導(dǎo)語(yǔ)：大都市管理體制和治理模式探究論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

摘要在明確倫敦大都市區(qū)的范圍和概況的基礎(chǔ)上，對(duì)倫敦大都市區(qū)的管理體制及其演變歷程進(jìn)行了較為詳盡的分析與總結(jié)，認(rèn)為倫敦大都市區(qū)劃體制和行政組織體制的演變可劃分為“雛形、分散、統(tǒng)一、再分散、再統(tǒng)一”五個(gè)階段。隨后對(duì)倫敦行政管理組織體制的特征進(jìn)行分析，認(rèn)為政黨沖突、復(fù)雜的政府間關(guān)系、多層次的管理機(jī)構(gòu)以及區(qū)域性合作組織始終貫穿于倫敦的大都市治理進(jìn)程之中。上述幾條主線，是深入理解倫敦大都市區(qū)管理體制和治理模式的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞大都市治理，倫敦，管理體制，區(qū)劃體制

倫敦作為世界公認(rèn)的四大國(guó)際大都市之一，在城市管理體制的變革過(guò)程中具有明顯的階段性和層次性特征。倫敦城市的國(guó)際地位和影響決定了其在發(fā)展過(guò)程中的規(guī)律特征具有城市發(fā)展的代表性。分析、總結(jié)倫敦管理體制演變過(guò)程中存在的特征和規(guī)律、經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對(duì)于探索我國(guó)特大城市管理體制建設(shè)，提高我國(guó)大都市治理水平有著積極的借鑒意義。

一倫敦大都市區(qū)的政區(qū)構(gòu)成和區(qū)劃現(xiàn)狀

“大倫敦(GreaterLondon)”的概念由來(lái)已久，但是，在1965年的行政改革中被作為正式的政區(qū)名稱(chēng)提出之前，其地域界限一直是模糊的。目前，倫敦大都市區(qū)的空間地域范圍大致有三種標(biāo)準(zhǔn)：行政建成區(qū)，功能區(qū)和城市聚集區(qū)。人們一般所說(shuō)的倫敦主要是指麥特綠帶以?xún)?nèi)的區(qū)域，面積大約1600平方公里，擁有約700萬(wàn)居民和300萬(wàn)住房單位。其中，城市建成區(qū)面積為1580平方公里(610平方英里)。如果按照功能區(qū)來(lái)劃分，則地域面積略大，人口約為790萬(wàn)人。如果參照聯(lián)合國(guó)關(guān)于“城市聚集區(qū)”的標(biāo)準(zhǔn)，倫敦大都市區(qū)可以看作是由一系列連續(xù)的建成區(qū)所組成，覆蓋的地域面積則更為廣泛，大致相當(dāng)于“大倫敦規(guī)劃”的區(qū)域范圍，整個(gè)區(qū)域的面積約6700平方公里，人口總量將高達(dá)1050萬(wàn)人。

本文所描述的倫敦大都市區(qū)主要是指?jìng)惗氐男姓^(qū)范圍，即倫敦大都市區(qū)的行政建成區(qū)，總共由33個(gè)相對(duì)獨(dú)立的行政區(qū)劃單元構(gòu)成。具體來(lái)講，是由31個(gè)倫敦都會(huì)自治區(qū)議會(huì)以及威斯敏斯特城和倫敦城共同構(gòu)成的行政區(qū)域。除了倫敦老城外，其他32個(gè)都市自治區(qū)又可以被劃分為內(nèi)倫敦和外倫敦兩個(gè)圈層。

從管理層級(jí)來(lái)看，當(dāng)前倫敦大都市區(qū)采取的是“大倫敦管理局-自治市-選區(qū)”三級(jí)管理體制。倫敦大都市下設(shè)32個(gè)自治市，每個(gè)自治市又可以分為若干選區(qū)。根據(jù)倫敦政府指南的最新數(shù)據(jù)，倫敦全市總?cè)丝谶_(dá)733.89萬(wàn)人，面積1588.36平方公里，每個(gè)自治市的平均人口規(guī)模為23萬(wàn)人，平均面積規(guī)模近50平方公里。

二管理體制

與其他國(guó)家不同，倫敦大都市區(qū)劃體制和行政組織體制的演變可謂一波三折，先后經(jīng)歷了“雛形、分散、統(tǒng)一、再分散、再統(tǒng)一”五個(gè)階段。中央與地方政府之間，各級(jí)地方政府之間，以及不同利益主體之間的矛盾沖突關(guān)系相互交疊、相互影響、錯(cuò)綜復(fù)雜，共同構(gòu)筑、促成了倫敦大都市區(qū)復(fù)雜而多變的行政區(qū)劃與管理體制格局。

1.大都市區(qū)政府雛形時(shí)期

早期的倫敦還沒(méi)有統(tǒng)一的大都市區(qū)政府，隨著城區(qū)的規(guī)模不斷向周?chē)目U(kuò)張，管理體制與區(qū)劃模式滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的矛盾日漸突出。從19世紀(jì)30年代開(kāi)始，英國(guó)政府著手對(duì)大倫敦的管理體制進(jìn)行改革，擬建立具有大都市區(qū)政府性質(zhì)的管理機(jī)構(gòu)，并先后進(jìn)行了許多有益的嘗試。例如，分別于1829年和1848年成立了郡警務(wù)局和都市下水道委員會(huì)。

但是，從職能性質(zhì)上講，上述組織還不是大都市區(qū)管理機(jī)構(gòu)。真正意義上的倫敦大都市區(qū)地方管理機(jī)構(gòu)是依據(jù)“1855年都市地方管理法案”而成立的“都市工作委員會(huì)”，當(dāng)時(shí)的轄區(qū)人口約為280萬(wàn)人，管轄面積大約300平方公里，管轄范圍大致相當(dāng)于今天的內(nèi)倫敦區(qū)域。都市工作委員會(huì)在建立之初，主要目標(biāo)和職能是改善、維持倫敦的污水處理系統(tǒng)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。然而，由于客觀現(xiàn)實(shí)的需要，在其隨后存在的33年里，所承擔(dān)的職能逐步擴(kuò)展，囊括了許多其他職能。盡管在名稱(chēng)和法律地位上還名不副實(shí)，“都市工作委員會(huì)”在性質(zhì)上初步具備了倫敦都市地方管理機(jī)構(gòu)的雛形。這是一個(gè)重大突破。

2.市一區(qū)對(duì)抗階段

100多年以前，英國(guó)有了第一個(gè)由選舉產(chǎn)生的城市政府——“倫敦郡議會(huì)”，倫敦城雖然得以保留，但是與之抗衡的另外28個(gè)地方議會(huì)也隨即建立。

1888年《地方政府法案》的頒布為倫敦行政建制的改革提供了一次很好的契機(jī)。都市改革派以法律為依據(jù)，廢除了“都市工作委員會(huì)”，成立了“倫敦郡”，由居民直接選舉產(chǎn)生“倫敦郡議會(huì)”。但是在組織形式上，改革的激進(jìn)派和溫和派各持己見(jiàn)，相持不下。前者主張廢除教區(qū)委員會(huì)，建立單一的都市郡政府，這一觀點(diǎn)遭到了各教區(qū)和倫敦城的聯(lián)合抵制；后者則建議成立自治市以取代教區(qū)。

后來(lái)，在中央政府的干預(yù)下，制定了1899年倫敦政府法案(LondonGovernmentActl899)，根據(jù)該法案，倫敦郡于1900年進(jìn)行改革，仍然實(shí)行兩級(jí)體制。該法案還賦予倫敦郡議會(huì)很大的權(quán)力，廢除了教區(qū)，改建為自治市，自治市自此開(kāi)始成為都市基層地方政府的基本單元。

3.統(tǒng)一管理階段

為了改變這種局面，倫敦曾多次成立專(zhuān)門(mén)的委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)大倫敦地區(qū)的地方政府組織的構(gòu)建和政府間的職能分工問(wèn)題出謀劃策。其中以赫伯特(SiirEdwinHerbert)領(lǐng)導(dǎo)的委員會(huì)影響最大。其改革的指導(dǎo)思想是確保構(gòu)建一個(gè)有效、便捷的地方政府。具體思路是：成立“大倫敦議會(huì)”和51個(gè)“自治市議會(huì)”，倫敦城體制保持不變。各層級(jí)之間的職能分工如下：大倫敦議會(huì)行使的職能——教育、規(guī)劃、主干道、垃圾處理、消防、急救、交通整治；兩者共同承擔(dān)的職能——住房、娛樂(lè)、藝術(shù)、污水處理和地面排水設(shè)施；自治市議會(huì)行使的職能——社會(huì)服務(wù)、環(huán)境健康、地方道路、圖書(shū)館。

后來(lái)，保守黨政府部分接受了“赫伯特皇家委員會(huì)”的上述建議，于1963年制定了倫敦政府法案，于1965年成立了大倫敦議會(huì)。與此同時(shí)，倫敦于1964年將原有的85個(gè)自治市重組為32個(gè)，以適應(yīng)管理體制改革的需要。在隨后的21年里，倫敦市一直保持的是“大倫敦議會(huì)——自治區(qū)議會(huì)”的雙層政府管理模式。

根據(jù)巴羅的研究，“大倫敦議會(huì)-自治市”雙層管理體制存在嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)缺陷，其中涉及到雙層政府之間的職能劃分及其相互之間的關(guān)系問(wèn)題?？梢詮娜齻€(gè)方面來(lái)說(shuō)明這一點(diǎn)：首先，該體制的一個(gè)基本目標(biāo)就是擴(kuò)大自治市的權(quán)力，由此加大了上層政府的管理協(xié)調(diào)難度。其次，在兩級(jí)政府的職能分工方面，有些職能，特別是規(guī)劃、住房、交通等職能，運(yùn)轉(zhuǎn)極為復(fù)雜，很難明確分解。由于職責(zé)界定不清，給相互之間的協(xié)商與合作帶來(lái)極大困難，導(dǎo)致運(yùn)作效率低下。最后，從政府之間的關(guān)系來(lái)看，倫敦的兩級(jí)地方政府之間不是行政從屬關(guān)系，自治市的力量較為強(qiáng)大，在一定程度上削弱了大倫敦議會(huì)干預(yù)城市發(fā)展的權(quán)威性，降低了其有效發(fā)揮戰(zhàn)略職責(zé)的能力。

4.多頭分散階段

1986年，由于種種原因，大倫敦議會(huì)與英國(guó)其他6個(gè)大都市區(qū)郡議會(huì)一樣，被英國(guó)中央政府廢除，各級(jí)政府及其下屬組織以及社會(huì)團(tuán)體紛紛介入，倫敦的管理與運(yùn)行在很大程度上陷人多頭分散的混亂局面。

權(quán)威管理主體的缺失給城市的可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)重重阻力，嚴(yán)重阻礙了倫敦這一世界級(jí)城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力的提高。具體表現(xiàn)在管理主體的多元化、職責(zé)分工不明、關(guān)系糾纏不清、利益沖突爭(zhēng)奪不斷、城市規(guī)劃難以有效統(tǒng)一、缺乏戰(zhàn)略規(guī)劃的有效指導(dǎo)、相關(guān)政策難以整合以及中央政府對(duì)區(qū)級(jí)政府利益的蠶食等諸多方面。其中管理主體的多元化和區(qū)域規(guī)劃難以協(xié)調(diào)兩個(gè)方面最為突出。

5.重新整合階段

在大倫敦議會(huì)被廢除的10多年的時(shí)間里，多頭分散、利益糾纏不清、矛盾糾紛不斷的局面一直困擾著倫敦。大倫敦城市發(fā)展的統(tǒng)一性與整體性遭受到嚴(yán)重威脅，綜合競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力受到了極大抑制，情勢(shì)已經(jīng)發(fā)展到了非改革不可的地步。

1997年，城市管理體制改革的時(shí)機(jī)成熟，工黨在其施政綱領(lǐng)中決定采取公民投票表決的辦法重新引入由民主選舉產(chǎn)生的富有戰(zhàn)略意義的倫敦管理局，在1998年5月舉行的全民公決中，倫敦居民以3：1的多數(shù)比例同意建立統(tǒng)一的“大倫敦管理局”，并于2000年5月通過(guò)選舉產(chǎn)生了“大倫敦管理局”。

大倫敦管理局的成員由市長(zhǎng)和議會(huì)組成，以后每四年選舉一次。同年7月3日，大倫敦管理局被正式賦予相應(yīng)權(quán)力。大倫敦管理局的主要職責(zé)范圍包括交通運(yùn)輸、土地利用規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)治安維持、火災(zāi)和緊急事務(wù)處理、文化體育和公眾健康，等等。大倫敦議會(huì)作為戰(zhàn)略性管理機(jī)構(gòu)，主要承擔(dān)行政管理和綜合協(xié)調(diào)工作，其中絕大部分業(yè)務(wù)職能分別由大都市區(qū)警察局、倫敦交通局、倫敦火災(zāi)和緊急事務(wù)處理局以及倫敦發(fā)展局四大附屬職能團(tuán)體行使。上述四大功能團(tuán)體共同構(gòu)成了大倫敦管理局的組織主體。

倫敦實(shí)行的是行政(市長(zhǎng))和議會(huì)分權(quán)的管理模式。前者負(fù)責(zé)政策制定、預(yù)算編制、機(jī)構(gòu)人員的任命等，后者承擔(dān)咨詢(xún)職能，并且有權(quán)審議市長(zhǎng)的各項(xiàng)建議。

其中，市長(zhǎng)代表大倫敦管理局行使行政權(quán)力，即從宏觀以及維護(hù)大倫敦整體利益的角度考慮大倫敦地區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略，議會(huì)則掌握審查權(quán)。具體來(lái)講，市長(zhǎng)負(fù)責(zé)空間發(fā)展、空氣質(zhì)量、生物多樣性、文化和旅游、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政預(yù)算、交通以及廢物處理等戰(zhàn)略規(guī)劃的編制，還負(fù)責(zé)對(duì)下屬組織機(jī)構(gòu)成員的任命。由于市長(zhǎng)經(jīng)直選產(chǎn)生，具有很大的權(quán)力，擁有大多數(shù)決策權(quán)，在城市管理中居于主導(dǎo)地位。

與之相比，議會(huì)的職能非常有限，它對(duì)于大倫敦議會(huì)的財(cái)政預(yù)算享有審查權(quán)和修正權(quán)。有權(quán)對(duì)城市的行政事務(wù)進(jìn)行調(diào)查研究，還有權(quán)審議市長(zhǎng)的年度報(bào)告。雖然議會(huì)對(duì)市長(zhǎng)的行為具有審查權(quán)力，但是其政治影響和政治權(quán)力相當(dāng)薄弱，充其量只是一個(gè)次要合作者。

倫敦區(qū)級(jí)政區(qū)主要承擔(dān)著本區(qū)的日常事務(wù)，具體包括：教育、社會(huì)服務(wù)(兒童保護(hù)、日常護(hù)理和家政服務(wù)等)、住宅建設(shè)、公路維護(hù)、區(qū)域規(guī)劃、街道清掃和垃圾處理、文化和休閑產(chǎn)業(yè)(圖書(shū)館)等。從機(jī)構(gòu)重組來(lái)看，“倫敦規(guī)劃顧問(wèn)委員會(huì)”、“倫敦研究中心”以及“倫敦生態(tài)所”等那些在大倫敦議會(huì)被取消以后建立的服務(wù)于全市的團(tuán)體被移交給大倫敦管理局領(lǐng)導(dǎo)，其他團(tuán)體則并人倫敦政府協(xié)會(huì)。

三倫敦大都市行政管理與組織體制特征分析

在倫敦大都市的漫長(zhǎng)發(fā)展歷程之中，有幾條主線貫穿其中，有助于我們更為深入地理解倫敦大都市的管理體制和區(qū)劃體制演變，本文將其歸納如下：

1.如火如荼的政黨沖突

黨派之爭(zhēng)可以說(shuō)是倫敦大都市區(qū)政府管理體制的特色之一。政黨利益的沖突是理解倫敦行政管理體制改革的關(guān)鍵。倫敦大都市區(qū)并非由統(tǒng)一的政黨壟斷，而是由不同政黨及其下屬機(jī)構(gòu)聯(lián)合掌握。倫敦每次行政管理體制的改革進(jìn)程里，政黨之爭(zhēng)始終貫穿其中。在倫敦政府組織體制的架構(gòu)上，存在兩個(gè)針?shù)h相對(duì)的派別，分別是地方主義和都市集權(quán)主義，兩者的相互較量最終上升為保守和工黨的政治斗爭(zhēng)。

早在1980年代撒切爾執(zhí)政期間，保守黨執(zhí)政的中央政府就與工黨領(lǐng)導(dǎo)的大倫敦議會(huì)以及其他都市郡政府之間發(fā)生了激烈的沖突。由于當(dāng)時(shí)作為在野黨的工黨所控制的大倫敦議會(huì)和其他大都市區(qū)郡議會(huì)，經(jīng)常強(qiáng)烈抨擊中央政府的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)政策。與之對(duì)應(yīng)，中央政府先后頒布了一系列法令，來(lái)削弱反對(duì)黨的勢(shì)力。其中，以1985年地方政府法案的影響最為深遠(yuǎn)。在這次改革當(dāng)中，隨著大倫敦議會(huì)的廢除，倫敦大都市區(qū)地方政府的第一層級(jí)管理組織機(jī)構(gòu)被架空，許多其他職權(quán)被剝離，整個(gè)大都市區(qū)處于一種群龍無(wú)首的混亂狀態(tài)。

IanLoveland曾經(jīng)深刻地認(rèn)識(shí)到中央政府與倫敦地方政府之間的這一微妙之處。他評(píng)價(jià)說(shuō)，表面上看，撒切爾和梅杰的關(guān)于倫敦大都市區(qū)行政管理體制的改革被冠以“提高運(yùn)作效率、維護(hù)地方公眾利益，使其免遭極端主義政治家利用”的美名，但實(shí)際上，其真實(shí)目的則在于消除潛在的敵對(duì)勢(shì)力，這一精辟分析可謂是一語(yǔ)中的。可以毫不夸張地說(shuō)，大倫敦議會(huì)成為黨派之爭(zhēng)的犧牲品。

2.錯(cuò)綜復(fù)雜的政府間關(guān)系

在1986年大倫敦議會(huì)被廢除之后，1997年大倫敦管理局成立之前的10多年時(shí)間里，大倫敦議會(huì)被廢除后所留下的權(quán)力真空，逐漸被各級(jí)政府和社會(huì)團(tuán)體的力量所填充。上至中央政府，下至基層組織，甚至私人團(tuán)體，無(wú)不插手對(duì)倫敦大都市區(qū)的管理。但是，又沒(méi)有一個(gè)組織能夠真正肩負(fù)起代表整個(gè)倫敦大都市區(qū)利益的重任。由此形成了倫敦大都市區(qū)錯(cuò)綜復(fù)雜的政府結(jié)構(gòu)和政府關(guān)系。其中，以中央政府與地方政府的關(guān)系最為重要。

從中央政府來(lái)看，“英國(guó)政府的長(zhǎng)期政策是削弱地方政府直接提供服務(wù)的職能”，在上述思想推動(dòng)下，中央政府在對(duì)倫敦的接管過(guò)程中，借助于自己的特權(quán)和財(cái)力，不斷蠶食區(qū)級(jí)政府的利益，區(qū)級(jí)政府的權(quán)能有所萎縮。

與之相應(yīng)，自治市政府并非消極地任由中央政府“宰割”，而是成立了一系列聯(lián)合組織，借以增強(qiáng)自身實(shí)力，維護(hù)區(qū)級(jí)政區(qū)的利益，與中央政府相抗衡。倫敦政府協(xié)會(huì)就是一個(gè)典型的例子。新的倫敦政府協(xié)會(huì)于2000年4月1日成立，是一個(gè)致力于保護(hù)倫敦和33個(gè)地方成員議會(huì)的權(quán)益，兼具決策咨詢(xún)、游說(shuō)性質(zhì)和特定公共服務(wù)提供等職能的組織。具體來(lái)講，倫敦政府協(xié)會(huì)主要提供下列服務(wù)：

——其職責(zé)是代表區(qū)級(jí)政府與上級(jí)政府以及其他各類(lèi)團(tuán)體進(jìn)行協(xié)商，就立法以及為地方當(dāng)局爭(zhēng)取更多資源等問(wèn)題進(jìn)行游說(shuō)，從而整合了全市的利益，借以形成一股強(qiáng)大的政治力量。

——在影響倫敦居民的一些關(guān)鍵問(wèn)題上具有相當(dāng)?shù)陌l(fā)言權(quán)。

——具體通過(guò)制定政策、組織活動(dòng)以及許多其他服務(wù)，來(lái)改善全體倫敦居民的生活質(zhì)量。

——為首都爭(zhēng)取更多利益資源。

——負(fù)責(zé)實(shí)施倫敦全市范圍的免費(fèi)無(wú)障礙通行計(jì)劃，使得超過(guò)100萬(wàn)的老年人口、殘疾人口以及盲人能夠免費(fèi)乘坐全市的公共汽車(chē)、地鐵以及火車(chē)。

——每年向倫敦志愿組織撥款3000萬(wàn)英鎊。

——為因違規(guī)停車(chē)而接受處罰的人提供上訴服務(wù)。

——為交納額外費(fèi)用的25個(gè)區(qū)提供住房咨詢(xún)服務(wù)，等等。

另外一個(gè)典型案例則是1997年4月成立的地方政府協(xié)會(huì)，其成立五年來(lái)取得的一個(gè)重要貢獻(xiàn)就是在中央政府和區(qū)級(jí)地方政府之間形成了新的對(duì)話機(jī)制。

由上可知，倫敦的政府間關(guān)系縱橫交錯(cuò)，較為復(fù)雜，難以理清，但有一點(diǎn)卻是明確的，那就是：中央與地方政府的關(guān)系一直主導(dǎo)著倫敦管理體制改革的始終。

3.各式各樣的管理機(jī)構(gòu)

事實(shí)上，倫敦政府由數(shù)量眾多、規(guī)模不等、級(jí)別不一的分散機(jī)構(gòu)組合而成。按照性質(zhì)劃分，可以分為正式的組織和非正式的組織、中央政府、地方政府、半官方組織、聯(lián)合委員會(huì)，以及中央政府和地方政府指派的組織，等等。各式各樣的組織的職能領(lǐng)域和管轄范圍相互攙雜，共同行使著倫敦大都市區(qū)的管理職能。

Travers和Jones曾經(jīng)將倫敦大都市區(qū)的政府和社會(huì)團(tuán)體組織大致分為三個(gè)層級(jí)：

第一層級(jí)：32個(gè)自治市議會(huì)和倫敦城議會(huì)構(gòu)成了最基層的行政管理單元。其負(fù)責(zé)學(xué)校、個(gè)人社會(huì)服務(wù)、地方道路、環(huán)境條款制定、城鎮(zhèn)規(guī)劃、住房、娛樂(lè)及游憩。各自治市還聯(lián)合起來(lái)，成立了若干覆蓋大都市區(qū)整個(gè)范圍或部分區(qū)域的各式各樣目的的區(qū)域合作組織，稱(chēng)之為聯(lián)合董事會(huì)和委員會(huì)，以維護(hù)自身的整體利益。

第二層級(jí)：中央政府任命的委員會(huì)和類(lèi)似機(jī)構(gòu)，參與倫敦大都市區(qū)具體事務(wù)的管理工作，其管理范圍通常覆蓋整個(gè)大倫敦地區(qū)。這樣的例子有：交通局、文化藝術(shù)局、養(yǎng)老金管理局、警察局、倫敦碼頭開(kāi)發(fā)公司、培訓(xùn)和企業(yè)委員會(huì)，等等。在它們當(dāng)中，有的雖然由中央政府委派和任命，屬于上級(jí)政府的下屬機(jī)構(gòu)，但是由于其他團(tuán)體的參與，在性質(zhì)上屬于半官方機(jī)構(gòu)。

第三層級(jí)：中央政府及其各部委。例如環(huán)境部、交通部就直接掌管倫敦公共服務(wù)的提供。前者負(fù)責(zé)倫敦地區(qū)的土地利用戰(zhàn)略規(guī)劃，后者則控制者倫敦的重要干道。

上述分類(lèi)還僅僅是對(duì)倫敦政府組織體系進(jìn)行高度簡(jiǎn)化和概括的基礎(chǔ)上得出的，實(shí)際的情況遠(yuǎn)遠(yuǎn)比上述分類(lèi)復(fù)雜得多。甚至有學(xué)者估測(cè)倫敦單純由各級(jí)政府任命的半官方組織的數(shù)量就多達(dá)272個(gè)?？傊黝?lèi)組織形成了縱橫交錯(cuò)、相互交織、高度復(fù)雜的管理體系格局。由于體制復(fù)雜，利益糾紛交錯(cuò)，導(dǎo)致許多大都市區(qū)層面的管理職能不能被很好地行使。長(zhǎng)期困擾倫敦的交通擁擠問(wèn)題就是一個(gè)典型的例子。

4.責(zé)任重大的區(qū)域性合作組織

對(duì)于倫敦這樣一個(gè)人口和面積均極為龐大的大都市區(qū)來(lái)說(shuō)，如何做到統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)利益整合，是一個(gè)極為復(fù)雜的問(wèn)題，特別是在大倫敦議會(huì)被取消的10多年時(shí)間里，盡管存在許多混亂，但是，仍然有相當(dāng)數(shù)量的區(qū)域性合作組織共同承擔(dān)起倫敦各項(xiàng)服務(wù)的日常運(yùn)營(yíng)工作。據(jù)統(tǒng)計(jì)，倫敦的管理事務(wù)大約被中央政府和50至60個(gè)倫敦區(qū)域性組織所瓜分。在所有的區(qū)域性組織之中，以下六個(gè)組織對(duì)于倫敦的發(fā)展和規(guī)劃起著關(guān)鍵作用，具有重要功能。它們是：倫敦政府辦公室、倫敦規(guī)劃咨詢(xún)委員會(huì)、倫敦第一、倫敦區(qū)域交通局、泰晤士河水務(wù)局、倫敦政府協(xié)會(huì)。

四反思

1.倫敦大都市區(qū)管理體制演變的獨(dú)特性

如果用一句話來(lái)概括倫敦大都市區(qū)管理體制的獨(dú)特性，那就是“集散往復(fù)，多頭分散，變動(dòng)曲折，最終趨于統(tǒng)一”。特別是在20世紀(jì)最后15年左右的時(shí)間里，由于行政管理體制的重大改革，原有的大倫敦議會(huì)被廢除，倫敦大都市區(qū)的管理陷入了多頭發(fā)展的混亂局面。具體表現(xiàn)在，大都市區(qū)規(guī)劃與區(qū)級(jí)規(guī)劃的矛盾，中央政府與地方政府的矛盾，各自治市之間的矛盾，不同利益主體之間的沖突，黨派的爭(zhēng)斗，等等。這些矛盾均嚴(yán)重影響到倫敦這一世界城市的可持續(xù)發(fā)展。后來(lái)，直到新的大都市區(qū)管理機(jī)構(gòu)——大倫敦管理局成立，倫敦的發(fā)展才逐漸步入正軌。

總之，盡管倫敦的城市管理改革歷程較為曲折，經(jīng)歷了統(tǒng)一、分散、再統(tǒng)一的過(guò)程，其間不乏種種失誤與混亂，但是一直在進(jìn)行著適時(shí)地調(diào)整，朝著城市統(tǒng)一管理的大方向演進(jìn)。

2.區(qū)劃體制和管理體制的互動(dòng)與契合

行政區(qū)作為權(quán)力配置的空間載體和外部表現(xiàn)形式，其政區(qū)形態(tài)的形成和演變與管理體制改革密切相關(guān)。隨著管理體制改革的每一次重大變動(dòng)，區(qū)劃體制也必然會(huì)或多或少地進(jìn)行著相應(yīng)的適時(shí)調(diào)整，充當(dāng)著管理體制改革的指示器、利益調(diào)節(jié)均衡器和社會(huì)穩(wěn)定器的作用。當(dāng)然，管理體制的改革并不單純作用于政區(qū)格局的調(diào)整，更重要地表現(xiàn)于整個(gè)區(qū)劃體制的響應(yīng)。反過(guò)來(lái)，區(qū)劃的調(diào)整在順應(yīng)著管理體制改革步伐的同時(shí)，也對(duì)后者產(chǎn)生反作用。政區(qū)空間格局的變化對(duì)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職能的分工、管理方式等方面提出了更多、更高的要求，各級(jí)政府和管理組織職能的強(qiáng)弱需要從整個(gè)區(qū)劃空間達(dá)到綜合平衡。因此，兩者呈現(xiàn)相互契合、互相適應(yīng)的特征。倫敦管理體制和區(qū)劃體制的發(fā)展歷程鮮明地反映了這一特征。

3.區(qū)級(jí)政區(qū)在城市管理體制和區(qū)劃體制改革中的重要地位

區(qū)級(jí)政區(qū)位于城市管理之中間層級(jí)，是大城市的基層行政區(qū)劃單元，也是設(shè)置基層政府的主要空間載體，在城市治理領(lǐng)域有著相當(dāng)?shù)闹匾?。這表現(xiàn)在：區(qū)級(jí)政府上有市級(jí)政府，下有社區(qū)組織，既要處理好與上下級(jí)層面的關(guān)系，同時(shí)又要與周邊其他市轄區(qū)保持協(xié)調(diào)。相應(yīng)地，區(qū)級(jí)行政管理體制呈現(xiàn)出鮮明的雙重屬性，與之適應(yīng)，“市一區(qū)”關(guān)系的處理也是城市行政管理體制改革的重要內(nèi)容。對(duì)于倫敦大都市來(lái)說(shuō)，無(wú)論是管理體制改革，還是區(qū)劃格局的調(diào)整，區(qū)級(jí)政區(qū)都是其中一個(gè)相當(dāng)重要的運(yùn)行層面。公務(wù)員之家

4.倫敦大都市管理體制改革的艱巨性

大倫敦管理局的成立，在一定程度上為倫敦城市管理體制的改革帶來(lái)了希望，但是，應(yīng)當(dāng)注意，組織協(xié)作的背后隱藏著黨派之間的相互傾軋，帶有極強(qiáng)的政治色彩。黨派之爭(zhēng)以及經(jīng)濟(jì)利益的糾纏不清必然會(huì)加大城市管理的難度，給城市的統(tǒng)一管理帶來(lái)重重阻力。有學(xué)者認(rèn)為，不管倫敦的政府組織怎樣變革，“在倫敦實(shí)現(xiàn)全市性的、協(xié)調(diào)的、有效的規(guī)劃與管理的愿望與權(quán)衡眾多有實(shí)力的地方利益的需要之間將永遠(yuǎn)存在沖突”。