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第三章我國(guó)反壟斷法規(guī)制行政壟斷必要性分析

關(guān)于如何有效規(guī)制行政壟斷的問(wèn)題，各界學(xué)者觀點(diǎn)不一，有的學(xué)者認(rèn)為行政壟斷應(yīng)由反壟斷法予以規(guī)制，有的學(xué)者則旗幟鮮明地反對(duì)這種觀點(diǎn)；有的學(xué)者認(rèn)為只有通過(guò)深化政治體制和經(jīng)濟(jì)體制改革才能徹底解決，有的學(xué)者則主張需要通過(guò)政治、經(jīng)濟(jì)、法律等手段進(jìn)行綜合治理才有成效。不可否認(rèn)，違法行政壟斷行為是我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程中的一個(gè)重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，從其產(chǎn)生原因的復(fù)雜性和對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響的深入性來(lái)看，非法行政壟斷的完全根除僅靠一部反壟斷法是不能夠完全做到的。然而，本文認(rèn)為，與體制改革和綜合治理等觀點(diǎn)相比較，以反壟斷法規(guī)制行政壟斷的觀點(diǎn)具有更強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性和可操作性，它符合我國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，可以迅速而有效地遏止非法行政壟斷行為泛濫的狀況，同時(shí)國(guó)外有關(guān)規(guī)制行政壟斷的立法與實(shí)踐也為我們提供了成功的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

一、實(shí)現(xiàn)我國(guó)反壟斷法價(jià)值目標(biāo)的必然要求

法的價(jià)值是法對(duì)人的意義，它包含了兩方面的意思，一方面是法對(duì)于人的需要的滿足，另一方面是人們對(duì)法的期望、追求與信仰。法的價(jià)值體系包括了法的各種價(jià)值目標(biāo)。張文顯教授認(rèn)為秩序、自由、正義和效率是法律的基本價(jià)值[1]。史際春教授認(rèn)為“法的價(jià)值在于實(shí)現(xiàn)由一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件所決定的正義、自由和秩序要求。”同時(shí)，“效益也日益成為法的價(jià)值之一”[2]。反壟斷法作為一個(gè)法律部門(mén)，無(wú)疑也應(yīng)具有上述法律的基本價(jià)值。但同時(shí)，由于反壟斷法屬于經(jīng)濟(jì)法范疇，其經(jīng)濟(jì)法的本質(zhì)——經(jīng)濟(jì)性及社會(huì)本位性決定了反壟斷法的價(jià)值又有其自身的特點(diǎn)。

（一）反壟斷法的價(jià)值核心是實(shí)質(zhì)公平和社會(huì)整體效率

反壟斷法是為了保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)而出現(xiàn)的，其基本價(jià)值也是通過(guò)保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)和維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)秩序這種特定方式來(lái)體現(xiàn)的?？傮w來(lái)說(shuō)，它要體現(xiàn)公平和效率的要求，即反壟斷法應(yīng)以實(shí)質(zhì)公平和社會(huì)整體效率為價(jià)值核心，這是競(jìng)爭(zhēng)自身性質(zhì)的必然要求，也是競(jìng)爭(zhēng)存在和發(fā)展的必備條件。反壟斷法所體現(xiàn)的公平正義是社會(huì)的公平正義，是實(shí)質(zhì)的公平正義，這是反壟斷法基本的、首要的價(jià)值。同時(shí)，它還將效率作為自己的基本價(jià)值目標(biāo)，即通過(guò)對(duì)人為地破壞競(jìng)爭(zhēng)的非法壟斷行為的制止，維持合理的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，保證有效的競(jìng)爭(zhēng)行為，促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的充分發(fā)揮，最終促進(jìn)社會(huì)整體效率的提高。這兩者在本質(zhì)上是一致的，因?yàn)橹挥薪⒃诠秸x基礎(chǔ)上的效率才是有意義、值得追求的效率，也只有在能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)整體效率基礎(chǔ)上的公平正義才是更高層次的公平正義。“反壟斷法通過(guò)對(duì)一般的、不合理的壟斷行為和壟斷狀態(tài)的禁止和對(duì)特殊的、合理的壟斷行為和壟斷狀態(tài)的適用除外，既可以通過(guò)禁止壟斷來(lái)保障有效競(jìng)爭(zhēng)，以實(shí)現(xiàn)提高經(jīng)濟(jì)效率，保障經(jīng)濟(jì)公平的目的；又可以通過(guò)對(duì)特殊的壟斷的鼓勵(lì)，來(lái)防止過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，以實(shí)現(xiàn)保護(hù)社會(huì)公共利益的目的?！盵3]

反壟斷法反對(duì)的并非一般意義上的大企業(yè)，而是任何獨(dú)占市場(chǎng)的企圖；它所努力消除的并非簡(jiǎn)單的企業(yè)優(yōu)勢(shì)，而是借助該種優(yōu)勢(shì)對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的扭曲；它限制的并非企業(yè)通過(guò)先進(jìn)的技術(shù)，優(yōu)秀的經(jīng)營(yíng)策略等正當(dāng)商業(yè)行為而獲得的市場(chǎng)支配地位及高額利潤(rùn)，而是其出于降低競(jìng)爭(zhēng)壓力、長(zhǎng)期輕松獲取壟斷利潤(rùn)的目的，以非正當(dāng)?shù)姆绞綄?duì)于該地位的維持與濫用?？梢?jiàn)，反壟斷法所要抑制的是經(jīng)濟(jì)強(qiáng)權(quán)的產(chǎn)生和超經(jīng)濟(jì)的掠奪現(xiàn)象，它所維護(hù)的不只限于經(jīng)濟(jì)效率指標(biāo)，還有社會(huì)的公平正義準(zhǔn)則。因而，該制度的確立不僅具有重要的經(jīng)濟(jì)意義，更具有不可替代的社會(huì)價(jià)值。反壟斷法是對(duì)自由競(jìng)爭(zhēng)的保護(hù)，也是對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)背后所體現(xiàn)的公平、正義、自由、效率這些重要社會(huì)價(jià)值的肯定。

（二）反行政壟斷與我國(guó)反壟斷法價(jià)值目標(biāo)一致

反壟斷法的價(jià)值理念是同反壟斷法的規(guī)制目的緊密聯(lián)系在一起的，反壟斷法的規(guī)制目標(biāo)反映了反壟斷法的價(jià)值目標(biāo)。制定反壟斷法的基本目標(biāo)在于：維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)，維護(hù)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)秩序。通過(guò)反對(duì)和禁止限制正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的壟斷行為，規(guī)范市場(chǎng)行為，引入公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，創(chuàng)造平等競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，從而提升本國(guó)企業(yè)和整個(gè)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)和保障社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康有序地向前發(fā)展。

行政壟斷對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的損害及其對(duì)經(jīng)濟(jì)的危害前文已作過(guò)詳細(xì)論述。行政壟斷不僅直接對(duì)自由公平價(jià)值構(gòu)成侵害，而且以行政權(quán)力作為支撐支持鼓勵(lì)市場(chǎng)主體的反競(jìng)爭(zhēng)行為，限制公眾自由，造成不公平競(jìng)爭(zhēng)，所以其危害更甚。行政壟斷的對(duì)立面與經(jīng)濟(jì)壟斷的對(duì)立面一樣，都是自由公平的競(jìng)爭(zhēng)秩序。這一秩序應(yīng)表現(xiàn)為所有愿意進(jìn)入市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)者都能進(jìn)入市場(chǎng)并進(jìn)行公平的競(jìng)爭(zhēng)而不能有所歧視。

因此將行政壟斷作為反壟斷法的規(guī)制對(duì)象，與我國(guó)反壟斷法的價(jià)值目標(biāo)是一致的。它不僅不會(huì)改變反壟斷法的價(jià)值理念，而且會(huì)進(jìn)一步凸顯其維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自由與競(jìng)爭(zhēng)的價(jià)值追求。這一價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，既有賴于反對(duì)經(jīng)濟(jì)壟斷，也有賴于對(duì)行政壟斷的有效控制和禁止。

二、建立我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的必然要求

所謂社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，就是指社會(huì)主義基本制度下的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。它有著不同于資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，如以公有制為主體、體現(xiàn)共同富裕的原則等，但就市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的共性即市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)律而言，兩種不同社會(huì)制度的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)應(yīng)該是相通的，即競(jìng)爭(zhēng)和法治。競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，法治是維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的保證。

（一）社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)

市場(chǎng)的一個(gè)重要特征就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的競(jìng)爭(zhēng)性，競(jìng)爭(zhēng)的存在是市場(chǎng)運(yùn)行得以延續(xù)、社會(huì)資源得以有效配置的必要前提。從一定意義上說(shuō)，沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)不是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)?？梢院敛豢鋸埖卣f(shuō)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)行必須依賴于規(guī)范的競(jìng)爭(zhēng)和完善的競(jìng)爭(zhēng)保護(hù)機(jī)制。競(jìng)爭(zhēng)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的積極作用主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：

1、促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展。競(jìng)爭(zhēng)是一個(gè)優(yōu)勝劣汰的過(guò)程。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，每個(gè)企業(yè)都希望獲取市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位，以賺取更多的利潤(rùn)。為達(dá)到這一目的，市場(chǎng)主體需要不斷改進(jìn)技術(shù)、提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，以最小的投入獲取最大的收益。在競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程中，實(shí)力較強(qiáng)的市場(chǎng)主體獲得了生存和發(fā)展的機(jī)會(huì)，而競(jìng)爭(zhēng)力弱的企業(yè)被淘汰出市場(chǎng)。競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果就是實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，促進(jìn)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步。我國(guó)改革開(kāi)放20多年來(lái)的實(shí)踐也充分證明了這一點(diǎn)。因此，可以說(shuō)，競(jìng)爭(zhēng)是生產(chǎn)力發(fā)展的強(qiáng)大推進(jìn)器，是一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)活力的源泉。

2、實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，社會(huì)資源通過(guò)價(jià)格杠桿的作用實(shí)現(xiàn)合理流動(dòng)，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的根本區(qū)別。而價(jià)格杠桿能否發(fā)揮作用的前提取決于市場(chǎng)的開(kāi)放性，即市場(chǎng)上是否存在著競(jìng)爭(zhēng)。只有在存在著公平競(jìng)爭(zhēng)的開(kāi)放的市場(chǎng)上，社會(huì)資源才能實(shí)現(xiàn)合理的流動(dòng)，才會(huì)不斷得到調(diào)整和優(yōu)化。

3、最大限度地保護(hù)消費(fèi)者。競(jìng)爭(zhēng)在迫使企業(yè)不斷降低成本提高勞動(dòng)生產(chǎn)率的同時(shí)，還促進(jìn)企業(yè)改善產(chǎn)品質(zhì)量，改進(jìn)售后服務(wù)，并且根據(jù)消費(fèi)者的需求不斷地開(kāi)發(fā)新產(chǎn)品。這就使消費(fèi)者有了眾多的選擇空間，可以享受到高質(zhì)量的產(chǎn)品和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。因此競(jìng)爭(zhēng)使消費(fèi)者最終受益，給消費(fèi)者帶來(lái)了社會(huì)福利。

因此，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，競(jìng)爭(zhēng)是一種不可缺少的機(jī)制。只有競(jìng)爭(zhēng)才能使社會(huì)資源得到優(yōu)化配置，企業(yè)才能具有創(chuàng)新和發(fā)展的動(dòng)力，消費(fèi)者才能得到較大的社會(huì)福利。

（二）社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)

競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本特征，然而，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身并沒(méi)有維護(hù)公平和自由競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制。任何事物都具有兩面性，競(jìng)爭(zhēng)在發(fā)揮其積極作用的同時(shí)也不可避免地帶來(lái)了消極影響，如競(jìng)爭(zhēng)可能具有的盲目性、競(jìng)爭(zhēng)促使經(jīng)濟(jì)行為具有短期化傾向等等。特別是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中，市場(chǎng)主體所具有的追求自身利益最大化的特質(zhì)，將會(huì)導(dǎo)致其有意無(wú)意違背平等自愿、誠(chéng)實(shí)信用的交易規(guī)則，使競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律和價(jià)值規(guī)律不能正常發(fā)揮作用，從而危害市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行與發(fā)展。為此，必須制定一整套適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的法律規(guī)范，以法律的形式確認(rèn)市場(chǎng)主體的地位，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，才能克服自由競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的消極影響。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，這是二百多年來(lái)資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)。在這一點(diǎn)上，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也是相通的，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立與運(yùn)行同樣需要法律的保障。

經(jīng)以上分析可以看出，無(wú)論是從競(jìng)爭(zhēng)的角度還是從法治的角度，行政壟斷都是與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立背道而馳的，它是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)程中最大的障礙之一。禁止行政壟斷，保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)，維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，是保障社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要條件?！罢?quán)和行政已不能再像以往那樣根據(jù)公權(quán)力而在反壟斷法和競(jìng)爭(zhēng)法方面享有特權(quán)，凡有違反市場(chǎng)內(nèi)在客觀要求的反競(jìng)爭(zhēng)或競(jìng)爭(zhēng)的行為，無(wú)論行為主體如何，都應(yīng)納入反壟斷法和競(jìng)爭(zhēng)法規(guī)制的范圍。”[4]完全可以斷言，不消除行政壟斷，沒(méi)有充分的競(jìng)爭(zhēng)，就不可能建立起完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。而反壟斷法的宗旨就是反對(duì)壟斷，反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)，保護(hù)市場(chǎng)主體公平自由地參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利。因此，由反壟斷法規(guī)制行政壟斷勢(shì)在必行。

三、我國(guó)加入世界貿(mào)易組織的必然要求

2001年12月10日，中國(guó)加入WTO，正式成為了世界貿(mào)易組織的成員。加入WTO后，就必須遵守WTO基本原則及相關(guān)規(guī)則的要求，在享有相應(yīng)權(quán)利的同時(shí)，也要承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。WTO成員所要承擔(dān)的主要義務(wù)，就是遵守WTO法律體系框架下的基本原則和規(guī)則。WTO的基本原則是世界貿(mào)易組織各項(xiàng)法律規(guī)范的基礎(chǔ)，它主要包括非歧視待遇原則（包括最惠國(guó)待遇和國(guó)民待遇原則）、統(tǒng)一性和透明度原則、公平貿(mào)易和互惠互利原則以及建立司法審議制度等。深入分析就會(huì)發(fā)現(xiàn)，這些基本原則的“精髓”都是非歧視、平等對(duì)待、公平競(jìng)爭(zhēng)。

加入WTO將使我國(guó)進(jìn)一步融入經(jīng)濟(jì)全球化的潮流，這就要求我們?cè)诹⒆銍?guó)情的同時(shí)，在國(guó)際經(jīng)濟(jì)大背景之下重塑入世之后我國(guó)的反壟斷法律制度，建立健全相應(yīng)的法律體系以規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和克服壟斷。由于我國(guó)現(xiàn)階段行政壟斷對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的危害甚至超過(guò)了經(jīng)濟(jì)壟斷，因此以反壟斷法來(lái)規(guī)制行政壟斷也是現(xiàn)實(shí)的要求，只有這樣才能有效落實(shí)世貿(mào)組織在競(jìng)爭(zhēng)方面的原則和規(guī)則以及我國(guó)政府的承諾。

（一）規(guī)制行政壟斷與WTO的基本原則相一致

行政壟斷的直接危害在于對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的損害，阻礙統(tǒng)一開(kāi)放的市場(chǎng)的形成，其結(jié)果是造成市場(chǎng)主體間的不公平競(jìng)爭(zhēng)，由此帶來(lái)的差別待遇是行政壟斷的必然結(jié)果。而“非歧視”是WTO的基本原則要求，國(guó)民待遇原則便是這一原則的集中體現(xiàn)。因此行政壟斷與WTO基本原則之間存在著嚴(yán)重的沖突。WTO的基本原則要求我國(guó)反壟斷立法迅速加大反對(duì)行政壟斷的力度和進(jìn)度。如果政府對(duì)行政壟斷制止不力，就會(huì)妨礙市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的自由，不能兌現(xiàn)我國(guó)開(kāi)放市場(chǎng)、貿(mào)易自由化以及采取非歧視待遇等承諾，延長(zhǎng)我國(guó)對(duì)入世所作承諾的履行期限，加重我國(guó)在WTO中承擔(dān)的義務(wù)，引起國(guó)際爭(zhēng)端和產(chǎn)生國(guó)際責(zé)任，甚至降低我國(guó)的國(guó)際聲譽(yù)。為此，必須盡快通過(guò)強(qiáng)有力的反壟斷立法和執(zhí)法遏止違法行政壟斷行為，使市場(chǎng)秩序得到根本改觀，消除引發(fā)國(guó)際爭(zhēng)端的隱患。以反壟斷法規(guī)制行政壟斷并確保其真正實(shí)施，這是遵守并落實(shí)WTO國(guó)民待遇等基本原則的重要途徑。

（二）規(guī)制行政壟斷與WTO的基本目的相一致

WTO的主要目的就是開(kāi)放市場(chǎng)，保護(hù)市場(chǎng)主體進(jìn)行自由、公平競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)全球經(jīng)濟(jì)一體化。加入WTO是我國(guó)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化發(fā)展的歷史契機(jī)，將為我國(guó)各方面的改革開(kāi)放提供新的動(dòng)力。WTO各項(xiàng)原則都是以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的，每個(gè)成員國(guó)政府都必須按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律管理經(jīng)濟(jì)。而地區(qū)封鎖和部門(mén)壟斷等行政壟斷現(xiàn)象，是與上述WTO基本目的完全相違背的。因此政府部門(mén)必須積極迎接挑戰(zhàn)，在WTO框架下主動(dòng)改革管理經(jīng)濟(jì)的方式，有效規(guī)制非法行政壟斷行為，才能確保我國(guó)經(jīng)濟(jì)在全球經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中贏得主動(dòng)。這就要求我們一方面大力推進(jìn)政治體制和經(jīng)濟(jì)體制改革，通過(guò)提高法律、法規(guī)、政策和政府工作的公開(kāi)性、透明度，做到政府決策和執(zhí)行透明化，政府管理規(guī)范化、法律化；另一方面通過(guò)制定完善、有效的反壟斷法，大力遏止直至消除非法行政壟斷行為，以培育和發(fā)展統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的市場(chǎng)，創(chuàng)新市場(chǎng)環(huán)境。只有如此，才能真正實(shí)現(xiàn)我國(guó)加入世界貿(mào)易組織的根本目的。

四、其它國(guó)家規(guī)制行政壟斷的立法與實(shí)踐

行政壟斷不是現(xiàn)階段中國(guó)的特有現(xiàn)象。西方經(jīng)過(guò)10—13世紀(jì)的涉及歐洲大陸的商業(yè)復(fù)興運(yùn)動(dòng)后，自由市場(chǎng)體制有了相應(yīng)的發(fā)展，但與之相伴隨的保護(hù)主義思潮的影響，也出現(xiàn)了一種不可忽略的對(duì)自由經(jīng)濟(jì)進(jìn)行行政壟斷的現(xiàn)象，如賦予某一行業(yè)以特權(quán)、給予新興企業(yè)在特定區(qū)域生產(chǎn)、出售產(chǎn)品的壟斷權(quán)，限制其它企業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)等。后隨著亞當(dāng)•斯密“自由經(jīng)濟(jì)”觀點(diǎn)風(fēng)靡西方世界，由重商主義經(jīng)濟(jì)政策引發(fā)的行政壟斷才被逐漸消解。但即使是現(xiàn)在，美國(guó)、歐盟等發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家和地區(qū)也有行政壟斷的存在，東歐、俄羅斯等體制轉(zhuǎn)型國(guó)家更是不同程度地存在著行政壟斷。由于無(wú)論是在我國(guó)還是在其它國(guó)家，也無(wú)論是過(guò)去、現(xiàn)在還是將來(lái)，政府不正當(dāng)限制競(jìng)爭(zhēng)的行為都是對(duì)競(jìng)爭(zhēng)危害最甚的行為[5]，因此其它國(guó)家規(guī)制行政壟斷的立法和執(zhí)法實(shí)踐對(duì)我國(guó)對(duì)行政壟斷的規(guī)制就有了極為重要的借鑒意義。

（一）經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型國(guó)家規(guī)制行政壟斷的立法與實(shí)踐

近年來(lái)，以反壟斷法規(guī)制行政壟斷已成為轉(zhuǎn)型國(guó)家的一種普遍做法。這些國(guó)家認(rèn)為，競(jìng)爭(zhēng)法能夠在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和制度變革中發(fā)揮其促進(jìn)形成競(jìng)爭(zhēng)秩序、限制政府不當(dāng)干預(yù)的功能，是保障轉(zhuǎn)型國(guó)家改革事業(yè)成功的有力工具。將反壟斷法適用于政府的行政壟斷行為可能是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家推行市場(chǎng)化改革的最佳選擇。[6]

由于歷史和體制方面的原因，前蘇聯(lián)和東歐等經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家都尤其重視對(duì)行政壟斷的規(guī)制問(wèn)題，紛紛利用反壟斷法對(duì)行政壟斷行為進(jìn)行規(guī)制。保加利亞1991年頒布的《反壟斷法》第4條規(guī)定：“凡國(guó)家行政機(jī)關(guān)和地方機(jī)構(gòu)明示或默示作出可產(chǎn)生某種壟斷地位的決定，或者該決定事實(shí)上可導(dǎo)致這種地位，從而嚴(yán)重?fù)p害自由競(jìng)爭(zhēng)或自由定價(jià)，得予以禁止?！毙傺览?990年頒布實(shí)施的《匈牙利禁止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的第63條規(guī)定，如國(guó)家行政機(jī)構(gòu)的決議損害了競(jìng)爭(zhēng)自由，競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)督機(jī)構(gòu)可在得知違法的30天內(nèi)，作為一方當(dāng)事人就該決議向法院提起訴訟，要求對(duì)決議進(jìn)行審查。俄羅斯1991年《關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)和反對(duì)商品市場(chǎng)壟斷活動(dòng)法》第9條規(guī)定：“禁止國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和國(guó)家行政機(jī)關(guān)的工作人員從事下列活動(dòng)：獨(dú)立從事企業(yè)活動(dòng)；充當(dāng)企業(yè)所有權(quán)人；本人或者通過(guò)其人憑借其股票、股份或者參與在股份公司股東大會(huì)、有限責(zé)任公司以及其它公司的決議會(huì)上行使表決權(quán)；在經(jīng)濟(jì)主體的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)任職。”

烏克蘭共和國(guó)是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌國(guó)家中以反壟斷法針對(duì)政府的行政壟斷行為進(jìn)行管制最為廣泛的國(guó)家。1992年頒布、1995年7月修訂的《禁止壟斷和企業(yè)活動(dòng)中不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為法》的一個(gè)重要的內(nèi)容就是反對(duì)濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)行為。該法第6條規(guī)定行政壟斷行為主要是指國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)和行政機(jī)關(guān)對(duì)個(gè)別企業(yè)的歧視行為。它們包括：（1）出于限制競(jìng)爭(zhēng)的目的，禁止某個(gè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域建立新企業(yè)或企業(yè)的其它組織形式，以及限制某種活動(dòng)或者某種產(chǎn)品的生產(chǎn)；（2）強(qiáng)迫企業(yè)加入某聯(lián)合體、康采恩、跨行業(yè)跨地區(qū)以及其它的企業(yè)集團(tuán)，或者強(qiáng)迫企業(yè)訂立優(yōu)惠合同，承擔(dān)向某些消費(fèi)集團(tuán)提供價(jià)格便宜的商品；（3）作出可導(dǎo)致市場(chǎng)壟斷地位的由中央分配商品的決議；（4）禁止在共和國(guó)某地區(qū)銷售來(lái)自其它地區(qū)商品的命令；（5）向個(gè)別企業(yè)提供稅收或其它方面的減免，由此使它們相對(duì)其他企業(yè)取得優(yōu)勢(shì)地位，導(dǎo)致一定商品市場(chǎng)的壟斷化；（6）限制企業(yè)購(gòu)買(mǎi)或者銷售商品的權(quán)利；（7）對(duì)個(gè)別企業(yè)或企業(yè)集團(tuán)禁令或者限制。烏克蘭于1993年還頒布了一個(gè)《反壟斷委員會(huì)法》。依據(jù)該法，委員會(huì)在反壟斷方面擁有比較廣泛的權(quán)力，尤其是針對(duì)政府的限制競(jìng)爭(zhēng)行為，通過(guò)該法樹(shù)立了反壟斷委員會(huì)的權(quán)威。例如，反壟斷委員會(huì)對(duì)于中央和地方政府行政機(jī)構(gòu)以及地方和地區(qū)自治機(jī)構(gòu)所行使的在企業(yè)方面的職權(quán)享有監(jiān)督權(quán)；可以向國(guó)家部門(mén)指令，要求廢除或者修正違反反壟斷法的協(xié)議，或者結(jié)束這類協(xié)議；有權(quán)禁止或者允許在這些部門(mén)建立壟斷企業(yè)；凡是能夠影響市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的決定，特別是涉及企業(yè)整頓和對(duì)某些經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行的特許，必須事先得到反壟斷委員會(huì)的許可。烏克蘭反壟斷委員會(huì)僅在1994年就依據(jù)《禁止壟斷和企業(yè)活動(dòng)中不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為法》，查處了22起行政壟斷的案件。如財(cái)政部不許可基輔國(guó)際證券交易所的股份轉(zhuǎn)讓進(jìn)行注冊(cè)登記，反壟斷委員會(huì)要求財(cái)政部停止這種行為，并經(jīng)仲裁庭裁定，財(cái)政部的行為屬違法行為。國(guó)家鐵路管理局向其從事運(yùn)輸業(yè)的子公司指令，要求它們只能同鐵路局所屬公司內(nèi)部訂立有關(guān)運(yùn)輸和向國(guó)外運(yùn)輸貨物的合同，由此使100多家獨(dú)立的承運(yùn)人和貨運(yùn)企業(yè)失去了交易機(jī)會(huì)，在反壟斷委員會(huì)的干預(yù)下，鐵路局被迫宣布這個(gè)指令無(wú)效。

以上各國(guó)立法表明，以反壟斷法規(guī)制行政壟斷行為，已成為或正在成為經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌國(guó)家的通行作法。這說(shuō)明，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)渡的階段，反對(duì)行政壟斷是一個(gè)重要的和不可避免的任務(wù)。

（二）發(fā)達(dá)國(guó)家規(guī)制行政壟斷的立法與實(shí)踐

美國(guó)作為一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，不但存在著行政壟斷，而且其反壟斷法也適用于行政壟斷。美國(guó)聯(lián)邦最高法院在1980年Mideal一案的判決中，雖然承認(rèn)州企業(yè)及政府的所屬機(jī)構(gòu)為貫徹和執(zhí)行州政府法令的行為可以得到聯(lián)邦反壟斷法的豁免，但這些行為必須是經(jīng)州政府以法律形式明確認(rèn)可且在州政府的監(jiān)督之下進(jìn)行的。由此，州政府的下屬機(jī)構(gòu)不能因?yàn)橛兄畬?shí)體的地位，其行為就可以自動(dòng)得到聯(lián)邦反壟斷法的豁免。不僅如此，美國(guó)在1984年通過(guò)“地方政府反壟斷法令”（TheLocalGovernmentAntitrustAct）之前，根據(jù)最高法院的判決，反壟斷法中所指的“人”還包括在訴訟中作為被告的市政機(jī)關(guān)。只是在這個(gè)法令頒布之后，地方政府方可從聯(lián)邦反壟斷法的三倍損害賠償之訴得到豁免，但這并不意味它們可從禁令以及衡平法的其它救濟(jì)也得到豁免。[7]

日本最高法院通過(guò)審理石油卡特爾一案，確立了行政指導(dǎo)這種容易帶來(lái)限制競(jìng)爭(zhēng)后果的行政行為服從禁止壟斷法的原則。最高法院裁定，對(duì)于沒(méi)有具體法律根據(jù)的價(jià)格方面的行政指導(dǎo)，原則上違法，理由是貨物價(jià)格應(yīng)由市場(chǎng)的自由競(jìng)爭(zhēng)決定乃是禁止壟斷法的最大著眼點(diǎn)；但是，如果具備下述三個(gè)要件，則例外地排除其違法性：（1）存在需要行政指導(dǎo)的緊急狀態(tài)；（2）為對(duì)付這種事態(tài)，是以在社會(huì)通常觀念上被認(rèn)為合理的方法進(jìn)行的；（3）實(shí)質(zhì)上不違背“確保一般消費(fèi)者的利益，同時(shí)促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)民主地健全地發(fā)展”這個(gè)禁止壟斷法的終極目的。[8]

第四章對(duì)我國(guó)反壟斷法規(guī)制行政壟斷的立法建議

以上分析表明，行政壟斷形成的原因是極其復(fù)雜的，因而最終消除非法行政壟斷也應(yīng)是多方面措施共同作用的結(jié)果。但在所有這些控制行政壟斷的措施中，法律的手段無(wú)疑是最重要的，也是最具可操作性的。從20世紀(jì)80年代改革開(kāi)放之初到現(xiàn)在，我國(guó)頒布了多項(xiàng)法律法規(guī)反對(duì)行政壟斷。但現(xiàn)實(shí)情況是，行政壟斷問(wèn)題不僅未能從根本上得到解決，反而在某些領(lǐng)域有愈演愈烈之勢(shì)。由此可見(jiàn)，現(xiàn)行有關(guān)反行政壟斷立法及執(zhí)法方面存在某些缺陷。鑒于行政壟斷已作為我國(guó)反壟斷法規(guī)制對(duì)象之一列入我國(guó)反壟斷法大綱中，本文擬對(duì)我國(guó)反壟斷法如何規(guī)制行政壟斷提出若干立法建議。

一、規(guī)制行政壟斷的原則

（一）反壟斷法規(guī)制壟斷的基本原則

反壟斷法規(guī)制壟斷行為有兩項(xiàng)基本原則，即本身違法原則與合理原則，這是美國(guó)在其反壟斷的判例法中相繼創(chuàng)設(shè)的判斷壟斷是否為非法的兩項(xiàng)重要原則。本身違法原則是指明文規(guī)定市場(chǎng)上某些行為具有壟斷性質(zhì)，如價(jià)格卡特爾、限制交易對(duì)象等，不論這種行為是否有害于競(jìng)爭(zhēng)，法律都將其視為非法，屬于必須制裁之列。合理原則是美國(guó)最高法院在1911年審理“美國(guó)標(biāo)準(zhǔn)石油公司案”時(shí)創(chuàng)設(shè)的一項(xiàng)重要原則，是指市場(chǎng)上某些被指控為反競(jìng)爭(zhēng)的行為不被視為必然非法，而需要通過(guò)對(duì)企業(yè)或者經(jīng)營(yíng)者的商業(yè)或貿(mào)易領(lǐng)域的行為本身及其相關(guān)背景進(jìn)行合理分析，以是否在實(shí)質(zhì)上損害有效競(jìng)爭(zhēng)、損害整體經(jīng)濟(jì)或?qū)崿F(xiàn)財(cái)富最大化、增進(jìn)社會(huì)公共利益等目標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)，在反競(jìng)爭(zhēng)潛在效益以及相關(guān)的法價(jià)值之間作出平衡和選擇的一項(xiàng)法律確認(rèn)原則。合理原則作為反壟斷法中的主要的違法確認(rèn)原則是反壟斷法本身不確定性的特點(diǎn)所決定的，是反壟斷法最基本的違法確認(rèn)原則，它在反壟斷法中的作用類似于“誠(chéng)實(shí)信用”原則之于民法。

（二）我國(guó)反壟斷法規(guī)制行政壟斷原則的選擇

成文法國(guó)家的反壟斷法對(duì)行為的違法性的認(rèn)定，最初大量是依據(jù)本身違法原則來(lái)確定的。但是由于反壟斷法本身所具有的不確定性，導(dǎo)致成文法國(guó)家不得不通過(guò)頻繁地修訂反壟斷法來(lái)適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化。這就破壞了法律的穩(wěn)定性。因此現(xiàn)在成文法國(guó)家也開(kāi)始大量采用合理原則來(lái)控制壟斷行為，使之與本身違法原則相結(jié)合。合理原則在成文法國(guó)家的反壟斷法中是與行為要件相結(jié)合而出現(xiàn)的，這與普通法國(guó)家反壟斷法中普遍采用的合理原則是不同的?？梢哉f(shuō)，這是一種受限制的合理原則。[9]

我國(guó)反壟斷法規(guī)制行政壟斷行為時(shí)應(yīng)采用何種原則，由于對(duì)行政壟斷概念界定的不同而分為兩種意見(jiàn)。一種意見(jiàn)認(rèn)為行政壟斷為非法壟斷而當(dāng)然適用本身違法原則，另一種意見(jiàn)則認(rèn)為行政壟斷也有合法壟斷與非法壟斷之分，故應(yīng)適用合理原則。本文認(rèn)為，由我國(guó)成文法國(guó)家法律的特點(diǎn)及行政壟斷行為本身的性質(zhì)所決定，我國(guó)反壟斷法對(duì)行政壟斷行為的控制應(yīng)采用本身違法原則和合理原則相結(jié)合的方法。這是由于；

第一，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革的轉(zhuǎn)型時(shí)期，由現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)規(guī)模、技術(shù)發(fā)展的現(xiàn)狀所決定，并順應(yīng)國(guó)際反壟斷法律制度的發(fā)展方向，我國(guó)必然要建立以行為規(guī)制為主線的反壟斷法律制度，而如何判斷某種壟斷行為是否為非法，不能僅依據(jù)該行為形式上是否限制了競(jìng)爭(zhēng)，還應(yīng)考察其是否有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步，即將行為要件與結(jié)果要件結(jié)合起來(lái)進(jìn)行考察，這是作為成文法國(guó)家的我國(guó)的必然選擇，也即本文所贊同的本身違法原則與合理原則相結(jié)合的方法。

第二，行政壟斷既然有合法與非法之分，對(duì)合法行政壟斷的豁免也要求適用合理原則來(lái)進(jìn)行。一方面對(duì)于給予豁免的行政壟斷行為也要加強(qiáng)監(jiān)督檢查，防止其濫用職權(quán)或超越職權(quán)實(shí)施非法行政壟斷行為，另一方面隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化，法律允許的行政壟斷的范圍及種類也必然要進(jìn)行調(diào)整，這都需要反壟斷法以合理原則為基礎(chǔ)進(jìn)行分析考察，確定哪些行政壟斷由于有利于促進(jìn)有效競(jìng)爭(zhēng)以及社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)和公共利益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)因而是合法的，其余則是非法行政壟斷行為應(yīng)給予制裁。

二、規(guī)制行政壟斷的制裁措施

我國(guó)現(xiàn)行規(guī)制行政壟斷的法律規(guī)定了對(duì)違法行政壟斷行為的制裁措施。根據(jù)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第30條，政府濫用權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)的法律后果是“由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令其改正”，對(duì)于直接責(zé)任人員由同級(jí)或上級(jí)機(jī)關(guān)“給予行政處分”。事實(shí)證明，此項(xiàng)法律規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單，存在明顯不足。這是因?yàn)椤吧霞?jí)機(jī)關(guān)”與“下級(jí)機(jī)關(guān)”往往是利益共同體，其對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的非法行政壟斷行為往往熟視無(wú)睹甚至就是在其授意下實(shí)施的，因此不可能對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的非法行政壟斷行為進(jìn)行認(rèn)真查處。同時(shí)法律沒(méi)有為行政壟斷受害人提供司法救濟(jì)，如規(guī)定受害人擁有依照行政訴訟法提起行政訴訟的權(quán)利，這就弱化了法律對(duì)行政權(quán)力的約束力，使非法行政壟斷行為得不到及時(shí)的禁止和糾正。這也是近年來(lái)這類行為不僅沒(méi)有得到有效扼制，反而愈演愈烈的重要原因。

反壟斷法能否得到有效實(shí)施，真正起到規(guī)制、打擊非法法行政壟斷的作用，使國(guó)家能有效地保護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)，使非法行政壟斷行為得到有效抑制，很大程度上取決于其能否對(duì)這類行為予以有效的法律制裁。以往的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)昭示我們，行政壟斷之所以屢禁不止，重要原因之一便是法律責(zé)任不明確、不嚴(yán)厲，因此應(yīng)為行政壟斷違法行為規(guī)定嚴(yán)格的法律責(zé)任[10]。法律責(zé)任的設(shè)置不科學(xué)、不規(guī)范是現(xiàn)行反行政壟斷立法的一大缺陷。在一個(gè)法制社會(huì)，懲治壟斷行為最有效的辦法之一，是確定實(shí)施壟斷行為人的法律責(zé)任。由于壟斷行為具有侵犯他人民事權(quán)益和危害社會(huì)公共利益，破壞社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)秩序的多重危害性，決定了反壟斷法必然是兼有民事、行政和刑事規(guī)定的綜合性法律規(guī)范。具體到行政壟斷，由其所具有的行政行為的特性決定，對(duì)行政壟斷行為的規(guī)制方式與對(duì)經(jīng)濟(jì)壟斷的規(guī)制方式不完全相同。借鑒我國(guó)規(guī)制行政壟斷的相關(guān)法律以及其它國(guó)家的有關(guān)法律，我國(guó)反壟斷法應(yīng)采取禁令、行政責(zé)任和刑事責(zé)任三種方式規(guī)制行政壟斷，民事責(zé)任可不作為規(guī)制行政壟斷行為的制裁措施。

（一）禁令

禁令是反壟斷法擁有的較為特殊的一種手段，也是對(duì)違法行政壟斷行為最重要的制裁手段之一。禁令可以對(duì)所有非法壟斷行為作出，包括經(jīng)濟(jì)壟斷及行政壟斷。以禁令方式規(guī)制行政壟斷行為應(yīng)主要針對(duì)抽象行政壟斷行為，即行政主體違反反壟斷法所制定的規(guī)章制度或者地方性指令等。對(duì)這一類抽象行政壟斷行為，反壟斷法執(zhí)法機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)其禁令，禁止它們的貫徹和執(zhí)行。反壟斷法中關(guān)于行政壟斷的規(guī)定從性質(zhì)上講屬于公法，因此它們可以被看作是對(duì)我國(guó)行政法的補(bǔ)充。這樣，由反壟斷法的主管機(jī)構(gòu)向政府及其所屬部門(mén)濫用權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)的行為禁令，就不存在與法理相悖的問(wèn)題。

（二）行政責(zé)任

承擔(dān)行政責(zé)任是行政主體對(duì)其違法實(shí)施的行政壟斷行為承擔(dān)責(zé)任的最主要的責(zé)任形式。所謂行政責(zé)任，是指行政法律關(guān)系主體由于違反行政法律規(guī)范或不履行行政法律義務(wù)而依法應(yīng)承擔(dān)的法律后果[11]。行政責(zé)任根據(jù)主體的不同可分為兩類，一類是行政主體應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，一類是行政人應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。這是因?yàn)殡m然行政行為是以行政主體的名義作出的，但其決策過(guò)程和執(zhí)行過(guò)程都是通過(guò)具體的人即公務(wù)員來(lái)實(shí)施的，因此行政責(zé)任的承擔(dān)人不僅包括行政主體，還應(yīng)包括行政人即公務(wù)員。

行政主體承擔(dān)行政責(zé)任的方式包括有多種[12]，原則上都適用于反壟斷法對(duì)行政壟斷的規(guī)制，但其中最重要的方式當(dāng)屬行政賠償責(zé)任，我國(guó)反壟斷法應(yīng)將其作為重點(diǎn)予以規(guī)定。行政賠償責(zé)任是國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)，侵犯公民、法人或組織的人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)并造成損害，應(yīng)由國(guó)家承擔(dān)的賠償責(zé)任。當(dāng)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使行政權(quán)力形成壟斷并導(dǎo)致行政相對(duì)方的財(cái)產(chǎn)損害時(shí)，國(guó)家應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任，即行政壟斷損害賠償責(zé)任。這是我國(guó)國(guó)家賠償法和相關(guān)法律中有關(guān)行政賠償責(zé)任的原則規(guī)定在反壟斷法中的具體化。規(guī)定行政主體承擔(dān)行政賠償責(zé)任，不僅加重了行政壟斷主體的行政責(zé)任，而且賦予行政壟斷行為的受害者有提起行政訴訟和求得行政賠償?shù)臋?quán)利，使他們獲得法律上的救濟(jì)手段，這將有利于制止行政壟斷行為和維護(hù)受害者利益。因此明確和完善行政壟斷損害賠償責(zé)任的規(guī)定是我國(guó)反壟斷立法的重要任務(wù)。

行政人承擔(dān)行政責(zé)任的方式主要有通報(bào)批評(píng)、賠償損失和行政處分等。反壟斷法應(yīng)規(guī)定對(duì)于行政壟斷的直接責(zé)任人員應(yīng)給予通報(bào)批評(píng)、行政處分等處罰，造成財(cái)產(chǎn)損失的，由行政主體先行賠償后，再責(zé)令有故意或者重大過(guò)失的行政工作人員承擔(dān)部分或者全部賠償費(fèi)用。

有學(xué)者根據(jù)《民法通則》的有關(guān)規(guī)定認(rèn)為行政壟斷主體還應(yīng)對(duì)其違法行為承擔(dān)民事責(zé)任[13]，主要包括停止侵害行為、賠償損失等。本文認(rèn)為，這兩種承擔(dān)責(zé)任的方式已包括在行政責(zé)任當(dāng)中，因此無(wú)須再以民事責(zé)任的方式予以重復(fù)規(guī)定。

（三）刑事責(zé)任

為了加大對(duì)行政壟斷行為的制裁力度，有必要規(guī)定實(shí)施行政壟斷行為的刑事責(zé)任，作為行政責(zé)任的補(bǔ)充。我國(guó)目前的立法中已有行政主體可能承擔(dān)刑事責(zé)任的規(guī)定。《中華人民共和國(guó)刑法》第30條規(guī)定：“公司、企業(yè)、事業(yè)單位、機(jī)關(guān)、團(tuán)體實(shí)施的危害社會(huì)的行為，法律規(guī)定為單位犯罪的，應(yīng)當(dāng)負(fù)刑事責(zé)任。”此外，在《關(guān)于禁止在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中實(shí)行地區(qū)封鎖的規(guī)定》中對(duì)于行政主體實(shí)施的地區(qū)封鎖的行為，也規(guī)定了“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！盵14]因此，針對(duì)嚴(yán)重侵害國(guó)家利益、公共利益以及限制或排斥競(jìng)爭(zhēng)造成特別嚴(yán)重后果構(gòu)成犯罪的行為，建議我國(guó)刑法增設(shè)相應(yīng)罪名，加大制裁力度，以改善行政責(zé)任不能有效制裁和扼制行政壟斷行為的現(xiàn)象，從而降低壟斷行為的發(fā)生率。對(duì)非法行政壟斷主體予以刑事制裁應(yīng)實(shí)行雙罰原則，即對(duì)行政壟斷主體判處罰金，對(duì)直接責(zé)任人員判處刑罰。

三、規(guī)制行政壟斷對(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的要求

在我國(guó)反壟斷立法進(jìn)程中，困擾最多、爭(zhēng)議最大的問(wèn)題恐怕非“反壟斷法的執(zhí)法機(jī)構(gòu)”問(wèn)題莫屬。我國(guó)現(xiàn)行的反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)主要為國(guó)家工商行政管理部門(mén)，此外商務(wù)部以及物價(jià)管理部門(mén)等也具有部分反壟斷執(zhí)法職能。長(zhǎng)期以來(lái)行政壟斷沒(méi)有得到有效規(guī)制的現(xiàn)象一方面說(shuō)明對(duì)非法行政壟斷的制裁不夠嚴(yán)厲，另一方面也證明現(xiàn)行反壟斷法執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置不適應(yīng)規(guī)制行政壟斷的要求。現(xiàn)行反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)中存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面：一、職能分散，執(zhí)法不具有整體性、權(quán)威性。多部門(mén)多機(jī)構(gòu)執(zhí)法，分散了執(zhí)法權(quán)，造成裁量標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，影響了反壟斷法的嚴(yán)肅性，與反壟斷本身的性質(zhì)和目的不符。同時(shí)由于部門(mén)分割現(xiàn)象仍然存在，各執(zhí)法主體在執(zhí)法過(guò)程中擺脫不了維護(hù)部門(mén)利益的傾向，常會(huì)造成協(xié)調(diào)難度大、執(zhí)法成本高和執(zhí)法效率低的被動(dòng)局面。二、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)行反壟斷法不具有完全的獨(dú)立性和足夠的權(quán)威性。行政壟斷案件往往盤(pán)根錯(cuò)節(jié)，十分復(fù)雜，立案和查處的難度很大。而作為目前反壟斷法執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政部門(mén)不具有獨(dú)立性和權(quán)威性，在它們審理案件的過(guò)程往往受到各種利益集團(tuán)的干擾和影響，從而不能秉公執(zhí)法。三、現(xiàn)行執(zhí)法部門(mén)專業(yè)性差，表現(xiàn)為對(duì)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)管理不熟悉，經(jīng)濟(jì)學(xué)分析能力、法律能力都相對(duì)薄弱，難以完成作為經(jīng)濟(jì)憲法的反壟斷法執(zhí)法工作和合理原則所要求的法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)分析。

縱觀世界各國(guó)的通行做法，可以看出雖然在具體的體制設(shè)計(jì)上沒(méi)有固定的模式，有的國(guó)家由一個(gè)機(jī)關(guān)作為反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，如日本的公正交易委員會(huì)、匈牙利的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)局，有的國(guó)家則由兩個(gè)或以上的機(jī)關(guān)作為反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，如德國(guó)的聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部、聯(lián)邦卡特爾局、州卡特爾局，美國(guó)的聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)和司法部的反托拉斯局，等等，但在設(shè)立專門(mén)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行反壟斷法這一點(diǎn)上，各國(guó)的做法是完全一致的。這是因?yàn)榉磯艛喾ǖ牟淮_定性和合理原則的采用要求執(zhí)法機(jī)構(gòu)具有較高的權(quán)威性和較強(qiáng)的專業(yè)性。從世界各國(guó)的情形看，大多數(shù)國(guó)家不僅設(shè)立了專門(mén)的機(jī)構(gòu)，而且為其所配備的執(zhí)法人員都是由具有較高素質(zhì)的經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)專家組成。

中國(guó)的反壟斷法在承擔(dān)著反對(duì)經(jīng)濟(jì)壟斷任務(wù)的同時(shí)，更為重要的是還承擔(dān)著反對(duì)行政壟斷的重任。有鑒于此，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性及權(quán)威性對(duì)于我國(guó)的反壟斷執(zhí)法就顯得尤其重要，否則它的工作將會(huì)受到行政部門(mén)的嚴(yán)重干擾，無(wú)法實(shí)現(xiàn)反壟斷法規(guī)制行政壟斷的目的。借鑒外國(guó)的成熟經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)考慮到我國(guó)反壟斷法本身的特點(diǎn)、任務(wù)和調(diào)整對(duì)象，并遵循科學(xué)合理、精干效能、權(quán)威獨(dú)立等原則，我國(guó)應(yīng)設(shè)立一個(gè)獨(dú)立的、權(quán)威的準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)來(lái)執(zhí)行反壟斷法，這已成為大多數(shù)人的共識(shí)。以維護(hù)自由公平競(jìng)爭(zhēng)秩序?yàn)橐讶蔚姆磯艛喾üδ艿挠行Оl(fā)揮離不開(kāi)一個(gè)權(quán)威獨(dú)立的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，因此如何科學(xué)設(shè)置反壟斷法執(zhí)法機(jī)構(gòu)并賦予其相應(yīng)的職權(quán)是我國(guó)反壟斷法面臨的一個(gè)重要問(wèn)題。

（一）反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置

根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，建議設(shè)立一個(gè)專門(mén)的反壟斷法執(zhí)法機(jī)構(gòu)，可稱為“國(guó)家公平交易局”或“國(guó)家反壟斷委員會(huì)”，分為中央和省級(jí)兩級(jí)機(jī)構(gòu)。中央級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)于國(guó)務(wù)院，在國(guó)務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，對(duì)總理負(fù)責(zé)，依照法律規(guī)定獨(dú)立行使職權(quán)，不受其它行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。地方機(jī)構(gòu)由中央設(shè)立，其負(fù)責(zé)人由中央機(jī)構(gòu)任免。兩級(jí)機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算都應(yīng)納入中央財(cái)政預(yù)算。在對(duì)行政壟斷案件管轄權(quán)限劃分方面，中央級(jí)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管轄全國(guó)和跨省的行政壟斷案件，省級(jí)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管轄轄區(qū)內(nèi)的行政壟斷案件。為了保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，避免審理中的片面性,提高辦案的透明度，法律應(yīng)給予當(dāng)事人充足的救濟(jì)手段。當(dāng)事人對(duì)省級(jí)主管機(jī)構(gòu)的處理決定不服可以向中央級(jí)主管機(jī)構(gòu)申請(qǐng)復(fù)議，如果對(duì)中央級(jí)主管機(jī)構(gòu)做出的復(fù)議決定不服還可以向人民法院提起訴訟，尋求司法救濟(jì)。

由于反壟斷是一項(xiàng)復(fù)雜的高難度的社會(huì)技術(shù)工作，需要專門(mén)的技術(shù)知識(shí)和專業(yè)人員，同時(shí)一項(xiàng)反壟斷措施的決定和實(shí)施還常常會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)生活造成重大影響和振動(dòng)。因此，為了保證反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和高度獨(dú)立性，以便公平、公正地審理案件，該機(jī)構(gòu)的成員應(yīng)由具有高深專業(yè)知識(shí)并能保持公正廉明的法學(xué)家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家組成。他們既不應(yīng)在其它政府機(jī)構(gòu)任職，也不得在企業(yè)任職，或者以其它任何形式參與市場(chǎng)交易。

（二）反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)擁有的職權(quán)

如果說(shuō)設(shè)立專門(mén)機(jī)構(gòu)可以從硬件上保證反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，那么賦予專門(mén)機(jī)構(gòu)以相應(yīng)的職權(quán)則是從軟件上確保了反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)威性。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)作為準(zhǔn)司法機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)擁有比行政機(jī)關(guān)更為廣泛的權(quán)力。

1、調(diào)查權(quán)。這是反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在規(guī)制壟斷行為時(shí)應(yīng)具備的最基本的職權(quán)。具體包括調(diào)查壟斷行為及相關(guān)活動(dòng)、詢問(wèn)有關(guān)人員、查封、扣押有關(guān)證據(jù)等項(xiàng)權(quán)力。查處行政壟斷案件需要以事實(shí)和數(shù)據(jù)為依據(jù)，因此需要賦予執(zhí)法機(jī)構(gòu)以廣泛的調(diào)查權(quán)，只有這樣才能獲得行政主體是否實(shí)施了非法行政壟斷行為的證據(jù)。

2、審核批準(zhǔn)權(quán)。這是反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)擁有的最大的一項(xiàng)自由裁量的權(quán)力。本文第一章已論及行政壟斷有合法壟斷和非法壟斷之分，對(duì)于非法行政壟斷反壟斷法應(yīng)予以堅(jiān)決禁止，而對(duì)于符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的合法行政壟斷則應(yīng)予豁免。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)通過(guò)行使這項(xiàng)權(quán)力對(duì)行政壟斷行為做出是否予以豁免的決定。賦予反壟斷主管機(jī)構(gòu)以較大的自由裁量權(quán)，是由《反壟斷法》所具有某種不確定性的特征所決定的，因?yàn)椤胺磯艛喾ǖ膱?zhí)行，在很大程度上取決于執(zhí)法機(jī)構(gòu)的自由裁量，取決于它對(duì)市場(chǎng)精神的理解和現(xiàn)實(shí)競(jìng)爭(zhēng)狀況的把握、對(duì)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和競(jìng)爭(zhēng)政策的靈活掌握”。[15]

3、準(zhǔn)司法權(quán)。反壟斷法執(zhí)法機(jī)構(gòu)有權(quán)根據(jù)其調(diào)查結(jié)果對(duì)實(shí)施了非法行政壟斷行為的行政主體予以制裁。制裁的具體措施如上文所述。這種制裁權(quán)具有準(zhǔn)司法性，當(dāng)事人如果對(duì)裁決不服，可以向上一級(jí)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)申請(qǐng)復(fù)議，對(duì)復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起訴訟。

4、準(zhǔn)立法權(quán)。即反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在規(guī)制行政壟斷行為時(shí)，有權(quán)依法制定有關(guān)規(guī)則、實(shí)施細(xì)則及具體辦法并負(fù)責(zé)解釋，以便于對(duì)具體壟斷行為進(jìn)行認(rèn)定。這在某種程度上可以克服《反壟斷法》的不確定性，提高其可操作性，同時(shí)，有利于指導(dǎo)和規(guī)范行政主體的行為。這項(xiàng)權(quán)力具有準(zhǔn)立法性。

四、行政壟斷的適用除外規(guī)定

（一）反壟斷法適用除外制度簡(jiǎn)介

反壟斷法的適用除外制度，是世界各國(guó)反壟斷法中所共有的一項(xiàng)法律制度。所謂反壟斷法適用除外，亦稱適用豁免，是指在某些領(lǐng)域?qū)δ承┦马?xiàng)不適用反壟斷法。具體而言是指對(duì)某些特定行為或領(lǐng)域中法律允許一定的壟斷狀態(tài)及壟斷行為存在，對(duì)這些壟斷狀態(tài)或壟斷行為反壟斷不予追究的一項(xiàng)法律制度。這一制度產(chǎn)生和存在的依據(jù)在于壟斷所具有的雙重性。為了在抑制壟斷消極因素的同時(shí)，保護(hù)壟斷的積極成份，法律設(shè)計(jì)了此項(xiàng)制度。

通過(guò)規(guī)定反壟斷法的適用除外，運(yùn)用法律手段保護(hù)、促進(jìn)本國(guó)一定時(shí)期的特定領(lǐng)域和行業(yè)的發(fā)展，是國(guó)際上通行的做法，也是各國(guó)反壟斷法律制度的重要組成部分。設(shè)立反壟斷法適用除外制度的依據(jù)在于壟斷在某些領(lǐng)域存在的合理性，在這些領(lǐng)域?qū)嵭幸欢ǔ潭鹊膲艛啾茸杂筛?jìng)爭(zhēng)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和公共利益更有利。

從國(guó)外反壟斷立法實(shí)踐看，各國(guó)為了維護(hù)國(guó)家利益，并考慮到某些領(lǐng)域和行業(yè)特殊性，一般在反壟斷法中對(duì)這些領(lǐng)域或行業(yè)給予豁免。例如，號(hào)稱自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的美國(guó)，在其反托拉斯法中也對(duì)農(nóng)業(yè)、銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)和各種公用事業(yè)給予了豁免，這些領(lǐng)域和行業(yè)的特定壟斷經(jīng)營(yíng)和聯(lián)合行為不受反托拉斯法的追究。目前日本在一些領(lǐng)域和行為中仍有1萬(wàn)種左右的政府管制規(guī)定。德國(guó)的卡特爾法中對(duì)各種形式的卡特爾行為作出了明確的規(guī)定。由此可見(jiàn)，通過(guò)制定和實(shí)施反壟斷法，運(yùn)用國(guó)家的力量來(lái)促進(jìn)和保護(hù)本國(guó)一定時(shí)期內(nèi)的特定領(lǐng)域和行業(yè)的發(fā)展，是國(guó)際上通行的做法。

不同國(guó)家或同一國(guó)家處于不同發(fā)展階段，受自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及外部競(jìng)爭(zhēng)格局的影響，法律所規(guī)定予以豁免的行業(yè)和領(lǐng)域是不同的。當(dāng)前，隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，各國(guó)反壟斷執(zhí)法實(shí)踐中對(duì)豁免的范圍有逐漸縮小的趨勢(shì)。我國(guó)在規(guī)定反壟斷法豁免范圍時(shí)既要考慮到這一新的發(fā)展趨勢(shì)，也要結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和獨(dú)特國(guó)情，合理確定適用除外范圍。

（二）我國(guó)反壟斷法對(duì)行政壟斷適用除外范圍的確定

有學(xué)者認(rèn)為行政壟斷不應(yīng)列入反壟斷法作出豁免性規(guī)定的范圍，這是由于其最初就將行政壟斷界定為非法壟斷而得出的結(jié)論。根據(jù)本文對(duì)行政壟斷的界定，行政壟斷包括了合法行政壟斷和非法行政壟斷，對(duì)非法行政壟斷由反壟斷法予以禁止，對(duì)合法行政壟斷必然由反壟斷法作出豁免的規(guī)定。

由于行政壟斷行為在實(shí)踐中的表現(xiàn)形式紛繁復(fù)雜，我國(guó)反壟斷立法中必須對(duì)其適用除外作出恰當(dāng)?shù)囊?guī)定，“既要從我國(guó)現(xiàn)實(shí)的情況出發(fā)，考慮到新舊體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中的特殊問(wèn)題，又不能完全遷就現(xiàn)實(shí)，而要有一定的超前性，要真正立足于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)?！盵16]這一范圍過(guò)寬或過(guò)窄都是有害的，只有做到寬窄適當(dāng)才能做到維護(hù)自由、公平競(jìng)爭(zhēng)與規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一。獲得豁免的行政壟斷行為必須是為實(shí)現(xiàn)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，根據(jù)法律、行政法規(guī)的規(guī)定（不含地方性法規(guī)和規(guī)章）而實(shí)施的，在《反壟斷法》對(duì)可以豁免的行為應(yīng)進(jìn)行概括性規(guī)定，如可以表達(dá)為：“凡是依據(jù)國(guó)家法律、行政法規(guī)實(shí)施的行政壟斷行為經(jīng)公平交易委員會(huì)確認(rèn)后予以豁免”。

本文認(rèn)為，可以得到反壟斷法豁免的行政壟斷行為主要包括以下幾項(xiàng)：

（一）國(guó)家壟斷。是指國(guó)家直接壟斷，即國(guó)家以法律的形式明確規(guī)定某種商品的生產(chǎn)、買(mǎi)賣由國(guó)家設(shè)立或指定的機(jī)構(gòu)專營(yíng)。即法律不僅規(guī)定允許壟斷，而且還規(guī)定由國(guó)家直接投資經(jīng)營(yíng)，并在一定程度上排除非國(guó)家資本的進(jìn)入。國(guó)家壟斷主要存在于自然壟斷行業(yè)，以及煙草、鹽、黃金、化肥、農(nóng)藥等與國(guó)計(jì)民生有直接關(guān)聯(lián)的行業(yè)。國(guó)家直接壟斷現(xiàn)象在西方資本主義國(guó)家也是大量存在的，并且是受到反壟斷法規(guī)制的。如美國(guó)聯(lián)邦最高法院1943年對(duì)Parkerv.Brown一案的審理中，提出了國(guó)家行為學(xué)說(shuō)（TheStateActionDoctrine),即國(guó)家主權(quán)行為可以得到反壟斷法的豁免，美國(guó)各州為實(shí)施其經(jīng)濟(jì)政策而頒布的法規(guī)由此可以不受聯(lián)邦反壟斷法的制約，由此也說(shuō)明國(guó)家壟斷行為也屬反壟斷法規(guī)制對(duì)象。在中國(guó)和其他社會(huì)主義國(guó)家，國(guó)家壟斷現(xiàn)象尤其普遍。國(guó)家壟斷是基于國(guó)家政策實(shí)行的，并往往以國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律為依據(jù)。它是一種合法行為，是國(guó)家出于政治和社會(huì)的安定、國(guó)防安全等需要而確定的，因而屬于反壟斷法的適用除外。但這并不是說(shuō)反壟斷法就完全放棄了對(duì)其規(guī)制，而是必須對(duì)這些部門(mén)和行業(yè)加以控制，如對(duì)國(guó)家壟斷的產(chǎn)品和行業(yè)的范圍、其組織的行為等，必須加強(qiáng)監(jiān)督管理，防止其濫用優(yōu)勢(shì)地位，同時(shí)隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這些產(chǎn)品和行業(yè)的范圍也應(yīng)作相應(yīng)的調(diào)整。

（二）國(guó)家特許的壟斷。是指除國(guó)家壟斷外，國(guó)家出于對(duì)社會(huì)或經(jīng)濟(jì)等方面的政策性考慮，特許某些企業(yè)對(duì)某些行業(yè)或產(chǎn)品實(shí)行壟斷經(jīng)營(yíng)，限制或排除競(jìng)爭(zhēng)。主要包括兩個(gè)方面：

一是銀行與保險(xiǎn)業(yè)。在這些行業(yè)如果對(duì)競(jìng)爭(zhēng)不作限制，過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)將會(huì)引起動(dòng)蕩或致使企業(yè)破產(chǎn)，不利于保障存款人和被保險(xiǎn)人的利益，因此對(duì)這些行業(yè)一些限制競(jìng)爭(zhēng)行為應(yīng)給予適當(dāng)豁免。

二是農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)。與一般的工業(yè)品市場(chǎng)相比，農(nóng)產(chǎn)品一方面市場(chǎng)受自然條件影響程度深，風(fēng)險(xiǎn)大；另一方面，農(nóng)產(chǎn)品需求彈性小，可替代性低。因此，在自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)條件下，農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的供求波動(dòng)對(duì)社會(huì)能夠造成極大的危害：如果供給不能滿足需求，價(jià)格上漲，就會(huì)損害消費(fèi)者的利益和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展；而如果農(nóng)產(chǎn)品的供給超過(guò)需求，價(jià)格過(guò)低，又會(huì)影響農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。正是由于農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位和農(nóng)業(yè)所承受的風(fēng)險(xiǎn)，為了穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品的有效供給和穩(wěn)定農(nóng)民的收入，世界上許多國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)都實(shí)行了保護(hù)的政策。例如在歐盟，為了避免農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者之間毀滅性的競(jìng)爭(zhēng)，歐盟競(jìng)爭(zhēng)法允許對(duì)農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行豁免。而且，農(nóng)業(yè)是唯一得到歐盟競(jìng)爭(zhēng)法豁免的行業(yè)。根據(jù)歐盟條約第36條，歐盟的農(nóng)業(yè)政策優(yōu)先于競(jìng)爭(zhēng)政策。

反壟斷法對(duì)合法行政壟斷的豁免并非是全面的、絕對(duì)的豁免，而是有條件的、相對(duì)的豁免。例如，對(duì)于國(guó)家壟斷，一般允許對(duì)其壟斷狀態(tài)(獨(dú)占地位)的豁免，但不能允許其對(duì)獨(dú)占地位的濫用(壟斷行為)；對(duì)金融保險(xiǎn)業(yè)一般只是允許其在利息、費(fèi)用以及其他方面進(jìn)行相互協(xié)調(diào)和合作，但其本身不屬于可以保持壟斷狀態(tài)(尤其是獨(dú)占地位)的行業(yè)。在反壟斷法適用除外的領(lǐng)域，為了限制壟斷固有的負(fù)面效應(yīng)，尤其是防止其可能對(duì)消費(fèi)者利益的危害，維護(hù)社會(huì)利益，國(guó)家還應(yīng)建立起對(duì)這些行業(yè)的監(jiān)督制約機(jī)制，必要時(shí)應(yīng)制定專門(mén)法律，對(duì)其進(jìn)入市場(chǎng)的條件、產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格以及其他交易條件實(shí)行政府監(jiān)管等。

我國(guó)處在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制健全完善時(shí)期，市場(chǎng)制度尚未完備，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行與發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家還有一定差別。如果完全按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般形態(tài)來(lái)制定我國(guó)的反壟斷法，必然帶來(lái)許多的不適應(yīng)，既不利于我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和綜合國(guó)力的增強(qiáng)，也不利于我國(guó)的法制建設(shè)。因此，應(yīng)加強(qiáng)我國(guó)反壟斷法的豁免制度研究，具體而言，就是要確定豁免制度的適用范圍，特別是豁免條件的規(guī)定應(yīng)當(dāng)與國(guó)家的整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)共同利益、科技創(chuàng)新、可持續(xù)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等密切結(jié)合。其次，要特別明確豁免的具體程序，主要是掌握豁免權(quán)的機(jī)關(guān)和批準(zhǔn)程序。同時(shí)，注意對(duì)豁免批準(zhǔn)機(jī)關(guān)和豁免權(quán)的限制和約束，避免豁免權(quán)的濫用。在豁免制度的規(guī)定上，建議借鑒德國(guó)反壟斷法的立法方式，即采取個(gè)別豁免和類型豁免相結(jié)合的制度。