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關鍵詞：公共財政;人大;預算監(jiān)督;改革案例

內容提要：由于制度設計等方面的原因，要實現(xiàn)人大監(jiān)督作用充分而有效的發(fā)揮，仍然面臨很多突出問題，而這些問題的解決也正是未來出路之所在。在地方政府積極推進的公共預算改革中，人大發(fā)揮了越來越顯著的監(jiān)督作用。從上海閔行、浙江溫嶺等一些地區(qū)已經出現(xiàn)的改革案例中，可以看出在預算制定、預算審議和預算執(zhí)行不同環(huán)節(jié)，人大監(jiān)督作用都可以有很好的體現(xiàn)。

目前，中國地方政府的公共預算改革已經形成了一個發(fā)展勢頭，也得到了社會公眾的關注，公共預算改革正在各地持續(xù)發(fā)展。在公共預算改革的過程當中，人大在扮演一個重要的角色，從我們對中國地方預算改革過程觀察中，可以看出人大的監(jiān)督作用主要體現(xiàn)在預算制定過程中的監(jiān)督、預算審議中的監(jiān)督和預算執(zhí)行中的監(jiān)督三個主要方面。

一、預算制定過程中的監(jiān)督

目前，從已經進行的地方預算改革的案例來看，人大在預算制定過程中的監(jiān)督，主要的內容是人大依據(jù)法律舉行相關問題的聽證會。預算的制定是政府要做的事情，可以和人大無關。人大的監(jiān)督應該主要發(fā)生在政府在預算制定完之后，送給人大審議的時候，這個時候是人大發(fā)揮作用的主要地方。不過在中國的實踐中，也出現(xiàn)了人大在預算制定過程中的介入，介入的方式主要是人大舉行的聽證會，將政府制定過程中的部門預算或者項目預算拿出來進行討論。

上海市閔行區(qū)從2008年開始進行了預算改革，這是一個綜合的預算改革，包括在技術上制定一個比較完好的預算報告、推進績效式預算的方法等，同時也在政府制定預算的過程中進行了人大的聽證。2009年12月，在新的預算即將制定完成的時候，閔行區(qū)人大常委會針對幾個項目的預算，包括教學儀器添置、勞動就業(yè)獎勵等5個預算項目舉行聽證。

二、預算審議中的監(jiān)督

預算的審議是人大對預算進行監(jiān)督的主要辦法。從目前各地的實踐經驗來看，這種監(jiān)督可以有不同的方式進行。

——對預算的參與式討論。溫嶺的新河鎮(zhèn)在進行人大正式審議預算之前，要召開一個民主懇談會，這個懇談會由人大主持，召集部分人大代表、鎮(zhèn)里的企業(yè)家、社會組織的領導人等，分成三個小組，即社會、農業(yè)和工業(yè)小組，先行討論政府的預算，然后由人大財經小組的成員在人大會議上宣讀討論的內容，作為人大代表討論預算的參考意見。

——預算審議中的代表質詢。從2005年開始，溫嶺市新河鎮(zhèn)就已經開始了公共預算改革，新河鎮(zhèn)的主要做法在2005年是加強了人大代表在審議中的作用。具體做法是政府將預算的全部內容發(fā)給人大代表，先行了解預算內容，然后召開預算的質詢會議（當?shù)亟忻裰鲬┱剷?/p>

——預算審議中對預算的修改。在新河的預算過程中規(guī)定，要求政府在人大代表對預算提出的問題的基礎上召集黨委、政府和人大的聯(lián)席會議，根據(jù)人大代表的意見提出對于預算的修改方案，再送回人大代表進行審議，然后表決。從2006年開始，在新河鎮(zhèn)的預算過程中增加了一條規(guī)定，即5名以上人大代表聯(lián)名可以對政府已經修改了的預算的一些具體內容仍然不滿意的話，可以提出預算修正案。

——預算審議過程中不同意見的辯論。從2008年開始，為了加大對預算審議的力度，新河鎮(zhèn)的預算審議過程增加了提出預算修正案的領銜人要在人大全體會議上公開陳述自己的意見，講明為什么要提出這樣的預算修正議案，然后由其他代表發(fā)表他們對于這個預算修正議案的贊成或者反對的意見。在這樣的人大代表的辯論之后，再進行投票。這樣的做法也是加大對預算審議過程監(jiān)督的一種辦法。

三、預算執(zhí)行中的監(jiān)督

各地公共預算改革的經驗來看，一般都強調政府制定預算過程中人大的監(jiān)督和人大審議預算中人大代表的作用，但是相對來講，對于預算執(zhí)行中如何實行人大監(jiān)督，則相對弱化一些。這是因為人大代表多數(shù)為兼職人員，在預算執(zhí)行的過程中，如果政府不主動召集有關的會議或者進行人大代表監(jiān)督活動的話，則人大代表往往不知道從何入手對預算的執(zhí)行進行監(jiān)督。在新河預算改革過程中，為了實行對預算執(zhí)行中的監(jiān)督，建立了一些制度：第一，成立了專門的人大財經小組，負責對預算執(zhí)行過程加以監(jiān)督，并且明文規(guī)定，當預算變動的情況達到一定額度的時候，則政府要將變動的預算交給人大會議進行討論；第二，政府在預算執(zhí)行的過程當中，在年中的時候，要召開一次人大會議，由人大代表視察預算項目的執(zhí)行情況，例如如果修路，那人大代表要到修路現(xiàn)場進行視察，在視察的結果之上，再對年中預算的執(zhí)行情況提出意見由政府官員進行解答，在有的情況下，還要對預算的變更進行討論，然后加以批準通過。這樣就將一個比較虛化的人大對于預算執(zhí)行中的監(jiān)督落實到一個可以實際操作的步驟上，使得人大對于預算執(zhí)行的監(jiān)督不再過于虛化。

四、人大對公共預算改革監(jiān)督的重點和方向

根據(jù)各地預算改革情況來看，人大監(jiān)督仍然存在著許多的問題，大部分是制度上的問題，需要我們切實加以解決。

一是人大代表的非職業(yè)性問題。由于我們的基層人大代表都是兼職的人來擔任，還沒有實行專職的人大代表制度。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)來講，只有人大主席是專職的（有的地方副主席也是專職的），而且往往連專職的工作人員都沒有，所以在具體的預算監(jiān)督問題上，人大代表處于一種弱勢，而實際上缺乏一種制度化的保障。對于預算的監(jiān)督有法律上的規(guī)定，但是缺少制度化的措施讓人大代表對于預算的監(jiān)督加以落實。

二是人大預算審議中走過場的問題。目前人大預算審議中的主要問題是時間短、政府預算細化程度不夠，這兩個內容加在一起往往使得預算的審議變成走過場。從基層縣鄉(xiāng)兩級的預算編制的程度來看，縣鄉(xiāng)兩級人大代表是可以了解本級預算的情況的，例如為什么要制定這樣的預算、這些錢使用了會有什么結果，由于這些和他們的生活緊密聯(lián)系在一起，他們掌握這些內容的實際能力是有的，但由于預算時間安排不夠和預算內容不夠細化，人大代表對于審議這樣的預算沒有多少興趣，往往敷衍了事。三是政府的決算審計問題。