議中國(guó)銀監(jiān)會(huì)盡快成立由專家組成的獨(dú)立的決策委員會(huì)，代表公眾利益履行決策權(quán)力。同時(shí)，應(yīng)成立監(jiān)督委員會(huì)，對(duì)決策委員會(huì)的履職情況進(jìn)行監(jiān)督和制約。

（3）完善對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的問責(zé)機(jī)制。加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性并不意味著該機(jī)構(gòu)不需要對(duì)其履職情況負(fù)責(zé)。相反，正確設(shè)計(jì)的獨(dú)立性安排應(yīng)使得銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)一方面要對(duì)其履職情況負(fù)責(zé)，同時(shí)卻不會(huì)創(chuàng)造對(duì)其操作進(jìn)行特別干預(yù)的機(jī)會(huì)。為加強(qiáng)我國(guó)銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，同樣需要設(shè)計(jì)合理的對(duì)銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的問責(zé)機(jī)制。監(jiān)管問責(zé)機(jī)制能夠確保銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)有效履行職責(zé)，從而逐步培育起良好的聲譽(yù)。聲譽(yù)的提高反過來又有助于法律賦予其更高的獨(dú)立性，形成獨(dú)立性加強(qiáng)——嚴(yán)格問責(zé)——聲譽(yù)提高——獨(dú)立性再次加強(qiáng)的良性循環(huán)。提高監(jiān)管機(jī)構(gòu)決策過程、管制和監(jiān)督過程的透明度有利于提高問責(zé)機(jī)制的有效性。這方面，可以借鑒國(guó)外銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的良好作法，以立法方式要求銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)每年都要年度報(bào)告，在網(wǎng)站和媒體上公開披露銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的履職情況、對(duì)違規(guī)金融機(jī)構(gòu)的處罰措施、預(yù)算資金的使用情況等方面內(nèi)容，主動(dòng)接受公眾的評(píng)議和監(jiān)督，同時(shí)要接受全國(guó)人民代表大會(huì)的審議和咨詢。

（4）利用國(guó)際金融組織的國(guó)際監(jiān)督的外力加強(qiáng)我國(guó)銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。為全面評(píng)估各國(guó)的金融穩(wěn)定性，自1999年5月開始，國(guó)際貨幣基金組織和世界銀行聯(lián)合開展了金融部門評(píng)估（簡(jiǎn)稱“FSAP”），對(duì)各國(guó)遵守國(guó)際監(jiān)管準(zhǔn)則的情況進(jìn)行評(píng)估，包括巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)的《有效銀行監(jiān)管核心原則》以及國(guó)際貨幣基金組織《貨幣與金融政策透明度的良好做法》。參加評(píng)估的國(guó)家都認(rèn)為FSAP評(píng)估可以對(duì)本國(guó)的監(jiān)管體系作出獨(dú)立的評(píng)估，評(píng)估小組專家的建議有助于加強(qiáng)本國(guó)監(jiān)管獨(dú)立性，改善本國(guó)的監(jiān)管治理狀況。為加強(qiáng)我國(guó)銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立性，建議我國(guó)可以通過參加FSAP評(píng)估的方法，在IMF網(wǎng)站上公開我國(guó)FSAP評(píng)估報(bào)告，接受國(guó)際金融機(jī)構(gòu)監(jiān)督，利用國(guó)際金融組織的獨(dú)立評(píng)估給政府和監(jiān)管機(jī)構(gòu)施加壓力，提高監(jiān)管獨(dú)立性。

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