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摘要：本文對(duì)權(quán)利和權(quán)力的關(guān)系進(jìn)行了分析，對(duì)人民代表大會(huì)在依法治國(guó)中的地位作用作了闡述。認(rèn)為我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，我國(guó)的國(guó)體和政體決定了人民是我國(guó)的主人，我國(guó)的一切權(quán)力屬于人民，人民行使權(quán)力的方式是人民代表大會(huì)，人民代表大會(huì)在依法治國(guó)中居于主導(dǎo)地位，發(fā)揮著重要的作用。并指出了制約人民代表大會(huì)在依法治國(guó)中發(fā)揮主渠道作用的主要因素，針對(duì)問(wèn)題提出了改進(jìn)措施，認(rèn)為提高公民意識(shí)、平等意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、法律意識(shí)；加強(qiáng)人大建設(shè)、改善人員結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，善于將黨的意志變成國(guó)家意志，才能更好地發(fā)揮人民代表大會(huì)在依法治國(guó)中的主渠道作用。

關(guān)鍵詞：人大依法治國(guó)作用

依法治國(guó)是黨的十五大提出的治理國(guó)家的基本方針，是鄧小平理論的重要組成部分。九屆全國(guó)人大二次會(huì)議又把這一方略載入了國(guó)家根本大法，使之成為憲法*原則。標(biāo)志著我國(guó)社會(huì)主義法制建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新的歷史階段。人民代表大會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)：人大*）在依法治國(guó)中，肩負(fù)著重要的歷史使命，充分認(rèn)識(shí)人大在依法治國(guó)中的地位作用，對(duì)發(fā)展完善人民代表大會(huì)制度，推進(jìn)依法治國(guó)具有重要的意義。

一、依法治國(guó)是保障公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)的根本途徑

權(quán)利的保障，就是用法律來(lái)保障。權(quán)利是指公民的權(quán)利，權(quán)力是指國(guó)家的權(quán)力。如何用法律來(lái)保障權(quán)利以及如何對(duì)待權(quán)利和權(quán)力的問(wèn)題，也就是如何對(duì)待個(gè)人權(quán)利與國(guó)家權(quán)力的關(guān)系問(wèn)題。依法治國(guó)，公民權(quán)利就會(huì)高于并制約著國(guó)家權(quán)力，權(quán)力為權(quán)利服務(wù)。由于國(guó)家權(quán)力來(lái)自于公民權(quán)利的授予，從屬于并服務(wù)于公民的權(quán)利，所以，它以保障和實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利為自己存在的合理基礎(chǔ)。依法治國(guó)，法自民出，就會(huì)依法治權(quán)，以權(quán)為民，公民依照法律法規(guī)去掌握國(guó)家權(quán)力，使之為實(shí)現(xiàn)自身權(quán)利及利益服務(wù)。以權(quán)治國(guó)，（個(gè)人權(quán)利治國(guó)，權(quán)大于法），國(guó)家權(quán)力就會(huì)高于并支配著個(gè)人權(quán)利，可隨意侵害甚至扼殺個(gè)人權(quán)利。以權(quán)治國(guó)，就會(huì)以權(quán)馭法，依權(quán)治民，法律不過(guò)是權(quán)力握有者統(tǒng)治人民，侵害和剝奪人民權(quán)利及其所體現(xiàn)利益的工具。因此，依法治國(guó)是保障公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)的根本途徑。依法治國(guó)，就是權(quán)利主體的公民為保護(hù)自身合法利益，依靠憲法及其所產(chǎn)生的法律，用自身權(quán)利去制約權(quán)力的一個(gè)基本特征。權(quán)利主體的公民，用所給出的一種公共權(quán)力（國(guó)家權(quán)力）去制約另一種公共權(quán)力（行政司法權(quán)力），來(lái)達(dá)到以權(quán)利制約權(quán)力。依法治國(guó)，就是權(quán)利主體公民，用人民賦予的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，控制國(guó)家權(quán)力，防止權(quán)力濫用，保障人權(quán)，保障公民權(quán)利和自由。這就決定了依法治國(guó)的主體只能是作為權(quán)利主體的全體公民，同時(shí)決定了依法治國(guó)的客體對(duì)象必然是國(guó)家權(quán)力。由于國(guó)家權(quán)力在分解使用中，都按層次、按類(lèi)別、按要素具體化國(guó)家公職人員的權(quán)力，所以法制的重點(diǎn)客體對(duì)象也即掌握著一定權(quán)力的國(guó)家公職人員。

法制的施行，不僅需要建立作為法制標(biāo)準(zhǔn)的法律制度體系，嚴(yán)格規(guī)定公民權(quán)利的內(nèi)容和國(guó)家權(quán)力的范圍及各自行使的規(guī)則，而且需要建立作為法制運(yùn)行依托的體制架構(gòu)體系，形成公民權(quán)利對(duì)國(guó)家權(quán)力的制約、社會(huì)權(quán)力對(duì)國(guó)家權(quán)力的制約和國(guó)家權(quán)力體系間制約的渠道和機(jī)制，使法制得以實(shí)現(xiàn)。

二、我國(guó)的政體決定了各級(jí)人大在依法治國(guó)中的作用

黨的十五大報(bào)告指出：“依法治國(guó)，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)，保證國(guó)家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的制度化、法律化”。我國(guó)是人民當(dāng)家作主的社會(huì)主義國(guó)家。我國(guó)的“人民民主專(zhuān)政”的國(guó)體，決定了人民是國(guó)家的主人。我國(guó)憲法規(guī)定國(guó)家的“一切權(quán)力屬于人民”，同時(shí)規(guī)定人民享有廣泛的權(quán)利。在這里權(quán)利主體和權(quán)力是集于人民一身的。國(guó)體的這一規(guī)定，決定了我國(guó)依法治國(guó)的主體也必然是人民。由于我國(guó)目前尚處于社會(huì)主義初期階段，現(xiàn)階段人們的思想文化素質(zhì)水平、生產(chǎn)力水平和物質(zhì)條件的狀況決定了全體公民還不可能直接參加行使國(guó)家權(quán)力，只能通過(guò)采取“代議制”或者“代表制”的形式，由公民選出自己的代表去行使管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的權(quán)力。

目前，在我國(guó)法定的權(quán)力監(jiān)督制約體系中，各級(jí)人大及其常委會(huì)居于主導(dǎo)地位。其主要原因在于，作為國(guó)家政體的人大制度與現(xiàn)代法治的核心精神要求完全相契合，即人民代表大會(huì)制度，它在權(quán)力結(jié)構(gòu)安排和權(quán)力運(yùn)行體制設(shè)計(jì)上，充分提供了公民權(quán)利向人民權(quán)力轉(zhuǎn)化，并由人民權(quán)力對(duì)于人民所給出的管理國(guó)家事務(wù)的行政司法權(quán)力，實(shí)施有效監(jiān)督制約的制度保證和體制條件。公民（被剝奪政治權(quán)利者除外）通過(guò)自己民主權(quán)利的行使，以直接或間接的方式依法選出自己的代表，組成全國(guó)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)，行使立法權(quán)、對(duì)各方面工作的重大事項(xiàng)的決定權(quán)，并通過(guò)各級(jí)人民代表大會(huì)及其常設(shè)機(jī)關(guān)常務(wù)委員會(huì)依法選舉、任命各級(jí)行政、司法機(jī)關(guān)組成人員，通過(guò)他們實(shí)施對(duì)國(guó)家事務(wù)的管理，同時(shí)通過(guò)各級(jí)人大及其常務(wù)委員會(huì)對(duì)各級(jí)行政、司法機(jī)關(guān)及其組成人員依法實(shí)施有效的監(jiān)督，使之始終按人民的意愿行事，維護(hù)人民的權(quán)利及其所體現(xiàn)的利益。各級(jí)人大及其常委會(huì)作為人民這一法治主體行使權(quán)力的國(guó)家機(jī)關(guān)，在實(shí)施依法治國(guó)方略過(guò)程中始終處于主導(dǎo)地位，換言之，各級(jí)人大及其常委會(huì)在依法治國(guó)中的主導(dǎo)地位正是來(lái)自于人民在依法治國(guó)中的主體地位。人大及其常委會(huì)既是人民實(shí)施依法治國(guó)的具體承擔(dān)者，又是人民實(shí)施依法治國(guó)的主要渠道，其在依法治國(guó)中的地位作用是其他國(guó)家機(jī)關(guān)不可替代的。

三、制約人大發(fā)揮作用的主要因素

由于歷史和現(xiàn)實(shí)的種種原因，人大及其常委會(huì)的法定職能實(shí)際上還遠(yuǎn)未得到充分履行，相應(yīng)的其依法治國(guó)主渠道作用也尚未得到充分發(fā)揮。原因主要有以下幾個(gè)方面：

其一，作為依法治國(guó)主體的人民群眾和作為依法治理重點(diǎn)對(duì)象的國(guó)家公職人員（各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)官員）在總體上還缺乏現(xiàn)代法治所必要的主觀條件——公民意識(shí)。所謂公民意識(shí)，是指公民個(gè)人對(duì)自己在國(guó)家中的政治地位和法律地位的自我認(rèn)識(shí)，主要包括以下幾個(gè)方面：一是人民當(dāng)家作主的意識(shí)，這是公民意識(shí)的靈魂，是公民對(duì)于管理國(guó)家事務(wù)的參與意識(shí)和政治熱情的思想根源。由于舊中國(guó)留給我們的封建專(zhuān)制傳統(tǒng)比較多，民主法制傳統(tǒng)比較少，我國(guó)公民現(xiàn)實(shí)的或潛在的與傳統(tǒng)政治文化相適應(yīng)的附庸意識(shí)、奴性意識(shí)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于法治國(guó)家所需要的自主意識(shí)、主人意識(shí)。與這種奴性意識(shí)相伴生相依存的則是專(zhuān)制意識(shí)，它集中表現(xiàn)為一些官員身上的家長(zhǎng)意識(shí)和個(gè)人專(zhuān)斷作風(fēng)。在這種意識(shí)支配下，其人民公仆意識(shí)和自覺(jué)接受人民監(jiān)督的意識(shí)就很難確立，在依法治國(guó)主客體的擺布上必然本末倒置，主仆易位，把依法治國(guó)運(yùn)作成以法“治民”、“整民”，從而把依法治國(guó)引入歧途。二是平等意識(shí)，即公民在法律面前人人平等的意識(shí)，這是公民意識(shí)的基礎(chǔ)，更是法制的基礎(chǔ)。毋庸諱言，由于平等意識(shí)的薄弱，

在政治生活領(lǐng)域尤其在執(zhí)法和司法領(lǐng)域源于身份不同、職務(wù)高低而出現(xiàn)的不平等現(xiàn)象還相當(dāng)嚴(yán)重。三是權(quán)利意識(shí)，這是公民意識(shí)的核心。權(quán)利是法的內(nèi)核，公民若缺乏權(quán)利意識(shí)，則產(chǎn)生不了對(duì)民主政治的渴望和對(duì)法的需求。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立和發(fā)展，人們的權(quán)利意識(shí)雖然逐漸萌發(fā)起來(lái)，但其與法治社會(huì)的要求相比仍有不少差距。四是法律意識(shí)，或者叫法律信仰，它是形成公民社會(huì)進(jìn)而形成法治國(guó)家的又一主體精神要件。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，我國(guó)公民包括領(lǐng)導(dǎo)干部在內(nèi)對(duì)法律還缺乏必要的信仰，相反權(quán)力崇拜、權(quán)力萬(wàn)能的觀念還根深蒂固的存在。

其二，各級(jí)人大及其常委會(huì)組成人員的整體素質(zhì)還不是很高。近年來(lái)，各級(jí)人大及其常委會(huì)的自身建設(shè)有了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但總的來(lái)看整體素質(zhì)還不是很高，在一定程度上制約著依法治國(guó)主渠道作用的發(fā)揮。主要在于，人大常委會(huì)組成人員中，大多數(shù)是從其它機(jī)關(guān)退下來(lái)的老同志，這些同志具有豐富的實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，這是做好人大工作的很好的基礎(chǔ)條件。但也有其弱勢(shì)，一是由于是從其它單位的領(lǐng)導(dǎo)位置上退下來(lái)的，因此一些人往往把到人大工作看成是退居到二線，轟轟烈烈干工作的激情有所減弱。二是人大常委會(huì)人員的組成，考慮方方面面的因素多，考慮人大工作所必需的參政熱情、議政能力、專(zhuān)業(yè)知識(shí)和法律知識(shí)等所具備的綜合素質(zhì)少，從而使常委會(huì)法定職權(quán)的行使受到影響。

其三，人大監(jiān)督職能不到位的狀況仍較嚴(yán)重地存在。在人大制度中，監(jiān)督權(quán)是人大諸多職權(quán)的核心。依法治國(guó)，歸根到底要體現(xiàn)在人民依照憲法法律，通過(guò)人大及其常委會(huì)對(duì)行政司法機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督制約上。然而，目前人大監(jiān)督職能不到位，監(jiān)督不力的狀況仍是一個(gè)比較突出的問(wèn)題。這一問(wèn)題之所以存在，除了目前政治體制改革相對(duì)滯后，人大職能完全不到位的客觀條件不成熟外，監(jiān)督主體在思想觀念和精神狀態(tài)方面存在問(wèn)題也是一個(gè)重要因素。我國(guó)自古崇尚的“中庸”*、“和為貴”的處世哲學(xué)，至今仍影響深遠(yuǎn)，在很大程度上影響著人大監(jiān)督職能的正常履行。另外，一些從事人大工作的同志往往怕監(jiān)督力度大了傷了“一府兩院”*的人，從感情和個(gè)人私利出發(fā)，在監(jiān)督工作中避重就輕，避重就虛。因?yàn)樯鲜鲋T多因素的存在，一些更帶有實(shí)質(zhì)性的強(qiáng)制性的監(jiān)督形式，如質(zhì)詢(xún)、特定問(wèn)題調(diào)查、罷免等，還難以得到采用。近年來(lái)一些地方人大常委會(huì)嘗試采用了比上述強(qiáng)制性監(jiān)督形式較為平和、彈性較大、可以靈活掌握的監(jiān)督形式，如執(zhí)法檢查、述職評(píng)議、執(zhí)法責(zé)任制和錯(cuò)案責(zé)任追究制、法律監(jiān)督書(shū)、審議意見(jiàn)書(shū)等，使人大監(jiān)督工作取得了新的進(jìn)展。但在實(shí)施中較普遍的存在缺乏法律和制度規(guī)范，隨意性、盲目性較大的問(wèn)題。而且在一些諸如執(zhí)法檢查、執(zhí)法責(zé)任制等形式的運(yùn)用中如不能準(zhǔn)確把握監(jiān)督的特定指向（政府和“兩院”），往往會(huì)造成監(jiān)督對(duì)象的錯(cuò)位，使監(jiān)督行為雷同于行政司法行為，使權(quán)力機(jī)關(guān)變成“第二政府”。

其四，黨組織與同級(jí)人大、政府的關(guān)系尚未完全理順。目前個(gè)別地方仍存在著黨政不分，以黨代政的現(xiàn)象，不僅在相當(dāng)程度上影響著人大職能作用的發(fā)揮和人大權(quán)威的樹(shù)立，而且影響著依法治國(guó)的正常開(kāi)展。要確保人大依法治國(guó)主渠道作用的發(fā)揮，就必須進(jìn)一步改善和加強(qiáng)黨對(duì)依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)，理順黨政關(guān)系。鄧小平同志指出：“某些同志的以黨治國(guó)的觀念，就是國(guó)民黨惡劣傳統(tǒng)反映到我們黨內(nèi)的具體表現(xiàn)”。“以黨治國(guó)的國(guó)民黨遺毒是麻痹黨、腐化黨、破壞黨，使黨脫離群眾的最好辦法”*。

四、加強(qiáng)人大建設(shè)的主要措施

一是加強(qiáng)宣傳，提高對(duì)人大的認(rèn)識(shí)和意識(shí)。地方各級(jí)人大常委會(huì)通過(guò)對(duì)憲法、法律以及人大制度的深入宣傳，提高公民重憲政重法制以及重權(quán)利重義務(wù)的認(rèn)識(shí)，在人民群眾中樹(shù)立依法治國(guó)所不可或缺的公民意識(shí)，從而提高公民和各級(jí)行政人員對(duì)人大制度的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)人大意識(shí)。使其善于通過(guò)人大行使自己的民主權(quán)利，監(jiān)督各級(jí)官員依法行政，保護(hù)自己的合法權(quán)利。同時(shí)，要通過(guò)普法和民主法制的宣傳教育，通過(guò)對(duì)被任命干部的法律培訓(xùn)和考試，使各級(jí)干部牢固樹(shù)立憲政意識(shí)、公仆意識(shí)，使其明確認(rèn)識(shí)依法治國(guó)首要的是以憲治國(guó)，樹(shù)立人民權(quán)利至上，人權(quán)與公民權(quán)利神圣不可侵犯的思想，使其認(rèn)識(shí)到自己的職務(wù)和權(quán)力是人民給的，是人民選舉出來(lái)為人民管理國(guó)家事務(wù)的公仆，必須接受權(quán)力機(jī)關(guān)的制約和接受人民的民主監(jiān)督。

二是科學(xué)安排人大及其常委會(huì)人員組成結(jié)構(gòu)。改變這種狀況，首先要改變把其它機(jī)關(guān)工作時(shí)間較長(zhǎng)、年齡偏大的領(lǐng)導(dǎo)人員安排到人大工作的單向流動(dòng)的習(xí)慣做法，形成黨委、人大、政府干部雙向合理流動(dòng)的局面，同時(shí)注意從基層選拔年富力強(qiáng)的干部進(jìn)人大領(lǐng)導(dǎo)班子，并適當(dāng)選調(diào)大專(zhuān)院校畢業(yè)生到人大機(jī)關(guān)工作，從而形成常委會(huì)組成人員和機(jī)關(guān)工作人員合理的年齡結(jié)構(gòu)和知識(shí)結(jié)構(gòu)。其次要著力抓好常委會(huì)組成人員的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，采用建立常委會(huì)中心組學(xué)習(xí)制度、舉辦專(zhuān)題講座、安排組成人員到大專(zhuān)院校參加輪訓(xùn)或進(jìn)修以及鼓勵(lì)自學(xué)等形式，不斷提高其政治思想理論、法律知識(shí)和專(zhuān)業(yè)知識(shí)水平，進(jìn)而提高常委會(huì)的整體素質(zhì)，以適應(yīng)依法治國(guó)的需要。

三是堅(jiān)持原則，依法監(jiān)督。解決不敢監(jiān)督的問(wèn)題，一要通過(guò)對(duì)法治的基本精神和人大工作基本知識(shí)的學(xué)習(xí)，糾正在人大監(jiān)督問(wèn)題上的錯(cuò)誤觀念，使從事人大工作的同志認(rèn)識(shí)到，在屬于人大監(jiān)督范圍的原則問(wèn)題上決不能搞“中庸”、“和為貴”那一套。要敢于對(duì)違法的和違背人民利益的行為進(jìn)行監(jiān)督，旗幟鮮明地支持遵紀(jì)守法和符合人民利益的行為，要不怕得罪人，敢于碰硬。二要建立以選民評(píng)議代表、選民和代表評(píng)議常委會(huì)為主要形式的監(jiān)督制約機(jī)制，對(duì)代表職務(wù)虛位*和常委會(huì)職權(quán)無(wú)為*進(jìn)行監(jiān)督糾正；三要對(duì)地方各級(jí)人大創(chuàng)造的一些新的監(jiān)督形式進(jìn)行總結(jié)、規(guī)范，使之不斷走向制度化、法制化。

四是切實(shí)加強(qiáng)黨對(duì)人大的領(lǐng)導(dǎo)。黨的十五大報(bào)告指出：“共產(chǎn)黨執(zhí)政就是領(lǐng)導(dǎo)和支持人民掌握管理國(guó)家的權(quán)力，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由，尊重和保障人權(quán)?！秉h的十六大報(bào)告指出：“共產(chǎn)黨執(zhí)政就是要領(lǐng)導(dǎo)和支持人民當(dāng)家作主，最廣泛地動(dòng)員和組織人民群眾依法管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民群眾的根本利益。”要深刻理解這些論述，堅(jiān)持通過(guò)將黨的主張經(jīng)過(guò)法定程序變成國(guó)家意志，再由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政司法機(jī)關(guān)按法定程序有效運(yùn)作的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)和維護(hù)人民群眾的根本利益。其次，在實(shí)踐中，要認(rèn)真貫徹“三個(gè)代表”重要思想，體現(xiàn)立黨為公，執(zhí)政為民，以最廣大人民的根本利益為根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，使黨的十五大、十六大關(guān)于黨的執(zhí)政的論述真正得以落實(shí)，從而在黨的領(lǐng)導(dǎo)下更好地發(fā)揮人大在依法治國(guó)中的主渠道作用。

【注釋】

*：注釋符號(hào)。

（1）、人大：人民代表大會(huì)。

（2）、憲法：國(guó)家的根本法，具有最高的法律效力，是其他立法工作的根據(jù)。

 （3）、一府兩院：是指：政府、檢察院、法院。

（4）、中庸：儒家的一種主張，待人接物采取不偏不倚，調(diào)和折衷的態(tài)度。

（5）、鄧小平指出：《鄧小平文選》第一卷第10--12頁(yè)。

（6）、虛位：在其位，但不干工作。

（7）、無(wú)為：無(wú)所作為。

【參考文獻(xiàn)】

（1）、《中華人民共和國(guó)憲法》。

（2）、《鄧小平文選》第一卷第10---12頁(yè)。

（3）、黨的十五大、十六大報(bào)告。

（4）、人民代表大會(huì)制度有關(guān)資料。