導(dǎo)語(yǔ)：后新公共管理下績(jī)效審計(jì)協(xié)同治理一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀(guān)點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

［提要］以強(qiáng)調(diào)多元化治理和協(xié)同治理的后新公共管理運(yùn)動(dòng)彌補(bǔ)了新公共管理所帶來(lái)的國(guó)家治理“碎片化”問(wèn)題。政府績(jī)效審計(jì)產(chǎn)生于新公共管理運(yùn)動(dòng)，后新公共管理的政府協(xié)同治理思想對(duì)我國(guó)當(dāng)前政府績(jī)效審計(jì)的理論和實(shí)踐研究具有指導(dǎo)意義。本文探討政府績(jī)效審計(jì)的戰(zhàn)略、多元評(píng)價(jià)主體等協(xié)同治理。

關(guān)鍵詞：后新公共管理；協(xié)同政府；政府績(jī)效審計(jì)

一、后新公共管理下的政府協(xié)同治理綜述

我國(guó)自20世紀(jì)80年代以來(lái)在新公共管理運(yùn)動(dòng)的影響下開(kāi)展了對(duì)公共部門(mén)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)、分權(quán)性管理，提高政府行政效率和質(zhì)量的改革，但隨著政府改革向深層推進(jìn)，新公共管理運(yùn)動(dòng)改革也帶來(lái)了民主價(jià)值的弱化、組織結(jié)構(gòu)和公共服務(wù)的“碎片化”等問(wèn)題。（曾維和，2009）這種分權(quán)和競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制導(dǎo)致了公共部門(mén)之間缺乏有效的合作與協(xié)調(diào)，忽視了政府作為國(guó)家治理參與主體是一個(gè)整體，反而影響了公共部門(mén)的管理效率。為此，西方理論和實(shí)務(wù)界針對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)中日益凸現(xiàn)出的問(wèn)題，探討可能的改進(jìn)措施。20世紀(jì)90年代以來(lái)，以“協(xié)同政府”（后稱(chēng)之為“整體政府”）思想為主要內(nèi)容之一的后新公共管理運(yùn)動(dòng)成為政府改革的趨勢(shì)，并逐步推廣。協(xié)同政府是通過(guò)橫向與縱向的協(xié)調(diào)，消除政策相互抵觸的狀況，有效利用稀缺資源，使某一政策領(lǐng)域的不同利益主體團(tuán)結(jié)協(xié)作，為公眾提供無(wú)縫隙的而非互相分離的服務(wù)（Pollitt，2003）。橫向即促進(jìn)中央各部門(mén)和專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的團(tuán)結(jié)協(xié)作，縱向即中央對(duì)更多的下屬機(jī)構(gòu)實(shí)施控制?！罢w政府”強(qiáng)調(diào)在公共政策與公共服務(wù)的過(guò)程中，采用交互的、協(xié)作的和一體化的管理方式與技術(shù)，促使各種公共管理主體（政府、社會(huì)組織、私人組織以及政府內(nèi)部各層級(jí)與各部門(mén)等）在共同的管理活動(dòng)中協(xié)調(diào)一致，達(dá)到功能整合、消除排斥的政策情境，有效利用稀缺資源為公民提供無(wú)縫隙服務(wù)（TomChristensen，2006）?？梢?jiàn)，為克服新公共管理改革中的“碎片化”問(wèn)題，協(xié)同政府改革的重點(diǎn)已經(jīng)從部門(mén)分權(quán)、競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)變到中央相對(duì)集權(quán)，注重國(guó)家治理全局戰(zhàn)略、強(qiáng)調(diào)政府內(nèi)部部門(mén)間的合作治理。我國(guó)的理論界也開(kāi)始探討協(xié)同政府改革對(duì)我國(guó)政府改革的啟發(fā)。曾維和（2009）在參考協(xié)同政府改革模式上，也提出了“大部制改革”思路，即建立以部門(mén)、權(quán)力與利益為軸心的三大機(jī)制：結(jié)構(gòu)化的部門(mén)協(xié)調(diào)與配合機(jī)制；制度化的權(quán)力協(xié)調(diào)與制約機(jī)制；民主化的利益協(xié)調(diào)與消解機(jī)制。唐興霖（2011）提出對(duì)西方的公共管理理論要進(jìn)行研究、分析、批判、吸收，根據(jù)當(dāng)代中國(guó)的實(shí)際國(guó)情和中國(guó)公共管理的實(shí)踐需要來(lái)設(shè)計(jì)理論，把科學(xué)性和本土化有機(jī)結(jié)合起來(lái)。政府績(jī)效審計(jì)產(chǎn)生于新公共管理運(yùn)動(dòng)，是審計(jì)人員對(duì)政府使用公共資源和提供公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、公平性和環(huán)境性進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)，行使監(jiān)督職能，提出改進(jìn)建議。它屬于政府績(jī)效管理范疇。我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)應(yīng)該借鑒后新公共管理改革的理論與實(shí)踐，不斷發(fā)展和創(chuàng)新。我國(guó)學(xué)者也在逐漸認(rèn)同協(xié)同政府的作用。王會(huì)金和戚振東（2013）認(rèn)為政府績(jī)效審計(jì)開(kāi)展績(jī)效審計(jì)時(shí)，應(yīng)當(dāng)以協(xié)同的思想，整合社會(huì)監(jiān)督資源力量，促進(jìn)政府績(jī)效審計(jì)順利開(kāi)展。政府績(jī)效審計(jì)協(xié)同包括政府績(jī)效審計(jì)戰(zhàn)略層面、管理層面和操作層面的協(xié)同。

二、問(wèn)題的提出

當(dāng)前我國(guó)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展中低速增長(zhǎng)的新常態(tài)，近年來(lái)的財(cái)政收入增長(zhǎng)不及財(cái)政支出增加凸顯了公共財(cái)政資金的稀缺性。而近年來(lái)屢屢爆出如800萬(wàn)人行天橋剛用5年就被拆除、剛通車(chē)5天的輔道因鋪設(shè)電纜又要挖開(kāi)等短命工程造成公共資源和資金的極大浪費(fèi)。為了合理、有效、公平地使用公共財(cái)政資金，在保證真實(shí)、合法地使用公共財(cái)政資金前提條件下，必須提高公共財(cái)政資金的使用效益，合理配置公共資源，進(jìn)行政府績(jī)效管理。因此，我國(guó)審計(jì)署《“十二五”審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中提出全面開(kāi)展政府績(jī)效審計(jì)工作，提高財(cái)政資金和公共資源管理活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，推動(dòng)建立健全政府績(jī)效管理制度，促進(jìn)提高政府績(jī)效管理水平和建立健全政府部門(mén)責(zé)任追究制。我國(guó)政府正在積極地部署績(jī)效審計(jì)的工作，但實(shí)踐與理想目標(biāo)差距甚遠(yuǎn)。近年來(lái)，理論與實(shí)務(wù)界過(guò)多在探討研究績(jī)效審計(jì)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)、績(jī)效審計(jì)與績(jī)效評(píng)價(jià)的區(qū)別等微觀(guān)操作層面，而欠缺了對(duì)理論層面的研究。政府對(duì)某項(xiàng)公共資金支出的績(jī)效，往往需要多個(gè)相關(guān)部門(mén)協(xié)作，而不能單從某個(gè)部門(mén)去進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)其結(jié)果。但目前的實(shí)際情況就是政府績(jī)效審計(jì)與其他政府績(jī)效評(píng)價(jià)、審計(jì)過(guò)程中相關(guān)部門(mén)之間缺乏協(xié)調(diào)合作，沒(méi)有整合社會(huì)監(jiān)督的力量，浪費(fèi)有限的審計(jì)資源，導(dǎo)致政府績(jī)效審計(jì)工作效率低下，發(fā)展緩慢甚至是受阻。

三、我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)協(xié)同治理

我國(guó)政府可以借鑒西方后公共管理的思想，從國(guó)家治理戰(zhàn)略、多元績(jī)效評(píng)價(jià)主體等協(xié)同角度開(kāi)展政府績(jī)效審計(jì)，從而提高審計(jì)工作效率。

（一）政府績(jī)效審計(jì)戰(zhàn)略與國(guó)家治理戰(zhàn)略協(xié)同。國(guó)家治理就是通過(guò)政府、市場(chǎng)與社會(huì)的相互合作和協(xié)調(diào)，對(duì)公共資源進(jìn)行有效配置，達(dá)到對(duì)公共事務(wù)管理的目的。我國(guó)審計(jì)署在“十二五”審計(jì)工作

發(fā)展規(guī)劃中提出全面推進(jìn)績(jī)效審計(jì)，但是從目前政府績(jī)效審計(jì)的實(shí)施來(lái)看，由于審計(jì)資源有限，真實(shí)合法性審計(jì)仍然占據(jù)主導(dǎo)，不加側(cè)重地在所有部門(mén)和項(xiàng)目中全面推進(jìn)績(jī)效審計(jì)實(shí)施困難重重?？?jī)效審計(jì)的對(duì)象主要是公共資金的支出，政府部門(mén)在使用資金時(shí)是否合法合規(guī)，是否經(jīng)過(guò)謹(jǐn)慎的調(diào)查研究，是我們發(fā)現(xiàn)查處腐敗行為的重要途徑。因此，我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)應(yīng)該基于國(guó)家治理的需要，與國(guó)家治理戰(zhàn)略相協(xié)同，有側(cè)重地制定未來(lái)工作戰(zhàn)略規(guī)劃來(lái)開(kāi)展審計(jì)活動(dòng)。我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)戰(zhàn)略制定應(yīng)該圍繞國(guó)家治理的階段任務(wù)、重點(diǎn)審查項(xiàng)目和發(fā)展趨勢(shì)展開(kāi)，規(guī)劃具體的績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目，安排審計(jì)任務(wù)。例如，十八屆三中全會(huì)中提出的“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”，通過(guò)績(jī)效審計(jì)著力發(fā)現(xiàn)改進(jìn)市場(chǎng)體系不完善、政府干預(yù)過(guò)多和監(jiān)管不到位等問(wèn)題。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見(jiàn)》（2014）對(duì)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋，政府績(jī)效審計(jì)無(wú)疑是審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的重點(diǎn)。依據(jù)《預(yù)算法》（2015）內(nèi)容，重點(diǎn)審查支出政策實(shí)施情況和重點(diǎn)支出、重大投資項(xiàng)目資金的使用及績(jī)效情況。當(dāng)然，地方審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施的政府績(jī)效審計(jì)不僅要與中央審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)戰(zhàn)略協(xié)同，還要與地方政府治理戰(zhàn)略協(xié)同，以滿(mǎn)足全國(guó)績(jī)效審計(jì)戰(zhàn)略規(guī)劃發(fā)展要求。這樣一來(lái)，政府績(jī)效審計(jì)未來(lái)重點(diǎn)工作圍繞經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問(wèn)題，對(duì)公共部門(mén)、公共項(xiàng)目、公共資源和公共政策開(kāi)展績(jī)效審計(jì)工作，圍繞政府的反腐倡廉重點(diǎn)，開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等，從國(guó)家治理的高度來(lái)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、分析問(wèn)題、解決問(wèn)題，達(dá)到優(yōu)化配置公共資源，促使政府部門(mén)更好地履行公共管理責(zé)任，提高國(guó)家治理水平。

（二）政府績(jī)效審計(jì)主體與其他績(jī)效評(píng)價(jià)主體協(xié)同。國(guó)家治理理論的主要特征之一就是治理主體的多元性，治理的目標(biāo)就是“創(chuàng)建一個(gè)以相互依存為基礎(chǔ)的、以協(xié)作為特征的、縱橫協(xié)調(diào)的、多元統(tǒng)一的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)”。我國(guó)多元治理主體對(duì)政府的績(jī)效評(píng)價(jià)主要由政府審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施的績(jī)效審計(jì)、財(cái)政部門(mén)實(shí)施的績(jī)效評(píng)價(jià)，第三方對(duì)政府的績(jī)效評(píng)價(jià)組成。在具體操作規(guī)范上，審計(jì)署在《國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則》（2010）中明確審計(jì)機(jī)關(guān)的主要工作目標(biāo)是通過(guò)監(jiān)督被審計(jì)單位財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、合法性、效益性。其中，效益性是指財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益。對(duì)效益性審計(jì)指的就是政府績(jī)效審計(jì)。但這只是把政府績(jī)效審計(jì)作為一項(xiàng)重要的審計(jì)任務(wù)，除此之外，至今沒(méi)有具體的審計(jì)準(zhǔn)則和具體操作指南。財(cái)政部自2009年出臺(tái)了《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》后，又陸續(xù)制定了一系列政府評(píng)價(jià)方案和指標(biāo)體系框架的規(guī)范，為全面推行財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)與管理提供了重要的制度依據(jù)。對(duì)政府績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施的第三方主體主要有注冊(cè)會(huì)計(jì)師及會(huì)計(jì)師事務(wù)所、蘭州大學(xué)中國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)中心、華南理工大學(xué)政府績(jī)效評(píng)價(jià)中心等高校機(jī)構(gòu)，這種第三方評(píng)價(jià)實(shí)際上也是受政府的委托開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)的。目前，注冊(cè)會(huì)計(jì)師沒(méi)有可遵循的具體評(píng)價(jià)操作規(guī)范，高校的評(píng)價(jià)中心制定的評(píng)價(jià)體系也不盡相同。從目前來(lái)看，三個(gè)評(píng)價(jià)主體各自為營(yíng)，幾乎沒(méi)有交叉，按照各自的“評(píng)價(jià)體系”具體實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)工作，最終出具的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果相互利用程度也不高，這種分權(quán)帶來(lái)的多元治理主體之間缺乏協(xié)調(diào)和公共責(zé)任的缺失在一定程度上制約了政府整體績(jī)效管理水平的提高。在與國(guó)家治理戰(zhàn)略協(xié)同的前提下，政府績(jī)效審計(jì)應(yīng)該與財(cái)政部門(mén)績(jī)效評(píng)估、注冊(cè)會(huì)計(jì)師評(píng)估及社會(huì)組織的評(píng)估協(xié)同，注重政府內(nèi)部部門(mén)之間、政府與社會(huì)組織之間的協(xié)作，實(shí)現(xiàn)多元化治理。首先，審計(jì)機(jī)關(guān)要與被審計(jì)單位進(jìn)行良好的溝通與合作，在完成真實(shí)合法性審計(jì)的基礎(chǔ)上，以改進(jìn)被審計(jì)單位的管理水平和質(zhì)量為出發(fā)點(diǎn)，進(jìn)行績(jī)效審計(jì)，提出合理化建議。其次，財(cái)政部門(mén)與審計(jì)機(jī)關(guān)、第三方評(píng)價(jià)主體之間展開(kāi)合作，共享審計(jì)資料和審計(jì)數(shù)據(jù)，在評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)置上相互借鑒，充分利用各自出具的審計(jì)評(píng)價(jià)報(bào)告，逐漸減少重復(fù)交叉職能，節(jié)約政府審計(jì)評(píng)估資源。再次，政府委托第三方進(jìn)行績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)，在政府的支持下保持高度的獨(dú)立性，第三方主體與被審計(jì)單位、財(cái)政部門(mén)進(jìn)行及時(shí)的溝通與協(xié)作，充分獲取審計(jì)資料和收集審計(jì)數(shù)據(jù)，評(píng)價(jià)結(jié)果，為政府審計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)提供有力的鑒證。

作者:王莉莉 單位:河北大學(xué)管理學(xué)院

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