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市屬國有企業(yè)資產管理現(xiàn)狀及分析

(一)現(xiàn)狀北京市市屬國有企業(yè)主要分為兩部分,一部分是北京市政府授權國資委監(jiān)管的企業(yè),一部分是政府未明確授權,仍由原主管部門(或投資部門)管理的企業(yè)。截止20ro年底,北京市市屬國有一級企業(yè)86戶,資產總額17106億元,負債總額11097.49億元,所有者權益總額印08.72億元,20ro年實現(xiàn)凈利潤212.13億元,其中國資委所監(jiān)管企業(yè)的資產、負債、所有者權益和凈利益分別占北京全部市屬企業(yè)的97.22%、97.95%、95.88%和94.04%。具體情況見下表:(二)初步分析(以國資委監(jiān)管企業(yè)為依據)1.整體盈利能力分析20ro年,國資委監(jiān)管企業(yè)資產總額16630.82億元,所有者權益總額5760.88億元,實現(xiàn)利潤199.48億元,總資產報酬率為2.%%,凈資產收益率3.66%?？傮w看來,資產的收益水平是偏低的。從資產構成看,市屬國資委監(jiān)管國有企業(yè)中有ro戶企業(yè)承擔著城市公共服務職能,如公交、地鐵等政府限價企業(yè)都屬公益性企業(yè),屬非完全市場化競爭的企業(yè),這些企業(yè)影響了國有監(jiān)管企業(yè)的整體盈利水平。按2010年決算看,這ro戶企業(yè)20ro年資產合計4129.75億元,實現(xiàn)利潤0.36億元,綜合凈資產收益率為0.02%,營業(yè)利潤率為一43.51%(見上表)。從上表可以看出自來水集團、公共交通控股和熱力集團三家分別虧損為7.2億元、1.6億元和2.6億元,三家共計虧損達11.4億元。剔除這ro家企業(yè)的數據后,國資委監(jiān)管的其余43家企業(yè)資產總額為12501.83億元,所有者權益為4132.60億元,20ro年度實現(xiàn)凈利潤為199.25億元,整體的總資產報酬率為3.66%,凈資產收益率為5.12%。從以上看出,從事公益事業(yè)的企業(yè)由于實行了政府限價、政府補貼等措施,已經不同于社會一般性竟爭企業(yè)對其監(jiān)管的要求,一方面要考慮政府限價和政府補貼的情況,另一方面要考慮企業(yè)實際的管理情況,同時還要考慮政府對其提出的服務要求,制訂切實的績效目標,真正的提高企業(yè)的運營業(yè)效率和效益。2.行業(yè)結構分析按行業(yè)劃分,國資委所監(jiān)管企業(yè)分為工業(yè)、商貿旅游業(yè)、建筑施工業(yè)、房地產業(yè)、農業(yè)、投資業(yè)、社會服務業(yè)、市政公用業(yè)等八類,其20ro年度行業(yè)經營狀況如下表:(l)從以上兩表可以看出,我市的工業(yè)行業(yè)總經營性資產總額為7108.62億元最大,占市屬國有資產比例達到42%,綜合凈資產收益率為3.81%。工業(yè)行業(yè)內部資產分布和盈利能力差異較大,其中汽車行業(yè)的盈利能力是最高的,北汽集團和北汽福田的凈資產收益率分別達到27.95%和27.13%,首鋼集團的資產達到3rol.28億元,在一級企業(yè)中資產量是最大的,占工業(yè)企業(yè)資產的43.63%,而其凈資產收益率在行業(yè)中是較低的,僅有0.26%。電子信息行業(yè)中,北京電子控股凈資產收益率為一5.2%,2010年度虧損額達19.2億元。從上看出,汽車行業(yè)是我市的支柱產業(yè),凈資產收益率較高,符合我市產業(yè)發(fā)展規(guī)劃;鋼鐵產業(yè)環(huán)境污染大、能耗高,凈資產收益率高,應考慮合理布局外埠鋼鐵生產基地,將國有資本從鋼鐵行業(yè)中有一定的退出。而電子信息業(yè)是最近興起的行業(yè),決定其發(fā)展的最重要的因素是技術,同時投人大,投資回收期長,因此在支持電子信息行業(yè)業(yè)發(fā)展的過程中,我們可以考慮進行技術支持。而商貿旅游行業(yè)的綜合凈資產收益率在8.12%以上。旅游服務業(yè)作為第三產業(yè),符合北京市利用本地資源優(yōu)勢的發(fā)展方向。投資行業(yè)的綜合凈資產收益率在6.12%,說明商貿旅游和投資行業(yè)的發(fā)展前景比較好,國有資本的保值增值能力比較好。由于農業(yè)只有一家,因此不具有代表性,但是也可以從一定程度反映農業(yè)企業(yè)資產收益率不是很高,這是需要我市政府支持的關系城市發(fā)展水平的行業(yè)。而社會服務業(yè)作為新興行業(yè),其凈資產收益率高達到17.59%,充分說明社會服務業(yè)的良好發(fā)展前景。房地產行業(yè)由于2008年金融危機和國內市場調控的不穩(wěn)定性原因,其發(fā)展受到一定的限制,并且,我市房地產業(yè)關系到民生,土地資源的有限性讓政府不得不出臺限購令,這一定程度上直接影響到我市房地產業(yè)的發(fā)展。因此,房地產的發(fā)展關乎首都居民的基本生活保障問題,應該像市政服務業(yè)一樣,便利于市民。所以,我市的行業(yè)調整方向可以從房地產和金融業(yè)轉向商貿旅游和新興行業(yè)。綜合上述分析,對我市國有企業(yè)的行業(yè)發(fā)展應按重要程度考慮以下情況,一是要考慮我市十二五期間國有經濟的產業(yè)規(guī)劃,符合產業(yè)規(guī)劃的優(yōu)先發(fā)展;二是要考慮國有經濟對社會運行的支撐作用,要充分保障城市運行企業(yè)的穩(wěn)定,為社會提供良好的環(huán)境;三是要考慮各行業(yè)資產盈利能力,發(fā)展前景好的,盈利能力強的優(yōu)先發(fā)展,確保國有資產的保值增值。3.管理體系分析目前,北京市市屬國有企業(yè)主要分為兩部分,一部分是北京市政府授權國資委監(jiān)管的企業(yè),一部分是政府未明確授權,仍由原主管部門(或投資部門)管理的企業(yè)。國資委監(jiān)管一級企業(yè)共53家,其中納人國有資本經營預算改革試點的有46家,未納人改革試點的有7家。政府未明確授權的企業(yè)有33家。經初步統(tǒng)計,33家未明確授權的企業(yè)中主要分為三類,第一類是有相關的制度對出資人有明確規(guī)定的。如國有文化類的企業(yè),按照財政部等五部委《關于在文化體制改革中加強國有文化資產管理的通知》(財教【20()7l213號),應由財政部門作為出資人進行管理,如北京演藝集團、北京日報報業(yè)集團等.第二類是對于行業(yè)管理及專業(yè)性很強的企業(yè)。如公安局下屬的保安公司、消防公司等,以及市安全局下屬的北京實業(yè)開發(fā)總公司等;第三類是無行業(yè)主管部門且市場動作程度較高的企業(yè),如北京機床研究所和北京熱水廠等;第四類是由事業(yè)單位出資設立的企業(yè)。依據《企業(yè)國有資產法》,應結合上述分類,盡快指定出資機構,將這部分企業(yè)納人到政府監(jiān)管體系中來,確保國有資產不流失。4.社會責任分析我市國有企業(yè)在自身發(fā)展的同時,同時承擔了大量的社會責任。從社會就業(yè)看,國資委監(jiān)管企業(yè)2010年底,在職797,583人,離休7,673人,退休619,409人,支付離退休人員養(yǎng)老金及福利性補助n.88億元。從企業(yè)上繳稅利看,20ro年國資委監(jiān)管企業(yè)實際上交稅金總額366.14億元,同時上繳國有資本經營收益135億元。另外我市國有企業(yè)承擔了大量其他社會責任和政府臨時交辦的任務,一是在重大事件和重大項目時,如奧運會、60年大慶、四月l地震對口支援等都承擔了一定的社會責任,也相應負出了一定的企業(yè)成本;二是涉及社會穩(wěn)定,如糧食、蔬菜等與民生相關的產品的保證供應、物價穩(wěn)定等。綜合考慮以上因素,市屬國有企業(yè)雖然總體規(guī)模較大,因承擔社會公益事業(yè)及歷史包袱等原因,盈利水平不高,同時由于其目前處在轉變經濟增長方式和產業(yè)結構調整的關鍵時期,仍然需要大量的資金投入,所以今后一段時期國有資本經營預算資金來源仍需依賴一般預算投人。

北京市國有資本經營預算管理工作開展現(xiàn)狀

(一)國有資本經營預算建立基本情況從2004年起,為規(guī)范政府與國有企業(yè)的分配關系,北京市開始了國有資本經營預算的探索,選擇ro戶資產規(guī)模較大、經營效益較好、管理相對規(guī)范的企業(yè)集團進行了稅后利潤收繳試點,發(fā)出了國有資本經營預算的信號。北京市在對國有資本經營預算的探索過程中,先后出臺了《北京市國有資本經營預算管理暫行辦法》和《北京市國有資本收益收繳管理暫行辦法》兩個辦法,規(guī)范了收益收繳流程,將國有資本經營預算納人政府預算內管理,克服了預算資金“體外循環(huán)”的缺點,使政府預算的內容更加豐富,口徑更加完整,管理更加科學,為最終形成完整的復式預算體系奠定了堅實的基礎。截止目前,市級國有資本經營預算企業(yè)共上繳55.98億元,支出巧5.75億元,其中資本性支出110.61億元,費用性支出45.14億元,詳細情況見下圖。2004一20n年國有資本經營預算收支總表單位:億元(二)國有資本經營預算工作取得的效果2004年以來,北京市積極開展國有資本經營預算的研究與探索,財政、國資、審計等職能部門共同協(xié)作,逐步建立健全國有資本經營預算制度,對優(yōu)化首都國有經濟布局、促進國有經濟發(fā)展發(fā)揮了積極的作用。1.預算編制范圍穩(wěn)步擴大2004年,按照“分類、分級、分步”的原則,選擇ro戶資產規(guī)模較大、經營效益較好、管理相對規(guī)范的企業(yè)集團進行稅后利潤收繳試點,發(fā)出了落實出資人收益權、建立國有資本經營預算的信號。之后,在認真總結試點工作經驗的基礎上,向市國資委監(jiān)管企業(yè)全面鋪開。目前,按照《企業(yè)國有資產法》的精神,正在研究將監(jiān)管外企業(yè)納人國有資本經營預算編制范圍,實現(xiàn)國有資本經營預算的全覆蓋。2.收益收繳實現(xiàn)常態(tài)化自開展試點以來,收益收繳工作逐步得到企業(yè)認可,社會各界對政府履行出資人職責、向企業(yè)收取國有資本收益的認識也趨于一致?！镀髽I(yè)國有資產法》的實施,更從法律層面統(tǒng)一了思想、明確了目標,規(guī)定政府應當從國家出資企業(yè)收取稅后利潤、產權轉讓收人、股利股息等收人,使政府行使出資人收益權有了法律保障。同時,依托企業(yè)財務決算、業(yè)績考核等制度,企業(yè)稅后利潤收繳工作穩(wěn)步推進,基本實現(xiàn)了規(guī)范化、常態(tài)化,為促進國有企業(yè)改革和發(fā)展積累了寶貴的資金。截至目前,政府累計向市屬企業(yè)收繳國有資本收益49.1億元。3.保穩(wěn)定促發(fā)展,支出結構不斷優(yōu)化截至目前,國有資本經營預算累計支出86.4億元,全部用于支持市屬國有企業(yè)的改革和發(fā)展。一是按照保增長、促發(fā)展的要求,安排資本性支出52.2億元,主要用于支持符合“十一五”發(fā)展規(guī)劃的骨干企業(yè),培育代表首都國有經濟發(fā)展方向、具有核心競爭力的大企業(yè)集團,使國有經濟的引導、示范和保障作用得到更好地體現(xiàn)。二是按照保穩(wěn)定、促和諧的要求,安排費用性支出34.2億元,用于劣勢企業(yè)調整退出、農租房騰退等歷史遺留問題,促進解決國有企業(yè)發(fā)展中的一些體制性、機制性問題。4.促進重大項目投資落地,服務首都經濟杜會發(fā)展大局圍繞市委市政府關于產業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略部署,充分發(fā)揮國有資本經營預算的引導帶動作用,吸引大量的金融資金、社會資金跟進投人,大力支持發(fā)展重點行業(yè)、重點產業(yè)、重點企業(yè)。截至目前,國有資本經營預算累計向現(xiàn)代制造業(yè)等市屬重點支柱產業(yè)投人44.9億元,有力推動了京東方五代線、八代線、汽車制造等一批重大項目投資落地,促進了上下游產業(yè)鏈的完善和發(fā)展,帶動了較大規(guī)模的社會就業(yè)和稅收增加,服務了首都經濟社會發(fā)展大局。5.預算管理制度不斷完善,為建立復式預算體系奠定基礎按照預算工作的要求,我市陸續(xù)出臺了一系列規(guī)范性制度,對國有資本收益收繳的范圍、程序、比例和方式,國有資本預算的編制、審批、執(zhí)行、調整和監(jiān)督,以及預算支出的主要方向等做了基本地規(guī)范?！镀髽I(yè)國有資產法》實施后,按照法律的新要求對原有制度進行了調整和完善,出臺了《北京市國有資本經營預算管理暫行辦法》和《北京市國有資本收益收繳管理暫行辦法》,搭建起全市國有資本經營預算管理制度的新框架。同時,改變以往專戶管理的形式,將國有資本收益和支出納人預算統(tǒng)一管理,克服了預算資金“體外循環(huán)”的缺點,使政府預算的內容更加豐富,口徑更加完整,管理更加科學,為最終形成完整的復式預算體系奠定了堅實的基礎。(三)北京市國有資本經營預算工作存在的問題1.預算改革全覆蓋的問題按照全國人大的工作要求,“2012年全國匯編國有資本經營預算”,根據這個規(guī)定,全覆蓋存在兩個層面的問題,一是市級國有企業(yè)的預算改革尚未全覆蓋,二是區(qū)縣國有資本經營預算改革不平衡。2.預算收入規(guī)模偏小這表現(xiàn)在兩個方面:一是企業(yè)資產盈利水平低。二是企業(yè)實際應上繳利潤數額小。有限的預算收人致使國有資本預算規(guī)模難以擴大,相對于國有企業(yè)改革和發(fā)展的巨大資金要求,今后一段時期國有資本經營預算資金來源仍需依賴一般預算。3.項目評審和績效考評困難國有資本經營預算的項目評審與績效考評與公共預算有著很大的差別。項目評審和績效考評需要考慮的因素很多,既要考慮經濟效益又要考慮社會效益,既要考慮行業(yè)差別又要考慮經營周期,既要考慮企業(yè)歷史又要考慮企業(yè)現(xiàn)狀等等,要想建立科學的評審和考評機制是很難的。4.企業(yè)預算管理水平不高企業(yè)預算是國有資本經營預算的基礎,國資委所監(jiān)管企業(yè)實行全面預算已有幾年了,仍存著管理水平不高、預算不實的現(xiàn)象,仍存在著為僅爭取財政資金而申報項目的事項。5.國資預算與其他政府預算關系不順從政策上來看,國資預算與公共預算的銜接沒有明確的說法,從實踐上來看,中央財政也僅有從國資預算向公共預算和社會保障預算轉移的做法。而從地方改革看,預算收人規(guī)模偏小是主要問題,從公共預算注入國有資本經營預算則是可行做法。6.企業(yè)上繳部分和企業(yè)留用部分沒有統(tǒng)籌管理從目前我市的做法看,國有資本經營預算僅僅是將國資收益的20%進行預算,面對企業(yè)留存的80%由企業(yè)管理,沒有進行統(tǒng)籌,也就是說,出資人對大部分的企業(yè)收益沒有進行統(tǒng)籌管理,而由經營者自行管理。

正確理解兩個關系

(一)正確理解國有資本經營預算與公共對政預算的關系1.兩者相互獨立目的不同。國有資本經營預算是國家以所有者身份依法取得國有資本收益,并對所得收益進行分配而發(fā)生各項收支預算,其主要目的是規(guī)范國有企業(yè)的收人分配關系,增強政府宏觀調控能力,促進國有資產的保值增值。而公共財政預算則是以政府為主體,以彌補市場失靈為原則、為主旨的公共經濟活動。在公共財政體系中,政府以社會和經濟管理者的身份參與社會分配,并將收人用于政府的公共活動支出,為社會提供公共產品和公共服務,以達到優(yōu)化資源配置、分配公平、經濟穩(wěn)定和發(fā)展的目標。收人來源不同。國有資本經營預算的收人來源主要是國有企業(yè)的利潤、股利股息、產權轉讓收人和清算收人等,是國有資本增量的預算,是一種出資人預算,其收人具有彈性。公共財政預算的收人來源主要是稅收,是依據國家法律進行征收的,其收人具有強制性,是依靠國家政權的強制力來實現(xiàn)的,是一種政府預算,其收人具有剛性。支出方向不同。國有資本經營預算的支出主要方向是支持國有企業(yè)發(fā)展改革,促進國有企業(yè)的發(fā)展,是國有資本的再投人。在國有企業(yè)的不同發(fā)展時期,其支出方向是不同的,既可支持企業(yè)產業(yè)結構升級,也可以支持企業(yè)改制,既可以作為資本性支出,也可以作為費用性支出。公共財政預算支出方向主要是為社會提供公共產品和公共服務,解決市場的失靈問題,保障社會的正常運轉。管理理念不同。管理理念不同之處主要在于“經營”兩字。公共財政支出的管理主要是?？顚Ｓ?達到預期績效目標,無經營理念。而國有資本經營預算支出管理很重要的一個特點是經營,一方面,國有資本經營預算的支出對象是企業(yè),企業(yè)是自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發(fā)展實體,在市場機制處經營是其基本職能,而國有資本經營預算的支出實質是國有資本的再投人,其支出評審和績效評價都要體現(xiàn)企業(yè)的經營;二是國有資本經營預算本身也要體現(xiàn)經營,經營主要是體現(xiàn)在要建立“投人一退出一再投人”的國有資本經營預算管理模式,形成循環(huán)的可持續(xù)的國有資本經營預算收支管理,做大國有資本經營預算蛋糕,為政府宏觀調控和企業(yè)發(fā)展改革提供支持。2.兩者相互聯(lián)系按照《預算法》“政府公共預算、國有資產經營預算、社會保障預算和其他預算組成政府預算”。國有資本經營預算和公共預算只是政府預算的兩個組成部分。它們與社會保障預算和其他預算共同形成了統(tǒng)一的政府預算。一方面兩種預算承擔各自的預算職能、體現(xiàn)各自的特點,有利于區(qū)分政府的不同職能,有利于提高預算管理的精細化程度,也有利于人大實現(xiàn)對預算的決策和監(jiān)督。從形式上,國有資本經營預算和公共財政預算不再混合編制;從平衡方式上,兩種預算力求分別實現(xiàn)收支平衡,繼而在此基礎上實現(xiàn)整體平衡。另一方面,兩種預算是在堅持相互統(tǒng)一前提下的相對獨立,機械地強調兩種預算的獨立性將會削弱政府的綜合平衡能力,破壞預算的統(tǒng)一性。特別是在現(xiàn)階段,兩種預算各自所承擔的職能并不是完全分離的,而是有交叉的,如公共預算中還有部分支持國有企業(yè)發(fā)展的資金支出,這種職能的交叉構成了兩種預算實現(xiàn)統(tǒng)一的現(xiàn)實基礎。從形式上,兩種預算之間有銜接的通道。一方面,公共預算可以向國有資本經營預算注人資金;另一方面,國有資本經營預算做大后,通過管理和運營取得的凈收益也可以用于公共預算等。綜上所述,國有資本經營預算和公共財政預算是政府預算的兩部分,兩者既相互獨立又相互銜接。建立復式預算體系,是為了體現(xiàn)政府的不同職能,提高預算管理的科學程度,而不是人為地把政府預算分割為互不相關的獨立板塊?，F(xiàn)階段,國有資本經營預算收益偏小,國有企業(yè)發(fā)展改革任務艱巨,為保證國企改革的穩(wěn)步推進,公共財政在一段時間內應繼續(xù)維持國有企業(yè)有關的改制重組支出。隨著國有企業(yè)盈利能力的增加,國有資本經營預算規(guī)模逐步擴大,在適當的時機,如有需要,國有資本經營預算也可以向公共預算注入資金,也就實現(xiàn)了兩種預算的有機銜接。(二)國有資本經營預算與國有經濟的關系國有資本經營預算既是一種出資人的預算,也是政府預算的一部分。在市場經濟條件下,國有資本收益用來做什么,國有資本應該發(fā)揮什么作用,國有資本與全社會資源配置效率是什么關系?要想搞清這些問題,就要搞清國有資本經營預算與國有經濟的關系。1.國有資本經營預算來源于國有經濟國有經濟的主體是國有企業(yè),國有資本經營預算的來源于國有企業(yè)?，F(xiàn)階段,國有資本經營預算收人主要包括利潤,股利股息、產權轉讓收人和清算收人。前兩項是來自企業(yè)的正常收人,后兩項是來自企業(yè)的非正常收人。國有經濟發(fā)展的一個重要目標就是優(yōu)化國有企業(yè)產權結構,實現(xiàn)該目標的一個重要手段就是對劣勢企業(yè)的調整退出。而現(xiàn)階段我國國有企業(yè)中仍有大量國有企業(yè)處于虧損狀態(tài),而通過國有資本退出一般性競爭行業(yè)的方式,一方面可以實現(xiàn)國有經濟的產業(yè)結構調整,另一方面也可以做大國有資本經營預算收益,這是一種實現(xiàn)共贏的國有經濟管理措施,尤其是在產業(yè)結構調整的關鍵時期,加大一般性競爭行業(yè)退出,提高國有資本經營收益,從而可以加大對產業(yè)結構的升級力度,實現(xiàn)政策目標。2.國有資本經營預算服務于國有經濟國有資本經營收益來源于國有企業(yè),主要也是為國有經濟服務。國有資本收益的支出主要有兩層作用,一層作用是微觀層面的作用,主要是為促進國有企業(yè)的發(fā)展,提高國有企業(yè)的運營效率,從而實現(xiàn)國有資產保值增值;另一層作用是宏觀層面的作用,主要著眼于政府宏觀調控的作用,把國有資本經營預算作為政府宏觀調控的衍生手段,強化政府宏觀調控的作用,推動經濟結構根本性調整及產業(yè)升級,解決一些經濟社會發(fā)展的深層次社會經濟問題、支持公共財政職能的充分履行等。不同的國有經濟發(fā)展階段有不同的發(fā)展目標,要根據實際的國有經濟發(fā)展需求確定國有資本經營預算的支出方向,從而適應國有經濟發(fā)展的要求,實現(xiàn)國有資本經濟預算的目的。從上可以看出,國有經濟和國有資本經營預算是一種相互銜接,循環(huán)共生的作用。一是國有經濟是國有資本經營預算的基礎,只有國有經濟發(fā)展好了,國有資本經營預算蛋糕才會做大;二是只有國有資本經營預算做大了,才會有更多資金支持國有企業(yè)的發(fā)展改革,實現(xiàn)宏觀調控目標和微觀發(fā)展目標,三是上述兩方面實現(xiàn)了一個可持續(xù)發(fā)展的閉環(huán),從而實現(xiàn)了國有經濟和國有資本經營預算的可持續(xù)雙發(fā)展。

工作思路及解決問題的措施

(一)理順出資人管理,實現(xiàn)國有資本經營預算改革全及蓋建立國有資本經營預算制度是落實《企業(yè)國有資產法》和《預算法》的重要內容。而理順國有企業(yè)出資關系,則是國有資本經營預算改革的前提。按照北京市目前的國有企業(yè)管理體制,同時結合北京市事業(yè)單位分類改革的文件精神,在充分摸清國有企業(yè)家底的情況下,區(qū)分不同企業(yè)情況,提出出資人管理思路。一是對于目前無政府授權市場化運營的企業(yè)由國資委作為出資人代表;二是按照國務院《關于印發(fā)文化體制改革中經營性文化事業(yè)單位轉制為企業(yè)和支持文化企業(yè)發(fā)展兩個規(guī)定的通知》的精神,對于文化企業(yè)由財政部門作為出資人代表;三是對事業(yè)單位轉制為企業(yè)的,屬于按市場化運營的企業(yè)由國資委作為出資人代表,屬于由政府購買服務的,則由財政部門作為出資人代表。由政府指定出資人代表后,由出資機構按照《企業(yè)國有資產法》的規(guī)定行使出資人職責,從而實現(xiàn)國有資產監(jiān)管的全覆蓋。在此基礎之上,可將全部資機構作為國有資本經營預算預算單位,逐步實現(xiàn)國有資本經營預算的全覆蓋。(二)統(tǒng)籌管理的國企收益,逐步建立全口徑的國有資本經營預算制度對于納入改革范圍的國有企業(yè),其利潤分配主要分為兩部分,一部分是企業(yè)上繳而形成的國有資本經營預算收入,一部分是企業(yè)留存的收益。按照北京目前國有資本經營收益的標準,國有企業(yè)20%的收益上繳預算,80%的部分留存企業(yè)發(fā)展使用。從2011年的數據看,20n年46家國有企業(yè)上繳收益18億元,同時企業(yè)留存的收益就有64億元。而作為出資人的政府對18億的收益進行了分配,而且是對國有企業(yè)的再投人,卻不了解企業(yè)留存的收益的支出方向和內容。同時國有資本經營預算收支矛盾非常突出,所以統(tǒng)籌企業(yè)收益的管理就顯得尤為重要。在這里首先要明確,統(tǒng)籌使用并不是上繳,如果將收益完全上繳則會大大降低經營管理層的積極性和主動性,不利于企業(yè)的發(fā)展。統(tǒng)籌管理可分為兩步走,第一步是備案制,就是首先要了解企業(yè)留存收益的使用情況,在一定時期內將企業(yè)將留存收益的使用情況報預算單位及財政備案;第二步是統(tǒng)籌制,就是要在充分了解的基礎上,按照國有經濟發(fā)展規(guī)劃以及企業(yè)的發(fā)展計劃,對企業(yè)留用部分和上繳部分進行科學統(tǒng)籌,逐步建立企業(yè)全面預算與國有資本經營預算相互銜接、相互作用的全口徑國有資本經營預算制度。(三)完善國有資本經營預算制度體系制度建設是國有資本經營預算改革推進的基礎和保障。經過幾年的改革推進,以《北京市國有資本經營預算管理暫行辦法》和《北京市國有資本經營收益收繳管理辦法》為核心的制度體系已初步建立。但按照財政管理科學化精細化的要求相比還有很多制度需要完善。1.加強國有資本經營預算的支出評審研究,建立科學的決策機制要根據《北京市國有經濟“十二五”發(fā)展規(guī)劃》的戰(zhàn)略目標,結合不同行業(yè)不同支出方式的特點,充分考慮經濟效益和社會效益,建立科學合理的預算支出評審指標體系;二是建立滾動項目庫管理制度,按照不同預算支出評審指標,引人專家評審或第三方評審機制,優(yōu)化評審程序,公開評審過程,逐步建立科學的評審決策機制;三是要適時推進預算支出評審工作,提高預算支出的科學性。2.探索國有資本經營預算的績效考評(后評估制度),建立合理的考核機制一是要結合不同行業(yè)不同支出方式的特點,充分考慮經濟效益和社會效益,探索建立預算支出績效考評指標體系,二是要加強企業(yè)管理,提高項目支出的可行性研究的水平,結合企業(yè)運營的特點,提出合理的按項目周期的績效指標和措施;三是要建立與企業(yè)領導人薪酬掛鉤的預算支出績效考核制度,提高預算績效工作開展的有效性;四是要建立績效考評與預算編制的有機銜接,改善預算的編制;五是要適時選取試點開展預算支出績效考評工作。3,建立國有資本經營預算信息報告和披露機制一是要加強國有資本經營預算年報管理,及時向主管企業(yè)、預算單位、財政、政府和人大通報預算信息;二是加強國有資本經營預算數據分析,及時總結資金成效和反饋存在問題;三是完善企業(yè)、預算單位和財政部門一體化的國有資本經營預算信息系統(tǒng),匯集預算編制、執(zhí)行和決算等職能,提高工作和信息效率。(四)創(chuàng)新收益管理模式,做大國有資本經營預算蛋糕1.建立動態(tài)的分類收益收繳機制,擴大國有資本經營預算收入目前單一的收益收繳機制,沒有充分考慮行業(yè)特點、企業(yè)狀況、國有經濟發(fā)展規(guī)劃等現(xiàn)實情況。建立分類收益收繳機制要充分考慮企業(yè)實際和政策導向,同時要與現(xiàn)行的企業(yè)管理制度相銜接。一是要與地區(qū)國有經濟發(fā)展規(guī)劃相協(xié)調,基本原則是支持發(fā)展的行業(yè)適度降低收繳比例甚至不繳,調整退出的行業(yè)適度提高收繳比例甚至全繳;二是要與企業(yè)經營狀況相協(xié)調,基本原則是收益好的適應提高收繳比例,收益差的適度降低收繳比例;三是要與企業(yè)業(yè)績考慮相協(xié)調,基本原則是收益收繳比例高的企業(yè)應適度激勵;四是收益收繳比例設置應為動態(tài),應根據國有經濟發(fā)展規(guī)劃的變化及企業(yè)情況的變化進行調整。2.創(chuàng)新國有資本經營預算支出方式,實現(xiàn)預算收入的可循環(huán)《國有資本經營預算股權投資資金管理暫行辦法》是對預算支出的創(chuàng)新,提出了“政府出資、市場運作、適時退出、保值增值”的基本原則,體現(xiàn)了國資預算的經營特點,為做大做強國資預算奠定了基礎。目前已按該模式支出了幾個項目,但應當看到在該模式下適時退出的環(huán)節(jié)還存在不少問題,仍有很多值得研究的東西。一是要在項目的選定上要充分調研,要堅持易于退出的原則;二是要在退出的方式上充分調研,要堅持易于操作的原則;三是在支出方式上作創(chuàng)新,充分考慮企業(yè)的應急支出(臨時借款);四是調研股權轉債權的可行性,從根本上解決國有資本經營預算的股權退出問題。3.構建國有資本收益分享機制,保障國有資本收益收繳目前的國有資本經營預算收益收繳的管理模式是以一級企業(yè)為依據的,由一級企業(yè)上繳全部的國資收益,而一級企業(yè)對下屬企業(yè)的收益收繳則沒有明確的規(guī)定。構建國有資本收益分享機制就是在全部的國有企業(yè)內部建立收益的分享制度,從而使國有資本經營預算收益收繳更有保障,更易執(zhí)行;構建國有資本收益分享機制是出資人有效履行職責、加強監(jiān)管的重要舉措,是完善國有企業(yè)收人分配制度、規(guī)范國有資本收益管理的重要依托。(五)實事求是、加強研究,探索國有資本經營預算與公共預算的有機銜接。國有資本經營預算與公共預算都是政府預算的組成部分,從理論上都與相關銜接相互使用的可能性,但目前從中央財政看,國有資本經營預算有向公共預算和社保預算轉移的實踐,卻無相應的逆向轉移,而作為新生的政府改革,要結合本地的實際情況,加強探索研究,真正建立兩種預算的有機銜接。1.統(tǒng)籌公共預算與國有資本經營預算對國有企業(yè)的支持目前對國有企業(yè)的扶持從資金來源看有兩部分,一部分是來源于國有資本經營預算,一部分則是來自于公共預算。來自于公共預算的部分主要是按照公共財政政策對全部所有制類型的企業(yè)進行扶持的資金中對國有企業(yè)的部分,主要包括科技三項經費、中小企業(yè)發(fā)展專項、節(jié)能減排專項等。在實踐中,存在著同一項目多渠道申請財政資金的情況,所以對兩部分資金進行統(tǒng)籌,合理安排財政資金對國有企業(yè)的扶持就顯得尤為重要。建議按照“統(tǒng)一出口”的原則,即凡是對國有企業(yè)扶持的資金都通過國有資本經營預算支付,也就是說從公共預算對國有企業(yè)安排的資金要通過國有資本經營預算轉移安排。2.實踐操作中建立兩種預算間的科目對接目前在政府收支分類科目體系中只有從國有資本經營預算向公共預算注人資金的科目,而無逆向注人的科目。應探索按實際情況,建立雙向注人或轉移的科目體系。3.結合國資預算特點,構建易看易傲的支出類別體系目前國有資本經營經營主要有兩種支出方式,第一種方式是按經濟科目分為資本性支出、費用性支出和其他支出。第二種方式是按功能科目劃分,主要是從企業(yè)項目所在行業(yè)進行劃分。這兩種分類方式都需要有專業(yè)知識才能看懂,要比照公共預算的統(tǒng)計分類管理的經驗,建立適合普通大眾更易看易懂的支出類別和統(tǒng)計,如民生支出、科技創(chuàng)新支出、企業(yè)改制支出等。4.是要探索建立統(tǒng)一的市與區(qū)縣的國有資本經曹預算制度按照國有企業(yè)全民所有,分級管理的原則,現(xiàn)在的國有資本經營預算改革在橫向上是政府預算的一部分,而在縱向上各級的國有資本經營預算之間沒有關聯(lián),可以參考公共預算管理的模式,探索建立統(tǒng)一的市區(qū)國有資本經營預算制度。(六)加強企業(yè)全面預算管理,夯實國有資本經營預算基礎國有資本經營預算的基礎是企業(yè)的全面預算。企業(yè)全面預算是通過對企業(yè)財務、實物以及人力等資源的管理從而實現(xiàn)企業(yè)目標的一種管理手段。企業(yè)全面預算是一種全員參與的全過程參與的預算管理,企業(yè)全面預算管理水平的高低,反映了企業(yè)整體管理水平的高低。加強企業(yè)全面預算的管理,一是要提高全員對企業(yè)全面預算的認識,提高全員的參與度,從而順利做好預算執(zhí)行和管理;二是要轉變觀念,要把企業(yè)全面預算作為全口徑國有資本經營預算的一部分,提高對企業(yè)全面預算的認識;三是要有全局意識整體意識,把國有經濟發(fā)展規(guī)劃與企業(yè)自身發(fā)展有結合,把全面預算與國有資本經營預算有機結合,從而做實企業(yè)全面預算,做準國有資本經營預算。

本文作者：王嬰付思工作單位：北京市財政局