導語：鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

稅費改革以來，一個老問題更加突顯出來，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府合法的財政收入不足供養(yǎng)吃財政飯的干部，更不用談公共品服務了。如是鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革成為了時下農村改革的焦點問題。對這一問題已經(jīng)有了很多的研究，在眾多的研究中，筆者偏向近期改革采用溫鐵軍和徐勇先生的方案——改鄉(xiāng)政府為鄉(xiāng)公所，完成改革則采用吳理財先生的方案——鄉(xiāng)村自治。他們的方案具體是怎幺樣的，筆者在此不必累贅，但值得注意的是，中國之大，情況千差萬別，不可能有哪一個模式是普遍適用的。本文想從鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的性質入手，試圖尋找到鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的正確方向。

一，現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制問題的根源是鄉(xiāng)村社會的官方權力過剩

對現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的問題有很多的表述：如機構臃腫、人浮于事；以違法養(yǎng)執(zhí)法；有令不行、有禁不止；不適應經(jīng)濟發(fā)展要求等等。產(chǎn)生問題的原因大都認為:：小農經(jīng)濟基層無法支撐龐大的上層建筑體系；干部素質不高，法制觀念不強，政策水平太低；財權和事權的不統(tǒng)一；縣鄉(xiāng)村權義關系的界定不合理等等。

筆者認為，現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的形成有其歷史原因，繼承了的本質——收刮體制。的收刮體制是“工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化”建設的需要，而后來特別是90年代以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)從農民身上收刮來的稅費絕大部分是為了解決當官的吃飯和福利的需要了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制性質有了新發(fā)展——由收刮體制異化成了官本位體制。為什幺會有這樣的發(fā)展呢？根本原因是鄉(xiāng)村社會的官方權力過剩，民間權力衰落。

自從進入90年代以來，北京立法如林，鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門增加的速度比鄉(xiāng)村建土地廟還快。北京立一個法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)多一項管老百姓的權力，自然就多一個廟子，多供一幫執(zhí)法的官員。執(zhí)法官員的工資、獎金、住房、小車、文憑、上貢、吃請交際、文山會海等開支從那里來？找農民執(zhí)法——收刮。結婚要錢、生孩子要錢、送老人要錢、做房子要錢、砍自己種的樹要錢、養(yǎng)豬要錢、拖拉機上路要錢、辦證要錢、換門牌號要錢、出賣自己的勞力也要錢，加工雞蛋有十幾個部門要錢，找農民要錢的各種收費項目多達數(shù)百項！在中部地區(qū)，80年代種1畝地只要50斤谷子，到90年代中后期高達400多斤。80年代農村修路、通電、修泵站、學校、醫(yī)院等基礎設施都是國家出錢，到90年代全是“人民事業(yè)人民辦?！?0年代的農村“六小”基礎設施建設基本上是農民集資辦起來的，但產(chǎn)權屬于國家和國有大企業(yè)集團。

80年代的農民的日子好過，是因為80年代是一個“國營退、民營進”、“官權退、民權進”的時代，從到“分田單干”，從“畫地為牢”到“離土不離鄉(xiāng)”，從“離土不離鄉(xiāng)”到“離土又離鄉(xiāng)”，是一個給農民放權，解放農民的過程，也是生產(chǎn)力大解放的過程。農民是80年代農村經(jīng)濟發(fā)展的主要受益者。

進入90年代，國家權力大舉下鄉(xiāng)，“十幾頂大蓋帽管一頂破草帽”，管得發(fā)展經(jīng)濟的人整天感覺像一個犯罪分子。整體上看，90年代的農村是“部門壟斷經(jīng)營向前進，民間經(jīng)濟向東、向南、向城市退”、“官權向前進，民權向后退”的時期。90年代，農民的糧食價格上漲不到3倍，而農民負擔的稅費總額上漲15倍以上，學費醫(yī)藥費價格上漲數(shù)百倍，干部的工資、福利上漲了10多倍。90年代農村經(jīng)濟雖然相對80年代有了一定發(fā)展，特別是勞動力進城打工收入增加數(shù)千億，但90年代中西部地區(qū)絕大多數(shù)農民的生存狀況比80年代艱難。代表官方權力的政府部門的工薪階層是90年代農村經(jīng)濟發(fā)展的主要收益者。

官家權力大舉進入農村，當國家不給權力代表者充足的經(jīng)費時（權力過剩），權力必然利用其“合法的加害性”進行尋租——非法生存。在小農經(jīng)濟社會，農業(yè)的剩余有限，權力尋租對小農經(jīng)濟社會具有很強破壞性，導致經(jīng)濟凋敝，逼迫民眾為了降低生產(chǎn)和生存成本——不得不非法生存；不僅如此，權力還是破壞國家法律和鄉(xiāng)村經(jīng)濟、政治、社會秩序的罪魁禍首。

二，歷次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革失敗的原因是官方權力強化，民間權力弱化。

改革開放20多年來，僅中央就部署過三次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，改革的目的就是要精簡機構和人員，促進農村經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。但是，三次都沒有取得預計的效果，相反，每次都是機構改大了，人員改多了。一般認為是沒有抓住轉變職能這個關鍵，筆者認為轉變職能不是真正的關鍵，真正的關鍵是要轉變體制，由官本位體制轉變?yōu)槊癖疚惑w制，核心是過剩的官方權力要退出鄉(xiāng)村社會。如果過剩的官方權力不退出，廟就拆不了，和尚就趕不走。

回顧歷次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，我們不難發(fā)現(xiàn)每次機構改革都是加強條條的權力，削弱地方塊塊的權力，上收農民的權力。北京的各個強勢部委的權力是要加強的；地方政府從自己的利益出發(fā)，采取“上有政策、下有對策”應付中央，一般情況下，地方的權力也難以削弱；每次改革的結果是農民的權力更小了，管農民的權力部門越來越多了，農民身上的繩索越來越多了。在市場經(jīng)濟條件下，市場配置人才、技術、資本對小農經(jīng)濟是不利的，農民需要技術服務和金融服務，但是每次改革都是削弱農村技術服務和金融服務部門。農民發(fā)展經(jīng)濟，80年代初期基本沒有部門收費，可到了90年代的農民發(fā)展經(jīng)濟被管得死死的，針對農民發(fā)展經(jīng)濟的收費多達數(shù)百項就是最有力的證明。

轉變職能是關鍵，怎幺轉變呢？當然是將收刮職能轉變?yōu)榉章毮?。轉變體制是關鍵的關鍵，怎幺轉變？當然是變官本位體制為民本位體制。要想實現(xiàn)這種轉變，只有兩種可能。一是官方權力退出鄉(xiāng)村社會，還權于民，讓民間自治；二是鄉(xiāng)村社會的最高權力歸農民，讓政府和部門官員真正成為農民的公仆?？上У氖?，每次全國性的轟轟烈烈的機構改革都是一次官家“搶銀子、甩包袱”、民間“套絞索、背包袱”的過程。

三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的終極目標是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的終極目標是什幺？回答這個問題意義很大，至少可以保證改革朝著正確的方向前進而不至于走彎路。90年代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革走彎路就是因為沒有明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的終極目標，這是一個教訓。

為什幺說鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的終極目標是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治呢？回答這個問題要從80年代初說起。

中國農村改革改什幺？開放放什幺？中國農村改革開放到底走向何方？農村到底要建立一個什幺經(jīng)濟政治制度呢？如果說在八十年代初期是“摸著石頭過河”，那幺，鄧小平1992年南巡講話后，彼岸已在我們眼前。改革就是要革除“高度壟斷的經(jīng)濟體制和高度集權的政治體制”的弊端；開放就是要對內和對外開放國營壟斷經(jīng)營的領域，總的目標是建立“市場經(jīng)濟、民主政治、法制國家”。在一個高度計劃和高度集權的體制下，構成農村社會的三大基本要素：農民、基層組織和基層政府都在嚴格的管制之中，整個鄉(xiāng)村社會缺乏活力和效率，。改革的必然邏輯過程就是：放活農民、放活農村組織、放活鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

放活農民——給農民平等的公民權利。

80年代放活農民是按照兩條主線展開的。第一條主線是解除對勞動力的束縛，過程為：束縛在制度里——解放到責任田里——解放到鄉(xiāng)村社隊里――解放到全國城鄉(xiāng)；第二條主線是對農民開放經(jīng)營領域，過程為：沒有經(jīng)營權——經(jīng)營責任田——在社區(qū)內經(jīng)營鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)——在全國內幾乎所有的行業(yè)經(jīng)營（幾大特殊行業(yè)外）。20多年以來，通過“分田單干、離土不離鄉(xiāng)、離土又離鄉(xiāng)”，完成了解放農村勞動力的目標，大大的解放了生產(chǎn)力。但這一步還只邁出了一只腳，離實現(xiàn)放活農民的目標還有半步之遙。我國的農民還沒有取得同等的民主政治權利、同等的賦稅權利、同等的國民財富的占用權利、同等的自由遷徙權利、同等的人身和財產(chǎn)的安全保障權利、同等的發(fā)展權力、同等的市場主體權利。只有給了農民同等的公民待遇，放活農民的目標才算完全實現(xiàn)。20多年的實踐充分證明我們摸到了“石頭”，改革的路徑選擇——以放活農民為突破口是完全正確的。

放活農村組織——給民間組織平等的法人權利。

隨著勞動力的解放和勞動者的經(jīng)營領域擴大，農民必然要求享受和社會各個階層人同等的待遇，因為這是市場經(jīng)濟主體平等競爭、發(fā)展的必要條件。由于單個農民的力量是有限的，只有農民組織起來才能充分的表達自己的意志，爭取平等的權力，因此，放活農村社區(qū)組織是鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的必然要求。一方面要求政府放活農村社區(qū)已有的組織，如共青團、婦女聯(lián)合會等，讓其民間化，同時鼓勵發(fā)展新的民間組織，讓民間各個階層的利益主體組織化；另一方面要求政府向民間組織的開放生存空間，主要是國家經(jīng)濟和政治部門放棄對鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟政治社會各個方面的權力壟斷。即民間力量前進、國家部門權力后退。

只有民間組織放活和發(fā)展，農戶才能有效降低生產(chǎn)、交易成本，規(guī)避市場風險，最大可能的增強同大資本的談判能力和經(jīng)濟收益；只有民間組織的放活和發(fā)展，鄉(xiāng)村社會的管理才會高效低耗，實現(xiàn)“政府只管該管的事，不該政府管的事民間自然有組織去管”才有可能性；只有民間組織的放活和發(fā)展，民主政治才有組織保障，才可能有公正的民主。村民自治在農村搞了十幾年，收效不大的原因也就在于沒有足夠的民間組織資源；只有民間組織的放活和發(fā)展，法制社會才有基礎，如果窮人不是生活在一定的組織之中，法律能夠平等的保護窮人的權利？弱勢的人沒有組織的后盾，法律就會成為強勢者欺負弱勢人的工具。總之，民間組織是公民社會的基石。

放活基層政府——給鄉(xiāng)村社會自治權。

當分田單干把農民從的體制中解放出來時，客觀上已經(jīng)把的經(jīng)營職能讓渡給了農民。中央隨之在1983年作出決定，撤銷和生產(chǎn)大隊，建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和農村村民委員會。至此，政社合一的經(jīng)濟高度集中、政治高度集權的體制消失了。隨著經(jīng)濟改革開放的發(fā)展，民間力量在農村經(jīng)濟領域的主導地位的確立，客觀上要求國家將鄉(xiāng)村公共事務的決策權、管理權讓渡給民間，80年代前半期還開展了村民自治、直選村主任的試點工作。1986年前后中央還一度考慮成立農會，直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的改革要求也提了出來（杜潤生：《為農民享有同等的國民待遇堅持不懈的鼓與呼》）。但是，80年代的后期開始，農村“官權退、民權進”的步伐停了下來，有些方面甚至是背道而馳的，官方權力大舉下鄉(xiāng)，致使農村經(jīng)濟改革開放的成果遭受了巨大的損失，直接導致了九十年代農村衰落。應該說80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的思路——“官權退、民權進”是清晰的、符合邏輯的、朝著總體改革方向前進的。

當民間組織發(fā)育成熟后，民間的力量會成為鄉(xiāng)村社會的主導力量，鄉(xiāng)村社會管理經(jīng)濟和政治的方式將隨之改變，民主與法制將成為主要的管理方式和手段，建立精簡、高效、低耗的民主自治政府將成為農民的必然要求。一方面要求建立民選、民管的自治政府；另一方面，要求縣級政府放活鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。讓縣市政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再是“老子和兒子”的關系，而是法定的權義關系。進入上個世紀的九十年代以來，在中央政府三令五申的情況下，農民負擔屢禁不止，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政債務每年還是以200億元的速度遞增，這充分的證明，現(xiàn)階段的基層政府既不能“執(zhí)政為民”，更不能“權為民所用”，解決這個難題的途徑就是擴大人民的權力，最終就是實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主自治。

假如我們肯定改革就是要革除舊體制的弊端，那幺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革就必須按照農村改革必然的邏輯進行下去——在進一步擴大農民權益，努力提高農村組織化的同時，積極穩(wěn)步推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。

四，重新確立“相信群眾、依靠群眾、以民為本”的改革方針是鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的關鍵

80年代的農村改革是群眾主導的，80年代的中央一號文件基本的調子都是“尊重人民群眾的首創(chuàng)精神”，“鼓勵敢闖、敢冒、敢試、敢為人先改革精神”，“堅持三個有利于的改革標準”。但90年代的農村改革卻是官方主導的，90年代的中央文件基本的調子都是“堅決禁止、一律不許”，“穩(wěn)定壓倒一切”，“和中央保持高度一致”。

80年代的農村改革鮮明的特點就是相信群眾、依靠群眾、以民為本。90年代的農村改革，走的是精英路線，鮮明的特點是專家設計、以官為本。80年代沒有人擔心農民會造反，90年代農村改革總有人擔心農民會造反，“穩(wěn)定壓倒一切”成了反改革的鐘馗，“穩(wěn)定”壓倒了改革。誰的“穩(wěn)定”？維護什幺樣的穩(wěn)定？實際上是為了官本位體制的利益固化。

“情為民所系、權為民所用、利為民所謀”就是以民為本。如果一切從人民群眾的根本利益出發(fā)，我們擔心農民造反嗎？我們不擔心農民造反，才能做到相信群眾、依靠群眾。以民為本的改革，是人民群眾主導的改革，是為了最廣大人民群眾的根本利益的改革，只有這樣的改革才能聚積起無窮無盡的動力，這樣的改革才能成功。

中國這幺大，各地的情況千差萬別，不能指望什幺人設計出萬能的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制模式和操作范式。改革需要“尊重人民群眾的首創(chuàng)精神”、“鼓勵敢闖、敢冒、敢試、敢為人先的改革精神”。對一線冒出來的改革實踐，要鼓勵、要支持、要總結；對一線的改革人物要愛護、要保護、要重用。擔心改革、害怕改革，說明官本位占了上風；限制改革、壓制改革，說明我們走到了人民利益的對立面。

現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革實際存在兩種力量的較量和兩個體制的選擇：兩種力量就是官方權力和民間權力，兩種方向就是官本位體制和民本位體制。上個世紀的改革實踐證明：“以民為本”，人民主導改革，改革就會成功；“以官為本”，“精英”主導改革，改革必然失敗。

重新確立“相信群眾、依靠群眾、以民為本”改革方針，是推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革深入健康發(fā)展的關鍵。對此，中央應該有一個正確的選擇。

五，果敢推倒第一塊多米諾骨牌——取消農民負擔，是推倒官本位體制的突破口。

農民負擔既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)收刮體制存在的理由，又是鄉(xiāng)鎮(zhèn)收刮體制存在的經(jīng)濟基礎。收刮體制的存在既是官本位體制的存在理由，又是官本位體制存在經(jīng)濟基礎。只要官本體制的存在，民主容易成為欺騙人民的招牌，法制容易成為桎酷人民的工具，市場容易成為權力和資本合謀的平臺；只要官本位體制的存在，中央轉移支付的資金就難以用到老百姓的身上，公共財政就難以建立起來，服務型政府是一個無法兌現(xiàn)的白條，建立公民社會就是一個無法實現(xiàn)的目標。

取消農民負擔后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政來源主要就是上級政府的撥款，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的利益和人民的利益就具有一致性了，向上級爭取資源是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和民眾的共同目標，向上級爭取資源的理由是為本鄉(xiāng)人民服務。取消農民負擔后，收刮體制就沒有了合法性和經(jīng)濟基礎，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必然轉向服務型政府。在另一個層面，當縣級政府不找鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要錢了，而是反過來給錢，縣長對鄉(xiāng)長的要求主要就是把下?lián)艿挠邢拶Y源用好，誰當鄉(xiāng)鎮(zhèn)長對縣長而言不是特別重要，只要人民滿意就行，這時縣政府和人民群眾的目標也是高度一致的。民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、讓人民群眾監(jiān)督管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府才能順理成章、水到渠成。同樣的道理，當鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不找農民收錢了，誰當村長對鄉(xiāng)鎮(zhèn)長不是很重要，只要農民滿意誰當都行，這時村民自治就順理成章、水到渠成了。當村長和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長都是民選民管的，當鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣級政府不找小農要錢，而是給錢時，官方控制鄉(xiāng)村社會最佳的選擇是提高民間社會的組織化水平，以降低鄉(xiāng)村社會的管理成本；反過來，鄉(xiāng)村社會組織化程度的提高，民間力量得到增強，有利于一個健康的市場經(jīng)濟的、民主的、法制的、公平公正的自治為主的鄉(xiāng)村社會的建立。

國家財政每年增收2000－3000億，合法的農民負擔每年才幾百個億，取消農民負擔，向中西部農村轉移更多的財政資源是完全可能的。中央應該毫不猶豫的取消農民負擔，推倒鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政官本位體制的第一塊多米諾骨牌?？梢詳嘌裕r民負擔取消后，農村改革會迎來一個新階段。

六，改善和加強黨在農村社會的領導，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的政治保證。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革不能不涉及黨的基層組織的領導地位和黨的基層組織的內部改革問題。黨的基層組織的領導地位要與時俱進。未來鄉(xiāng)鎮(zhèn)要建立民本位體制，那幺，黨的基層組織和黨直接領導下的群團組織（婦聯(lián)、共青團）必須加強自身的民間性，回到民間去，成為民間組織。黨的領導就是依法領導人民選舉政府、監(jiān)督政府、罷免不合格的政府官員，實現(xiàn)黨政分開。黨的基層組織始終要站在人民群眾中間，始終同人民群眾同呼吸共命運。黨的基層組織不能站在臺上代表人民，要站在人民中間領導人民、代表人民。黨的基層組織必須堅持做到：領導人民給政府授權但不攬權，領導人民監(jiān)督政府工作但不參與政府工作，領導人民收回腐敗政府權力但不戀權。黨組織要加強自身的建設，黨應該由人民群眾中的最優(yōu)秀分子組成，始終保持黨的純潔性和先進性。黨的基層組織首先要成為民間組織的領導核心，黨的領導要通過領導民間組織來實現(xiàn)。黨的基層組織必須帶頭示范民主，通過黨內民主引導鄉(xiāng)村民主政治和民主文化的建設。

黨的基層黨委和黨領導下的共青團、婦聯(lián)會以及其它民間組織的領導人為主組成鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人民議會，人民議會決策鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重大事務并提交人民代表大會表決，再交鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行。

黨的基層支部和黨委的成員，不能吃皇糧。黨的組織的經(jīng)費主要來源黨費和黨產(chǎn)的收益，也可以以黨組織的名義承接政府的公開招標工程，發(fā)動黨員義務參加工程建設而獲得經(jīng)費。

黨的基層組織的人民性、群眾性、民間性、先進性是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制由官本位向民本位轉變的政治保證，更是鄉(xiāng)村社會向民主自治社會轉變的組織保證。

七，堅持“兩手抓”，兩手都要硬，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制平穩(wěn)“轉制”的有效措施。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革，就是由收刮體制轉變成服務體制，由官本位體制轉變?yōu)槊癖疚惑w制。實現(xiàn)這種轉變最難的是現(xiàn)有干部的角色轉變——官轉民。對很多吃慣了皇糧的人來講，這是一場深刻的革命。革命不是請客吃飯，要想進行這場革命，就必須要有革命的措施。要堅持兩手抓，兩手都要硬。一手抓民主。要通過民主選舉的方式搬掉鐵椅子，打破終身制，建立民權政府。那些只選舉干部、不選掉干部的“口袋民主”不是真正的民主。選上是官，選不上即民，老百姓說了算，才叫民主。對原公務員隊伍中的優(yōu)秀分子要遵照民意保留一批，對選不上的就得“官轉民”，按照國有企業(yè)職工下崗的政策贖買一批；另一手抓反腐敗。對那些利用權力違規(guī)違紀安插親友吃財政的領導干部，視其違規(guī)違紀安插親友多少和本次改革中的表現(xiàn)，確定對違規(guī)違紀領導干部的處理，清退一批；對有犯罪的要打擊，有犯罪的且對抗改革的要嚴打一批。一方面要保持強大的政治壓力來推動改革；另一方面要依靠群眾、發(fā)動群眾，用民主的力量排除官本位的阻力。

兩手抓，兩手都要硬。采取“留一批”、“買一批”、“退一批”、“打一批”，徹底的消化掉原有體制的人員包袱，平穩(wěn)實現(xiàn)體制轉變。

在縣鄉(xiāng)社會里，只要農民穩(wěn)定了，農民有了積極性，農民成為改革的主導力量，其它任何力量都不足以對社會穩(wěn)定構成威脅，更不可能阻止社會前進。