導(dǎo)語(yǔ)：中國(guó)古代政治公共管理啟示一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、中國(guó)古代究竟有沒(méi)有公共管理

學(xué)術(shù)界對(duì)于“公共管理”的概念界定及邏輯起點(diǎn)莫衷一是，而其與“公共行政”、“行政管理”的區(qū)分更是眾說(shuō)紛紜，本文不擬作進(jìn)一步比較、評(píng)述。實(shí)際上，公共管理是一個(gè)不斷發(fā)展的過(guò)程，遠(yuǎn)在原始時(shí)代就有了公共管理萌芽，但尚不是一種自覺(jué)的、有意識(shí)的行為;而到了奴隸時(shí)代，東西方文明古國(guó)都積累了較為豐富的公共管理思想，只是未形成系統(tǒng);封建時(shí)期，在公共管理上，東方國(guó)家注重民本，而西方國(guó)家注重民主;及至資本主義時(shí)期，才產(chǎn)生現(xiàn)代意義上的公共管理，不過(guò)也依然歷經(jīng)數(shù)次演變。［1］本文將公共管理界定為“國(guó)家、政府及社會(huì)組織對(duì)于社會(huì)公共事務(wù)所進(jìn)行的管理活動(dòng)”。因此有了國(guó)家與社會(huì)，并設(shè)置了相應(yīng)的國(guó)家機(jī)構(gòu)及社會(huì)組織對(duì)各項(xiàng)公共事務(wù)予以管理，就存在公共管理。夏朝的建立標(biāo)志著我國(guó)早期國(guó)家的產(chǎn)生，盡管夏實(shí)行禪讓制，是所謂的“家天下”，但此時(shí)國(guó)家已有了對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的意識(shí)。《尚書(shū)•甘誓》記載:“大戰(zhàn)于甘，(啟)乃召六卿”。六卿是指:后稷、司徒、秩宗、司馬、士、共，他們協(xié)助夏王對(duì)國(guó)家事務(wù)進(jìn)行管理，能夠?qū)ο耐醯闹卮鬀Q策提出建議。他們平時(shí)是行政長(zhǎng)官，戰(zhàn)時(shí)又是軍隊(duì)將領(lǐng)。［2］44，89“夏有亂政，而作禹刑”，夏朝制定了對(duì)付奴隸反抗的刑法，并且設(shè)置了監(jiān)獄。《竹書(shū)紀(jì)年》有載“夏帝芬三十六年作圜土”，圜土即是當(dāng)時(shí)的監(jiān)獄。此外，夏朝為維持國(guó)家開(kāi)支，還創(chuàng)立了稅收制度，《史記•夏本紀(jì)》記載:“自虞夏時(shí)，貢賦備矣”，《孟子•滕文公上》有曰:“夏后氏五十而貢”。［3］6－7夏以后的商、周在各項(xiàng)國(guó)家事務(wù)的管理中都有所發(fā)展。譚嗣同曾有言“中國(guó)兩千前之學(xué)荀學(xué)也，兩千年之政秦政也”。秦統(tǒng)一六國(guó)后，為鞏固和加強(qiáng)對(duì)全國(guó)的統(tǒng)治，采取了一系列措施，如集中權(quán)力，實(shí)行君主專(zhuān)制;廢除分封制，實(shí)行郡縣制;統(tǒng)一貨幣和度量衡，“車(chē)同軌，書(shū)同文”等。此時(shí)中央和地方的政府機(jī)構(gòu)都初具規(guī)模，并較好地分配了對(duì)于國(guó)家各項(xiàng)事務(wù)的管理。首先，以中央來(lái)看，秦在皇帝之下設(shè)置丞相、太尉和御史大夫，并分別設(shè)置相應(yīng)的辦事機(jī)構(gòu)，“三者構(gòu)成對(duì)全國(guó)發(fā)號(hào)施令的總樞紐”，總樞紐下設(shè)九卿，其中:奉常掌管宗廟禮儀;郎中令掌管“宮殿掖門(mén)戶”，統(tǒng)轄皇帝的侍從警衛(wèi);太仆掌管宮廷輿馬和國(guó)家馬政;廷尉掌管行辟，是中央最高司法機(jī)關(guān)的長(zhǎng)官等。［3］47－48其次，從地方看，郡是秦朝地方機(jī)構(gòu)的最高一級(jí)政權(quán)，設(shè)有郡守，郡守之下有主管軍事的郡尉和負(fù)責(zé)檢查的監(jiān)御史;郡之下是縣，設(shè)有縣令、縣丞和縣尉，分別主管政務(wù)、監(jiān)管司法，以及征招和訓(xùn)練軍隊(duì);縣以下是鄉(xiāng)、里等基層組織，鄉(xiāng)設(shè)有主管官吏的“有秩”、管理封建教化的“三老”、管理司法和賦役的“嗇夫”以及管理治安的“游繳”，里設(shè)有“里正”，掌管一百家，百家按什伍組織編制戶籍。此外，每十里設(shè)一亭，負(fù)責(zé)偵查和維持治安。［3］49－50“漢承秦制”，此后的政治制度均存在不同程度的沿襲。由此可見(jiàn)，中國(guó)古代的政治制度已比較周詳，對(duì)于國(guó)家、社會(huì)的事務(wù)管理也較完備。盡管有學(xué)者指出，古代的“公共管理只是階級(jí)專(zhuān)政的附庸，它的形式和內(nèi)容都服從階級(jí)統(tǒng)治的需要，即通過(guò)直接地為公共利益服務(wù)來(lái)間接地服務(wù)于階級(jí)的政治統(tǒng)治”［1］，也有學(xué)者認(rèn)為，“以皇權(quán)專(zhuān)制著名于世的古代政府管理談不上公共性，也很難與公共管理劃等號(hào)”［4］。本文不否認(rèn)這樣的觀點(diǎn)，只是從公共管理的豐富內(nèi)涵里指出中國(guó)古代也是存在公共管理的這樣一個(gè)分解內(nèi)涵。

二、中國(guó)古代公共管理的得與失:以諫議制為例

錢(qián)穆曾指出，“所謂得失，即根據(jù)其實(shí)際利弊而判定。而所謂利弊，則指在當(dāng)時(shí)所發(fā)生的實(shí)際影響而覺(jué)出?！币虼耍岢鞔_“歷史意見(jiàn)”，也就是當(dāng)時(shí)人們所具有的意見(jiàn)，而不能僅以如今的眼光來(lái)給出“時(shí)代意見(jiàn)”。［5］3關(guān)于中國(guó)古代公共管理的利弊得失，本文不擬過(guò)度鋪陳，僅以諫議制度做簡(jiǎn)要說(shuō)明。中國(guó)古代的諫議制極具特色，然而今日已消失，從“今日消失”這個(gè)角度看，它是“過(guò)去有得”的。所謂“諫議”，即“古代臣下向君主提出建議或規(guī)勸，以減少?zèng)Q策失誤和改正謬誤”［6］，它包括進(jìn)諫和納諫兩部分。我國(guó)早在先秦時(shí)期就有了諫議制萌芽，殷商以后則出現(xiàn)了以進(jìn)諫為主的職官。據(jù)《周禮•地官》載，西周設(shè)有“司諫”，“掌糾萬(wàn)民之德而勸之”;另設(shè)“保氏”，“掌諫王惡，而養(yǎng)國(guó)子以道?！保?］春秋時(shí)期，齊設(shè)“大諫”，趙設(shè)左、右司過(guò)以掌諫議。秦漢時(shí)期是諫議制度的發(fā)展階段，設(shè)立了專(zhuān)職諫官和專(zhuān)門(mén)衙署。秦朝設(shè)諫議大夫，專(zhuān)掌諫議，屬郎中令;設(shè)給事中，既負(fù)責(zé)諫議，也負(fù)責(zé)監(jiān)察。漢將郎中令改為光祿勛，諫議大夫改為光祿勛下屬。秦漢的御史大夫是最高監(jiān)察長(zhǎng)官，亦負(fù)有諫止或糾正朝廷“闕失”之責(zé)。魏晉南北朝時(shí)期，散騎常侍掌言諫，不典實(shí)事。到了唐宋時(shí)期，諫議制度發(fā)展成熟，其主要標(biāo)志是唐設(shè)置了諫官組織，有左右散騎常侍、左右諫議大夫、左右補(bǔ)闕、左右拾遺等，左右分別隸屬門(mén)下省和中書(shū)省。諫官的主要任務(wù)在于研究國(guó)家決定的政策、法令等，如認(rèn)為不妥，可向皇帝規(guī)諫。五代時(shí)期專(zhuān)設(shè)諫院，以給事中為主官。宋代將“拾遺”改為“正言”，將“補(bǔ)闕”改為“司諫”，設(shè)獨(dú)立的諫議機(jī)構(gòu)———諫院。諫議大夫和散騎常待改為榮譽(yù)性的寄祿官，仍可上書(shū)言事。需要注意的是，宋代諫官不僅可以向君主進(jìn)諫以匡正時(shí)弊，而且可以彈劾百官。此外，宋代諫官還可以諫請(qǐng)君主更改有誤的詔令，對(duì)君主不經(jīng)封駁而違背常制下達(dá)的詔書(shū)可以諫阻，這類(lèi)詔書(shū)習(xí)稱(chēng)為“內(nèi)降”。［6］然到了元明清時(shí)期，諫議制度卻漸趨衰落。元朝開(kāi)創(chuàng)了“臺(tái)諫合一”，不再設(shè)諫官，其諫職轉(zhuǎn)移到御史身上，以御史兼諫議之事［2］284。給事中一職雖得以保留，但已轉(zhuǎn)屬起居院，專(zhuān)門(mén)為皇帝撰寫(xiě)起居注，完全失去了諫議功能。明朝改御史臺(tái)為監(jiān)察院，并設(shè)具有獨(dú)立監(jiān)察權(quán)的六科給事中，分別是:吏、戶、禮、兵、刑、工六科。明朝有所謂“科道言官”，是指六科給事中和十三道監(jiān)察御史，前者負(fù)責(zé)監(jiān)察中央六部，后者負(fù)責(zé)監(jiān)察地方十三行省，二者在監(jiān)察的同時(shí)兼負(fù)進(jìn)諫之責(zé)。清朝則將六科歸入了都察院，科、道并為一體，連互相監(jiān)督的功能也消失。這表明，“對(duì)君主諫勸的功能越來(lái)越弱化，而對(duì)臣下監(jiān)察的功能卻越來(lái)越強(qiáng)了?！保?］有學(xué)者指出，諫議制度的演變“實(shí)際上是與封建專(zhuān)制統(tǒng)治的強(qiáng)化成反比而消長(zhǎng)變化的”，［7］最終隨著君主專(zhuān)制制度走向極端而衰敗。古代諫議制度在某種程度上可以說(shuō)一種行政管理方法的改進(jìn)，有其積極作用［6］，如:對(duì)君主個(gè)人來(lái)說(shuō)，進(jìn)諫可以有效防止其墮落，避免陷入驕奢淫逸;從國(guó)家決策看，可以廣泛聽(tīng)取臣下進(jìn)言，防止或減少重大失誤;第三，可以營(yíng)造出一種較為民主的氛圍，使朝政清明，同時(shí)有力制約權(quán)臣。但由于受時(shí)代所限，尤其是在君主專(zhuān)制下言諫施體與受體地位的失衡更使得諫議制受到制度與結(jié)構(gòu)的局限。表現(xiàn)在:第一，沒(méi)有法律約束力。它在性質(zhì)上更接近于規(guī)勸或咨議，其地位是以封建帝王的個(gè)人修為和統(tǒng)治需要為轉(zhuǎn)移的。而且中國(guó)古代朝廷既設(shè)諫官，又多方掣肘以削其勢(shì)。甚者諫官還會(huì)受到各種迫害，明代有諫官因進(jìn)諫而被廷杖至死者。［7］中國(guó)古代諫議制度“并沒(méi)有定型化的法規(guī)、沒(méi)有法律至上，當(dāng)然也就根本不能體現(xiàn)出法治優(yōu)于人治、普遍守法、良法之治的內(nèi)在規(guī)定性”。［8］第二，不具備分權(quán)與制衡的實(shí)質(zhì)。中國(guó)古代諫官?gòu)谋砻婵淳哂刑厥鈾?quán)利，可以監(jiān)督君主，體現(xiàn)出對(duì)君主權(quán)力的制約，唐朝更是發(fā)展出諫官參與決策的封駁制度，但是最終決策權(quán)仍在君主手中，這與西方對(duì)君權(quán)的分權(quán)與制衡不可同日而語(yǔ)。［8］第三，諫官的個(gè)人素質(zhì)參差不齊。雖然中國(guó)古代有許多敢于直言力諍的諫官，但也不乏部分諫官出于私心進(jìn)行政治投機(jī)。此外，諫官也往往容易卷入朋黨之爭(zhēng)，淪為政治工具。

三、當(dāng)代中國(guó)需要什么樣的公共管理

近代中國(guó)不斷向西方尋求治國(guó)理想，實(shí)際上很多國(guó)外專(zhuān)家“一直認(rèn)為中國(guó)人民具有特殊的管理才能和組織才能”［9］318，只是“中國(guó)人的政治理論，早和現(xiàn)實(shí)政治融化為一體了”［5］24，所有的政治理論和思想都直接用在了現(xiàn)實(shí)政治中，所有的政治制度都是一種實(shí)際操作。馬克斯•韋伯曾提出三種類(lèi)型統(tǒng)治［10］56－57:基于權(quán)威的傳統(tǒng)型、依靠個(gè)人崇拜的超凡魅力型以及建立在契約之上的法制型。而近現(xiàn)代國(guó)家尤其注重第三種統(tǒng)治類(lèi)型，由于各式原因，我國(guó)恰恰在這條法制道路上“落伍”。前文提到的諫議制度就是具備法制因子，但無(wú)法制實(shí)質(zhì)的表現(xiàn)之一。然而歷史沒(méi)有正誤，歷史值得反思，我國(guó)當(dāng)代公共管理可以從古代尋得部分啟示。

(一)公共管理應(yīng)強(qiáng)調(diào)“公共性”

“公私事務(wù)的區(qū)分是人類(lèi)的一大發(fā)明，因?yàn)檎怯辛诉@種區(qū)分，才有了公共事務(wù)管理的基本需要，才有了古代與現(xiàn)代的民主觀念，也才保證了公民積極性在公私兩個(gè)領(lǐng)域的發(fā)揮?！保?1］雖然從一般意義上講我國(guó)比較缺乏公共意識(shí)，但是歷史上對(duì)于“公”的討論和強(qiáng)調(diào)卻不勝枚舉，比如天下為公、大公無(wú)私等詞語(yǔ)的使用即是一例，有臺(tái)灣學(xué)者曾對(duì)中國(guó)歷史上“公”的演變進(jìn)行過(guò)研究，得出了“五種類(lèi)型說(shuō)”，譬如它代表了朝廷、普遍、天理、道義等［12］75－100。但是其與現(xiàn)代意義上的“公共”，尤其是公共管理語(yǔ)境中的“公共”不可同日而語(yǔ)?，F(xiàn)代意義上的公共管理“是一種為實(shí)現(xiàn)公共利益而進(jìn)行的公共部門(mén)管理活動(dòng)”［13］，其公共性的內(nèi)涵體現(xiàn)在:第一，主體的公共性。國(guó)家、政府和社會(huì)組織共同構(gòu)成公共管理的主體。第二，價(jià)值觀的公共性。體現(xiàn)在平等、正義、民主以及責(zé)任心等方面。第三，手段的公共性。管理主體運(yùn)用公共權(quán)利實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)，公共權(quán)力是公共管理活動(dòng)的基礎(chǔ)和后盾。第四，對(duì)象及目標(biāo)的公共性。公共管理的客體或?qū)ο笫枪彩聞?wù)，要達(dá)到的目標(biāo)或宗旨是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾的公共利益。［13］從這個(gè)語(yǔ)義上看，中國(guó)古代的公共管理既不存在對(duì)“公共目的的執(zhí)行”，也不存在對(duì)“公共目的的創(chuàng)造”，［14］這是時(shí)代所致，也是歷史局限使然。反觀歷史，一個(gè)朝代的盛衰之因可歸結(jié)為“公權(quán)力的核心是不是開(kāi)放的”［15］9，“如果一個(gè)政府的核心團(tuán)體足夠開(kāi)放，可以不斷吸收新鮮血液，不斷地面對(duì)新問(wèn)題，這樣的核心就不會(huì)和百姓脫節(jié)”［15］9。在當(dāng)代公共管理語(yǔ)境下，這種開(kāi)放的核心就是對(duì)公共性的追求和體現(xiàn)。

(二)公共管理是系統(tǒng)工程

任何一種管理思想或方法、制度，都不是孤立存在的，必有與之相配合的其他方面，從而構(gòu)成一個(gè)整體?！叭羝渌闆r變了，此項(xiàng)制度之功效及性能亦將隨之而變”［5］91;反之，某項(xiàng)制度的改變往往也會(huì)引起其他制度的改變。以宰相制度為例:“宰”在封建時(shí)期是公卿貴族的管家，到了秦朝統(tǒng)一，“化家為國(guó)”，“宰”就不僅僅要管理皇家事務(wù)，也要管理國(guó)家事務(wù)了［5］6。在漢朝，“宰相是采用領(lǐng)袖制的，而唐代宰相則采用委員制”［15］38。漢朝宰相一人掌握行政權(quán)，御史大夫掌握監(jiān)察權(quán);唐朝是“三省”:中書(shū)、門(mén)下、尚書(shū)省，職權(quán)會(huì)合才等同于漢朝宰相，并且沒(méi)有監(jiān)察權(quán)［5］39。到了宋朝，“君權(quán)就重，相權(quán)就輕”［5］80，宰相只是奉皇帝命而行事。終于到了明朝，宰相廢止，“一切事，總之是皇帝最后總其成”［5］107－108，而另設(shè)內(nèi)閣，由內(nèi)閣大學(xué)士負(fù)責(zé)協(xié)助皇帝處理政事。歷史上宰相的變化或曰“相權(quán)”的變化始終是與“皇權(quán)”相配合的，同時(shí)相權(quán)的變動(dòng)也引起了國(guó)家機(jī)構(gòu)與社會(huì)組織的相應(yīng)變化。總之，古代的趨勢(shì)是相權(quán)不斷削弱，君權(quán)不斷加強(qiáng)，以不斷符合專(zhuān)制統(tǒng)治的需要。當(dāng)前我國(guó)公共管理的發(fā)展則是建立在我國(guó)基本政治制度之上，配合我國(guó)現(xiàn)有的法律、制度，并從宏觀上考慮到社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)發(fā)展的各個(gè)方面。

(三)公共管理可反躬自思，探尋本土化

前文已提到，“公共管理”是一個(gè)舶來(lái)詞，國(guó)內(nèi)對(duì)于公共管理的研究習(xí)慣從西方著手，自威爾遜開(kāi)始的古典行政管理研究，到新公共行政研究，再到新公共管理研究等，希望從中汲取可用之處于我國(guó)實(shí)踐。鑒于國(guó)情不同，科學(xué)的態(tài)度應(yīng)是立足國(guó)情，尋找“自根自生”的管理制度和思想，或者在借鑒的基礎(chǔ)上努力實(shí)現(xiàn)“本土化”。比如，關(guān)于現(xiàn)在比較熱的城市社區(qū)自治話題，西方是有“市治”的傳統(tǒng)，而我國(guó)城市發(fā)展相對(duì)滯后，市民自主意識(shí)相對(duì)薄弱，一昧尋求與“國(guó)際接軌”不見(jiàn)得就那么順暢。實(shí)際上，在我國(guó)古代政權(quán)末端“存在著一個(gè)廣闊的自治空間”［4］，其公共管理實(shí)踐值得關(guān)注和研究，因?yàn)樗八@示的社會(huì)自治力量及自治傳統(tǒng)，與現(xiàn)代多元治理及建構(gòu)政府與社會(huì)的新型關(guān)系是相通的”［4］。有學(xué)者歸納出古代中國(guó)基層公共管理的實(shí)踐形式，如鄉(xiāng)里制度下的鄉(xiāng)里組織、宗族組織、族田和鄉(xiāng)約，鄉(xiāng)村特殊的自治形式:鄉(xiāng)紳鄉(xiāng)治，以及協(xié)作互濟(jì)的民間組織:私社、行會(huì)和商人會(huì)館等［4］。它們是在國(guó)家政權(quán)系統(tǒng)以外自發(fā)形成的組織，蘊(yùn)含基層社會(huì)自主治理公共事務(wù)的因素，以現(xiàn)代公共管理的視角解讀，它具備主體的“公共性”。以鄉(xiāng)里組織為例，它自形成起，就有明確的功能定位，即管理鄉(xiāng)間公共事務(wù)，如組織祭祀、勸農(nóng)桑、修水利、維護(hù)治安、調(diào)解紛爭(zhēng)以及道德教化等，以維系鄉(xiāng)里社會(huì)正常運(yùn)行。中國(guó)古代基層自治的鮮明特色在于以倫理治理為主導(dǎo)，這與中國(guó)古代重“禮”是分不開(kāi)的，而博大精深的“禮”是蘊(yùn)含在中國(guó)公共管理中的寶貴資源。

(四)公共管理要與時(shí)俱進(jìn)

沒(méi)有推之四海而皆準(zhǔn)的方法，也沒(méi)有行之百世而無(wú)弊的制度。每一制度的創(chuàng)立必有淵源，其運(yùn)行也歷經(jīng)流變。以古代選舉制度為例，秦推翻了封建世襲制度，“官”將所從來(lái)?秦朝“審民能，以任吏”，即根據(jù)被任命者為地主階級(jí)辦事的能力來(lái)任命官吏［3］50。漢朝已有太學(xué)，太學(xué)的學(xué)生畢業(yè)考試分兩等:甲科為郎，乙科為吏。地方也可以選舉人才到中央，實(shí)行鄉(xiāng)舉里選，并選舉孝廉［5］12－14。到了唐朝，選舉基本上由考試制度代替。后鄉(xiāng)舉里選無(wú)法推行，九品中正又變成門(mén)第擁護(hù)，唐便實(shí)行“懷牒自列”，即自由競(jìng)選，自己報(bào)名參加中央考試［5］56。隨著考試人數(shù)增多，“公卷通榜”又怕滋生舞弊，于是宋使用“糊名制”嚴(yán)防考試。［5］90明以后，科舉分兩層:下層是秀才、舉人，沒(méi)法當(dāng)大官;上層是進(jìn)士與翰林，也沒(méi)有小官做。為了進(jìn)一步使考試標(biāo)準(zhǔn)客觀化，明創(chuàng)制“八股文”［5］133。而至清朝，科舉考試已不僅僅是為了選拔人才，同時(shí)也是“羈縻牢籠之一術(shù)”［5］161，為了“緩和漢族士大夫的敵對(duì)情緒，擴(kuò)大統(tǒng)治基礎(chǔ)”，清朝在正科之外又加設(shè)特科，如“博學(xué)鴻詞科”、“太后萬(wàn)歲恩科”等［2］245。雖然以現(xiàn)代眼光看古代選舉或曰科舉制有很多弊端，但它能夠隨著時(shí)展而不斷得以調(diào)整，說(shuō)明政策是“靈活”的，這種與時(shí)俱進(jìn)的思想值得肯定，關(guān)鍵是要在發(fā)展中防止演變成為一項(xiàng)“壞”的制度。

作者：姜涵工作單位：青島大學(xué)國(guó)際商學(xué)院公共管理學(xué)院