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一、英國社會保障預算管理及其特點

英國的社會保障制度最早可以追溯到19世紀，當時主要表現(xiàn)為各種濟貧自助機構(gòu)和教會組織的救濟貧民活動，工人自愿繳納互助基金。1906年以后，政府連續(xù)出臺一系列社會保障法案，向英國國民提供廣泛的社會福利。1906年，英國首次將社會保障引入立法體系，引入非繳費型養(yǎng)老金試點計劃。隨后，政府于1911年通過《國家健康保險法案》，提出對國民提供病假工資和有限的失業(yè)保險覆蓋。二戰(zhàn)后，英國以1942年經(jīng)濟學家威廉·貝弗里奇發(fā)表的《社會保險及有關(guān)服務(wù)》報告為基礎(chǔ)，建立了“從搖籃到墳墓”的全新社會保障體系，由此奠定了英國“福利國家”的地位。新的社保體系改革引入了強制性的國民保險金體系，福利內(nèi)容包括失業(yè)金、疾病津貼、產(chǎn)婦津貼、寡婦補助，養(yǎng)老金和喪葬補助金。另外，政府還頒布了《國民健康保健法》，該法案提供了向患病個人提供免費醫(yī)療健康服務(wù)的做法。目前，英國基本形成了以社會保險和社會福利制度兩個大內(nèi)容為主導的基本的社會福利保障框架，這里面主要又包括四個部分的內(nèi)容：國民保險（NI）、國民醫(yī)療保障（NHS）、社會救助（SA）、社會福利（SW）等，這些社會保障項目都來源于社會保障繳款，這部分繳款及其相應(yīng)項目的支出完全納入政府預算內(nèi)管理。英國是實行復式預算的國家，社會保障預算收支全部體現(xiàn)在政府經(jīng)常性收支當中。社會保障收入主要是通過國民保險費和普通稅收融資，并由全國社會保險基金（NationalInsuranceFundNIF）代管，國民保險費目前對雇員和雇主都征收，費率分別為12%和13.8%，但是國民保險費的征繳存在一定的繳費門檻，這個門檻與雇員和雇主的工薪有關(guān)聯(lián)。2011-2012財年度，周薪的較低收入線是102英鎊，較高收入線是817英鎊，雇主繳費門檻是136英鎊，雇員是139英鎊。社會保障支出則直接通過“社會保障費”列示在經(jīng)常預算支出中，并且在經(jīng)常預算支出中所占的比重逐年上升。國民保險費用收繳上來以后，分別轉(zhuǎn)入了三個主要的基金進行單獨使用，它們是國民保險基金（NIF）、國民衛(wèi)生保健基金和英國皇家財務(wù)署（統(tǒng)一基金）。其中，國民保險基金所占有的國民保險費最多，大約占總收入的95%左右，流入國民保險基金的還包括：由于法定患病工資、法定父親陪產(chǎn)假津貼、法定產(chǎn)假津貼、法定收養(yǎng)嬰兒產(chǎn)假津貼的領(lǐng)取者在領(lǐng)取上述津貼期間不需要繳納國民保險費，但仍被視同繳納了國民保險費。由此造成了國民保險費減收，這部分統(tǒng)一由政府一般預算賬戶撥付；國民保險金結(jié)余的投資所得。英國政府財政部在英格蘭銀行設(shè)立了同一基金。同一基金是指在指定賬戶中的存款余額。其中大部分的收入來自稅收，所有應(yīng)匯入財政部的款項必須存入統(tǒng)一基金。統(tǒng)一基金由議會表決通過后，通過英國財政部主計長辦公室轉(zhuǎn)入相關(guān)的政府部門。所有的中央政府部門賬戶中的現(xiàn)金余額均由主計長辦公室控制。主計長辦公室代表政府部門處理上述賬戶由于交易而產(chǎn)生的資金流動。當國民保險基金出現(xiàn)收大于支的時候，盈余部分被轉(zhuǎn)移到了投資賬戶，由英國減債委員會（CRND）進行管理。CRND一般將這些基金用于購買國債。國民保險基金的存在，能夠保證在國民保險預算出現(xiàn)入不敷出的時候，確保養(yǎng)老金及津貼的按時發(fā)放。在社會保障預算的支出方面，全國保險基金的主要支出是福利金的發(fā)放，大約占到發(fā)放金額的93%，由全國保險基金發(fā)放的福利金很多，主要是以國民保險繳費記錄作為領(lǐng)取前提的一些福利項目，包括：國家養(yǎng)老金、病殘津貼、喪偶補助以及求職者津貼等；全國保險基金的另外一項支出就是相關(guān)業(yè)務(wù)部門管理及運營的成本，其成本由全國保險基金補償?shù)礁鱾€部門，主要包括：工作與養(yǎng)老金部、英國皇家海關(guān)及稅務(wù)總署、貿(mào)易和工業(yè)部（商業(yè)、企業(yè)及改革管理部）。類似英國社會保障預算這樣的模式，即將社會保障預算收支全部內(nèi)含于政府經(jīng)常性預算當中，不編制單獨的社會保障預算，有一定的特點：首先政府將社會保障收支放在政府經(jīng)常性預算收支中安排，明確了政府的責任，確保社會保障的資金得到落實，能夠主導社會保障事業(yè)的發(fā)展及社會保障預算收支規(guī)模、結(jié)構(gòu)及結(jié)果，有利于政府統(tǒng)籌管理、宏觀調(diào)控；其次，因為是政府提供，因此基于產(chǎn)品具有非排他和非競爭的性質(zhì)，基本上每個民眾都有索取和要求的權(quán)利，能夠充分滿足民眾的基本保障需求。

二、美英社會保障預算管理給予我國的啟示

美國和英國特有的社會保障制度財政支持模式形成了兩大不同的預算管理模式，研究專項基金式預算管理和完全預算管理，能夠為我們提供以下啟示：（一）社會保障預算的地位問題美國比較注重社會保障預算的相對獨立性，這點從社會保障制度建設(shè)之初就已經(jīng)有了。之所以要成立OASDI基金，就是要確保國家預算不能對社會保障繳款有所侵蝕。聯(lián)邦信托基金理事會是社會保障預算獨立的編制主體，負責對年度基金的收支節(jié)余進行預測，并將相關(guān)報告呈報給財政部，供財政部總預算報告參考。OASDI籌資來源是獨立的，雇員和雇主繳納的工薪稅經(jīng)稅務(wù)局收取，就直接交理事會在財政部下開設(shè)的金融賬戶存管。OASDI的支出由社會保障署審核，發(fā)放則在財政部，投資運營管理由獨立的基金理事會做出?！渡鐣Ｕ戏ā穼鹄硎聲牡匚缓吐氊熯M行了規(guī)范，同時要求理事會每年都要國會作有關(guān)OASI和DI基金財政運用方面的報告，截止2012年，這個報告已經(jīng)連續(xù)進行了72年。每年社保基金理事會都年度報告，對基金的收支及長期趨勢進行說明。嚴格意義上說，英國并不存在獨立意義的社會保障預算。從形式上說，英國雖然沒有編制獨立的社會保障預算，但是英國實行的是復式預算體系，政府財政總預算包括經(jīng)常預算和資本預算兩大部分，每部分有獨立的收入來源確保支出，不會相互擠占資金。英國社會保障收支完全在經(jīng)常性預算收支中列示，但是收入和支出之間的對應(yīng)關(guān)系并不明顯。名義上說，盡管雇員和雇主都繳納國民保險費，這是全國社會保險基金的主要收入來源（占到95%），但是由國家稅收融資的統(tǒng)一基金也為全國保險基金提供資助。同樣，英國國民衛(wèi)生保健基金（NHS）也是接受全國保險基金與一般稅收的雙重資助。2011/2012財年，國民保險費收入總額為1016億英鎊，其中802億英鎊進入到了國民保險基金，213億英鎊進入到了NHS。NI和NHS支付的依據(jù)都是繳納國民保險費的記錄，但類似于那些不以繳費為前提的社會福利項目，比如補助、補充養(yǎng)老金發(fā)放等，這些都由統(tǒng)一基金支付（由一般稅收籌資）。（二）社會保障預算收支的預測規(guī)劃美國聯(lián)邦社?；鹄硎聲鶕?jù)人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟增長等變量，對OASDI的財務(wù)收支狀況進行預測，分別給出10年和75年的精算評估報告，提交美國財政部供制定相關(guān)財政政策參考。按照財政的最近預測，2016年，OASDI的現(xiàn)金流就為負，意思是當年的收就不抵支出了，但是依靠積累基金的投資收益累計，基金仍然可以支持到2037年，此時如果不改變影響基金收支的變量，那么基金就將徹底枯竭。英國財政部為了確保政府財政預算收支長期的穩(wěn)健和可持續(xù)，每兩年一次地編制綜合開支審查報告，對政府收支進行預測和規(guī)劃。綜合開支審查報告的內(nèi)容包括對經(jīng)濟和財政的評估與預測，對政府的改革政策進行解釋說明，同時確定在未來三年內(nèi)的財政優(yōu)先項目和開支計劃，在報告中特別要包括即將支付的社會保障福利的估計數(shù)額。2010年財政部的開支審查報告中，按部門列示的社會保障開支包括：NHS（health）2012-2013財年為1040億英鎊，2013-2014財年為1069億英鎊，2014-2015財年為1098億，增長率為1.3%；WorkPension部門2012-2013財年為74億英鎊，2013-2014財年為74億英鎊，2014-2015財年為76億，平均增長率為2.3%。所有的強制性支出都呈增長趨勢，2012-2013財年預算為7130億英鎊，2013-2014財年為7242億英鎊，2014-2015財年為英鎊為7398英鎊，而同期議定支出2012-2013年削減400億英鎊，2013-2014年削減610億英鎊，2014-2015年削減810億英鎊，（三）預算核算的會計基礎(chǔ)美國的財政預算會計準則由國會下屬的總會計辦公室制定，實行的是一種收付實現(xiàn)和權(quán)責發(fā)生相結(jié)合的混合會計核算制度，但對于所有的政府基金來說，美國財政部統(tǒng)一使用權(quán)責發(fā)生制，這當然包括聯(lián)邦社保基金。在每年衡量財政報告的關(guān)鍵指標：統(tǒng)一預算赤字和凈成本/收入中度量中，財政部就分別使用不同會計核算基礎(chǔ)。聯(lián)邦財政預算赤字的核算基礎(chǔ)為收付實現(xiàn)制，并不考慮長期影響收支的變量及其作用結(jié)果，這使赤字收支表更直觀易懂。而凈的運營成本/收入則依靠權(quán)責發(fā)生制來計量以此確認聯(lián)邦或者地方政府的贏余或者赤字。聯(lián)邦社保基金的會計基礎(chǔ)雖然是權(quán)責發(fā)生制，但是經(jīng)過修正的權(quán)責發(fā)生制，當收入被確認就可以計量而不是等到這筆資金入賬；支出則優(yōu)先于費用的確認時間，一旦發(fā)生則被確認。如果信托基金發(fā)生了市場化運營操作，比如購買了聯(lián)邦特別國債等商業(yè)行為發(fā)生，那么權(quán)責制能夠很好地反映基金的收益狀況；權(quán)責發(fā)生制同時能夠衡量其投資利率、股息分紅，以及對所支持項目的支付等。英國政府所有的開支與收入采用的都是權(quán)責制基礎(chǔ)，而不是以現(xiàn)金流為基礎(chǔ)的收付實現(xiàn)制。采取權(quán)責制基礎(chǔ)的會計系統(tǒng)意味著政府支出和稅收以開支與收入計算，而不是以現(xiàn)金流計算。對于社會保障支出而言，這意味著福利支出反映的是已經(jīng)通過申請，但是還未支付的金額，而對國家稅收而言，這一數(shù)值則是指在相應(yīng)的財政年度內(nèi)，英國皇家海關(guān)及稅務(wù)總署應(yīng)收繳的金額。從美國的經(jīng)驗來看，采用權(quán)責發(fā)生制概念可以幫助國會對事項做出選擇，可以帶來更及時的信息以及更及時地確認成本，在做出承諾時較早地確認成本，有利于對一些涉及到多年現(xiàn)金流量的項目：比如養(yǎng)老金等加強控制。（四）社會保障預算的收支項目問題美國OASDI基金依靠工薪稅融資，主要支付為退休、死亡及殘疾工人及其家庭、遺屬等按月提供相應(yīng)的待遇給付。OASI主要是向退休工人及其家屬以及死亡工人的遺屬支付福利，而DI則主要是向殘疾工人及其家屬支付福利。相對英國的保險基金支出，美國社會保障基金的支出專用性更加突出，除了按規(guī)定必須支付的福利待遇，幾乎不能用于其他。OASDI基金的管理成本則由一般財政單獨支出。英國的全國保險基金的主要支出是福利金的發(fā)放，包括國家養(yǎng)老金、病殘津貼、喪偶補助以及求職者津貼等；另一支出是全國保險金相關(guān)部門的管理及運營成本，包括工作與養(yǎng)老金部、英國皇家海關(guān)及稅務(wù)總署、貿(mào)易和工業(yè)部等。（五）社會保障預算資金與一般預算的關(guān)系美國聯(lián)邦社保信托基金（OASDI）由工薪稅和醫(yī)院保險保費收入融資，這些資金為老人、殘疾人及遺屬等提供必要的養(yǎng)老、醫(yī)療保障。OASDI一般都存在基金積累，多余的都通過政府的一般賬戶借支給政府，對輔助醫(yī)療保險（SMI）進行補貼。政府按照相應(yīng)的利率記息。從聯(lián)邦整體預算的角度來說，這個利率實質(zhì)可能不會立即兌現(xiàn)，但是到基金需要的時候，必須要連本帶利全部支付；另外一種方式，就是多余的資金也購買財政部特別針對社?；鸢l(fā)行的國債，并且要保證這個國債在基金需要的時候能夠及時兌付。因此，社會保險基金與一般預算之間關(guān)系緊密，資金從政府的社會保障部門要么流入一般賬戶，要么回到財政部，部分避免了政府向公眾借債，改變了公債的分布狀態(tài)及持有方式，有利于政府財務(wù)穩(wěn)健。從支出管理上看，美國的預算支出分為自主支出和法定支出兩類，以社會保障、醫(yī)療照顧和醫(yī)療救濟為主要內(nèi)容的法定支出不由年度撥款法控制。但是1990年通過的《預算執(zhí)行法案》，年度自主性支出的授權(quán)設(shè)置限額（Cap），法定支出遵守“以收定支”原則原則，即增加法定支出的前提是收入也必須增加或者另一項支出削減。而英國的社會保障資金和一般預算關(guān)系就更加緊密。當國民保險基金出現(xiàn)收大于支，贏余就被轉(zhuǎn)移到投資賬戶，由英國國家減債委員會進行統(tǒng)一投資運營管理，國民衛(wèi)生保健基金同樣如此。英國的支出同樣實施限額支出和年度管理支出，DEL涉及到政府部門穩(wěn)定的跨度為3年的支出限制，而對那些需要根據(jù)年度經(jīng)濟、社會發(fā)展變動進行調(diào)整的類似養(yǎng)老金、社會保障、補貼等支出以及不適宜進行硬性限制和管理的各種其他支出，主要通過AME來限制支出額度。

作者：謝和均楊紹輝單位：云南大學公共管理學院