導(dǎo)語：中國公共管理的價值研究一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

當(dāng)代中國公共管理是對歷史上優(yōu)良政治管理經(jīng)驗的繼承與發(fā)展，是中國共產(chǎn)黨在時代條件下對執(zhí)政規(guī)律的深刻把握和對執(zhí)政方式的創(chuàng)新。在政治價值觀念上，明顯體現(xiàn)了具有中國特色的“以民為本”的管理主體觀，“以和為貴”的社會關(guān)系觀，“與時俱進”的社會發(fā)展觀，“崇德隆法”的社會治理觀，務(wù)實重績的社會效能觀。

一人民為本的管理主體觀

在中國社會中，自古到今就有深厚的民本傳統(tǒng)?！渡袝分芯陀小懊駷榘畋?，本固則邦寧”的說法。儒家學(xué)說是以“仁”作為道德倫理的本體，“仁也者，人也”(《孟子•盡心下》)，即以人及其社會關(guān)系作為社會倫理的基礎(chǔ)。封建統(tǒng)治者在總結(jié)治國經(jīng)驗時也懂得“得人者呂，失人者亡”的道理，重視民心背向?qū)y(tǒng)治仔的利害關(guān)系。“庶人安政，然后君子安位。傳日：‘君者，舟也；庶人者，水也。水則載舟，水則覆舟?！酥^也?！?《荀子•王制》)唐太宗也常常借荀子之說，用“舟”與“水”的道理來教訓(xùn)皇子們，要懂得政在民，民眾中蘊藏巨大的反抗統(tǒng)治的力量。在階級對立的社會中，統(tǒng)治者為了維護其統(tǒng)治地位也懂得人民重要性的道理的，“民為貴，社稷次之，君為輕”(《孟子•盡心下》)，認(rèn)為人民是江山社稷的根本，對統(tǒng)治者很重要，但并不是說人民比統(tǒng)治者地位高。統(tǒng)治者并沒有將人民置于社會主人地位，人民不過仆從，統(tǒng)治者才是社會的主人。而真正把人民置于社會主人地位的是馬克思主義。人民群眾是歷史創(chuàng)造者的論斷，充分肯定了人民是社會主人的地位。恩格斯說：“如果要去探究那些隱藏在……歷史人物的動機背后并且構(gòu)成歷史的真正的最后動力的動力，那么應(yīng)當(dāng)注意的，與其說是個別人物……不如說是使廣大群眾、使整個整個的民族、以及在每一民族中間又使整個整個階級行動起來的動機?！薄嗣袢罕娛峭苿託v史前進的決定力量，歷史人物(英雄人物)是群眾意愿的代表者。與專制的社會相反，社會主義是民主社會。中國當(dāng)代公共管理的主體從根本上說是人民，人民是公共權(quán)力的來源和歸宿；直接從事管理活動的人或組織不過是執(zhí)行人民的意志，是為人民服務(wù)的“公仆”。人民這個概念是一個歷史的范疇，既有量的規(guī)定性，也有質(zhì)的規(guī)定性。

在社會主義中國，從量的規(guī)定性上講是指占人口絕大多數(shù)的公民；從質(zhì)的規(guī)定性上講是指社會主義勞動者、擁護社會主義的愛國者和擁護祖國統(tǒng)一的愛國者。建國初期曾經(jīng)說過：我們的權(quán)力是誰給的，是人民大眾給的?！稇椃ā芬?guī)定：“中華人民共和國一切權(quán)力屬于人民。”公共管理作為社會活動的一個領(lǐng)域，必然要體現(xiàn)憲法的精神，以人民為管理的主體，管理中貫徹以人民為本和為人民服務(wù)的價值理念。在改革開放的國家現(xiàn)代化建設(shè)過程中，鄧小平在社會的價值主體問題上，明確指出，建設(shè)有中國特色的社會主義就是為了民富國強，使廣大人民群眾在經(jīng)濟上脫貧致富，在政治上真正享有當(dāng)家作主的民主權(quán)利，因此，政府的“一切工作必須以人民擁不擁護、答不答應(yīng)，贊成不贊成、高興不高興為取舍?！盵21在建立和完善社會主義市場經(jīng)濟的新時期，以為代表的中國共產(chǎn)黨人提出“三個代表”重要思想，把“代表中國最廣大人民的根本利益”作為執(zhí)政興國的依據(jù)和根本目的。

可見，在當(dāng)代中國公共權(quán)力(國家權(quán)力)行使的不同時期，始終堅持公共權(quán)力的人民性質(zhì)，始終致力于公共權(quán)力最大程度服務(wù)于最廣大人民群眾。公共管理中堅持人民為本的管理主體價值取向，是與公共權(quán)力的性質(zhì)和管理中的“公共”本質(zhì)屬性要求一致的。人民作為社會的絕大多數(shù)，是能夠代表整體共同意愿的。這也是對過去“官本位”、“管本位”管理者價值取向范式的徹底扭轉(zhuǎn)，以服務(wù)人民為宗旨，執(zhí)政為民，寓管理于服務(wù)之中，把公共權(quán)力的本源置于最廣大人民群眾之中。

二協(xié)同和諧的社會關(guān)系觀

協(xié)同是指相互配合做某事；和諧指的是對象在多樣性聯(lián)系中形成的協(xié)調(diào)整體以及主客體之間的諧調(diào)一致。在中國古代哲學(xué)史上，“同”與“和”的意義不一樣，“同”指一樣的東西，排斥差別性，強調(diào)靜態(tài)的統(tǒng)一；“和”指不同的、對立的東西相統(tǒng)一，強調(diào)動態(tài)的統(tǒng)一。儒家學(xué)說很重視管理活動中的“和”，認(rèn)為“和”是管理活動所追求的社會關(guān)系最佳境界。“禮之用，和為貴。先王之道，斯為美?！?《論語•學(xué)而》)儒家“和”的思想在管理中有兩層含義：一是用來協(xié)調(diào)管理者與一般老百姓的關(guān)系，達到二者的和睦和團結(jié)，“和無寡”(《論語•季氏》)；二是用來協(xié)調(diào)管理者上下級之間的關(guān)系，到達二者的協(xié)同、和諧，“君子和而不同，小人同而不和”(《論語•子路》)。在社會關(guān)系觀上，強調(diào)協(xié)同、和諧，是公共管理的目標(biāo)之一。

公共管理活動是眾多個人動機和行為的綜合，如果沒有個人之間的相互配合形成共同意志和統(tǒng)一行動，大家共同的利益得不到實現(xiàn)和維護；如果統(tǒng)一的意志和行動中缺乏個人的表達，則共同利益的實現(xiàn)缺乏豐富內(nèi)容、主動性和創(chuàng)新性，必定造成專制和公共權(quán)力的異化而與“公共性”的民主精神要求背道而馳。在社會生活中，社會整體與個人是對立統(tǒng)一的。在公共管理中，公共利益與個人利益是一對基本矛盾，怎樣解決才能使社會關(guān)系處于和諧狀態(tài)?需要有一個良好的機制，既能體現(xiàn)公眾意志又能保護個人權(quán)利。中國當(dāng)代的政治管理中，強調(diào)既要民主又要集中，把民主和集中的統(tǒng)一作為重要的組織原則。早在抗日根據(jù)地的政府管理機制上，就說“它(政府)是民主的，又是集中的，將民主和集中兩個似乎相沖突的東西，在一定形式上統(tǒng)一起來?！?P373在1957年的一次講話中，他又說“我們的目標(biāo)，是想造成一個又有集中又有民主，又有紀(jì)律又有自由，又有統(tǒng)一意志、又有個人心情舒暢、生動活潑，那樣一種政治局面，以利于社會主義革命和建設(shè)……~914]P456。集中就是協(xié)同一致；民主就是個人意志的充分表達；二者必須在一定的形式下統(tǒng)一起來才能實現(xiàn)協(xié)同和諧的社會關(guān)系，這樣的社會關(guān)系將不再是個人自由全面發(fā)展的桎梏，而是個人自由全面發(fā)展的條件。

這與傳統(tǒng)重“和同”的管理思想在精神上是一脈相承的。在人與自然的關(guān)系上，強調(diào)人與自然的和諧相處是現(xiàn)代公共管理的又一重要目標(biāo)。人與自然關(guān)系也經(jīng)歷了辯證發(fā)展的歷程：在農(nóng)業(yè)文明時代，以“自然中心主義”為主，人類有了一定的改造能力，但是在自然規(guī)律面前仍然是被動和盲目的，人對自然的破壞能力有限；在近代工業(yè)文明中，“絕對人類中心主義”的理念居于支配地位，隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)達，人類改造自然的主動性增強，人“拷問”自然界，“人為自然立法”，導(dǎo)致人與自然的關(guān)系惡化，自然災(zāi)害連連，惡疾怪病叢生，如幾年前經(jīng)歷的“非典”、“高致病性禽流感”瘟疫，讓人們重新思量人與自然的關(guān)系。在經(jīng)歷了人與自然對抗帶來的惡果之后，我國政府在制定公共政策時，都充分重視了環(huán)保的重要性，上個世紀(jì)80年代以來，歷屆政府工作報告都把環(huán)境保護，人與自然的和諧相處作為政府工作的重要內(nèi)容，創(chuàng)造美的環(huán)境成為現(xiàn)代人對生活質(zhì)量的重要需求。參加環(huán)境保護的公共組織和自愿者行動也紛紛涌現(xiàn)，比如，“動物保護者協(xié)會”、“綠色和平組織”、“保護母親河行動”等。這些也是人們對和諧價值理念的重新覺醒。

三與時俱進的社會發(fā)展觀

發(fā)展是事物在規(guī)模、結(jié)構(gòu)、程度、性質(zhì)等方面發(fā)生由低級到高級，由舊質(zhì)到新質(zhì)的變化過程。與時俱進強調(diào)了事物發(fā)展是歷時態(tài)的、前進上升的、生生不息的、變動不居的，強調(diào)事物發(fā)展的時代性和可持續(xù)性。中國西周時的《易經(jīng)》就是變化道理典籍，通過鴻(一種水鳥)的逐漸前進過程形象地描繪某些事物不斷上升發(fā)展的運動過程。《戰(zhàn)國策•涉江》說“世異時移，變法宜矣”，認(rèn)為時代不同、環(huán)境不同就應(yīng)該采取不同的辦法。

古希臘赫拉克利特第一次明確提出“一切皆流”，“一切皆變”的發(fā)展觀。黑格爾從精神實體的自我實現(xiàn)出發(fā)，第一次把自然界、歷史的和精神的世界描寫為不斷運動、變化和相互轉(zhuǎn)變的過程。他說“一切有限之物并不是堅定不移、究竟至極的，而毋寧變滅、消逝的。而有限事物的變滅消逝不外是有限事物的辯證法?！?黑格爾《小邏輯》§81)馬克思主義的發(fā)展觀則強調(diào)以客觀世界的自身運動變化的為根源，它本身也不過是這一過程的反映而已?！安淮嬖谌魏巫罱K的、絕對的、神圣的東西；它指出所有一切事物的暫時性，在它面前，除了發(fā)生和消滅，無止境地南低級上升到高級的不斷的過程，什么都不存在。它本身也不過是這一過程在思維著的頭腦中的反映而已?！眑nl古今中外，人們都認(rèn)識到發(fā)展是事物存在鐵的規(guī)律和絕對的、不可抗拒的趨勢。在公共管理中，堅持發(fā)展的觀點，強調(diào)政府要不斷變革，不斷創(chuàng)新，要對時代變化具有適應(yīng)性。

鄧小平認(rèn)為“中國的主要目標(biāo)是發(fā)展”-z，強調(diào)“發(fā)展才是硬道理”，有兩層含義：其一、發(fā)展是社會生活中人們長期實踐得出的歷史經(jīng)驗和對社會生活的正確認(rèn)識，是顛撲不破的真理；其二、發(fā)展特別是經(jīng)濟發(fā)展對中國具有異常的緊迫性，只有改革有新突破，開放有新舉措，才能妥善解決社會矛盾。強調(diào)創(chuàng)新，認(rèn)為“創(chuàng)新是一個民族強盛永不衰竭的靈魂”，要不斷地進行“理論創(chuàng)新、科技創(chuàng)新和制度創(chuàng)新”。中國改革開放二十多年來，政府在觀念、思路、辦法、措施方面都時時在不斷創(chuàng)新。從1982年到2003年，政府進行了五輪大的改革，把計劃經(jīng)濟體制下的政府改造成為適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的新型政府。

政府管理理念也從管制為主轉(zhuǎn)向服務(wù)為主，管理方式也從直接管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理為主，管理主體也從單一的政府主體向以政府為主、非政府公共組織廣泛參與的多元主體轉(zhuǎn)變，管理手段上也從政治強制為主轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟、政治、法律等多手段交替并用。新中國成立以來，國家和政府的總的指導(dǎo)思想也是不斷充實時代內(nèi)容，體現(xiàn)與時俱進。在鞏固政權(quán)和社會主義建設(shè)的初期是以思想為指南；在改革開放建設(shè)有中國特色社會主義階段以鄧小平理論作指導(dǎo)；在建立和完善社會主義市場經(jīng)濟的現(xiàn)階段提出以“三個代表”重要思想作為指導(dǎo)。這三者在實質(zhì)上是一脈相承的，卻不斷地充實著時代內(nèi)容，是發(fā)展的階段性和連續(xù)性的統(tǒng)一。

四德、法并重的社會治理觀治理即統(tǒng)治、管理。公共管理的治理觀是關(guān)于公共管理中所采用基本方式、方法的觀點。究竟以德治為主，抑或以法治為主，在中國古代的國家治理觀上，是最為關(guān)注的問題。對用怎樣方法、手段能治理好國家，影響最大的是儒家和法家。儒家主張“德”(內(nèi)在的道德覺悟)、“禮”(外在的行為規(guī)范和國家的規(guī)章制度)并用，重在“德”?！懊鞯律髁P”(《尚書•康誥》)是白西周周公以來的傳統(tǒng)，孔子繼承了這一傳統(tǒng)，他說：“夫民，教之以德，齊之以禮，則民有格心；教之以政，齊之以刑，則民有遁心?！?《禮記•緇衣》)強調(diào)以道德教化為主，輔之以外在的禮儀規(guī)范，人但有廉恥之心，而且人心歸附；而用政令強迫，刑法懲治，人民只是想法暫時地躲避獲罪，而不會心悅誠服。儒家的“為政以德”有兩重含義：一是對老百姓的道德教化；二是要求管理者作為道德榜樣率先垂范，比如“政者正也，子率以正，孰敢不正?”(《論語•為政》)。

法家主張以法治國，“一斷于法”，“法”是既定的規(guī)章制度，不可因人而廢法(帝王除外)，在法面前“不問其人之為何等”。商鞅講，“故明主慎法制。言不中法者，不聽也；行不中法者，不高也；事不中法者，不為也；言中法，則辯之；行中法，則高之；事中法，則為之。故國治而地廣，兵強而主尊，此治之至也。”(《商君書•君臣》)認(rèn)為國君說話、行為、做事只要合乎既定規(guī)矩，就能使國家治理得很好，達到開疆拓土，兵強主尊的地步。儒、法兩家的治國思想，對中國后世的國家管理思想產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，成為傳統(tǒng)的治國價值觀的主流。其實，在任何一個封建朝代，德與法都是兼用的，只是在不同時期有所偏重于某一面而已，往往是在奪取、鞏固政權(quán)時強調(diào)法治，在政權(quán)穩(wěn)固時強調(diào)德治。在當(dāng)今中國的公共管理中，由于國家政權(quán)的社會主義性質(zhì)，人民的道德價值觀念與人民意志反映的國家法律的基本要求具有一致性，所以既注重社會道德風(fēng)尚教化作用，也注重法律的強制規(guī)范作用。

市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟，市場的自發(fā)行為如果沒有法律統(tǒng)一規(guī)范和調(diào)節(jié)，就會造成紊亂導(dǎo)致市場機制不能正常發(fā)揮作用。但是法律終究是由人制定和執(zhí)行的，如果不尊重人的習(xí)慣和倫理，沒有人的自覺性，法律的制定和執(zhí)行缺乏社會基礎(chǔ)。特別強調(diào)要依法治國和以德治國相結(jié)合，他指出“法律和道德作為上層建筑的組成部分，都是維護、規(guī)范人們思想和行為的重要手段，他們相互聯(lián)系、相互補充。法治以其權(quán)威性和強制手段規(guī)范社會成員的行為；德治以其說服力和勸導(dǎo)力提高社會成員的思想認(rèn)識和道德覺悟。道德規(guī)范和法律應(yīng)該相互結(jié)合，統(tǒng)一發(fā)揮作用。”15]”

一般地講，法治屬于政治文明建設(shè)，德治屬于精神文明建設(shè)。重視法治，表明我國政府對自身能力的肯定和對公眾意志的認(rèn)同；重視德治，表明政府對自身能力有限性的承認(rèn)和追求完善；而主張德治與法治二者缺一不可，也不可偏廢，則表明對政府能力及其能力有限性的雙重承認(rèn)，一方面強調(diào)政府在國家和社會管理新體系中的應(yīng)有權(quán)威地位和作用，另一方面承認(rèn)政府是發(fā)揮管理作用的主要力量，但不是全部力量；要求國家和社會的管理突破現(xiàn)有的框架，全面地推進政府、社會中介組織、和公民個人在各個層次的互動、協(xié)調(diào)和合作，以實現(xiàn)治理的最優(yōu)化，達到既實現(xiàn)善政，又實現(xiàn)善治。這種德、法并重的治理觀，表明政府已經(jīng)意識到過去那種集中全面管理模式的缺陷，特別是在管理手段上開始注重社會化和多樣化。

五務(wù)實重績的社會效能觀

效能是在一定條件下事物產(chǎn)生的功用。評價公共管理對社會的功能和作用，標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)是什么?是虛空的話語、主觀臆想還是實實在在的業(yè)績?馬克思主義者都肯定實踐是根本標(biāo)準(zhǔn)，都肯定實踐的成果最有說服力。從公共管理產(chǎn)生的實際效果和作用出發(fā)來評價其社會價值，一是歷史唯物主義的基本要求，二是公眾實際生活的基本要求。在科學(xué)理性上，“一般唯物主義認(rèn)為客觀真實的存在(物質(zhì))不依賴于人的意識、感覺、經(jīng)驗等等。歷史唯物主義認(rèn)為社會存在不依賴于人類的社會意識?！盵61公共管理作為社會生活的現(xiàn)實存在，對它的社會功用的評價也必須從它對社會發(fā)展的實際效果來確立，并不能以上層建筑(政治、法律制度等)或意識形式(習(xí)慣、風(fēng)俗等)的所謂優(yōu)劣來評價，盡管這些對其有影響，但終究不是根本性、決定性的影響。

在現(xiàn)實社會生活中，人們最基本的需求是物質(zhì)條件的滿足，恩格斯說“歷來為紛繁蕪雜的意識形態(tài)所掩蓋著一個簡單事實：人們首先必須吃、喝、住、穿，然后才能從事政治、科學(xué)、藝術(shù)、宗教等等””，物質(zhì)需要必須用物質(zhì)條件來滿足。公共管理的第一使命就是融人社會生產(chǎn)的各個環(huán)節(jié)之中，創(chuàng)造更豐富、更高質(zhì)量的物質(zhì)條件，從而滿足公眾的基本需求，并因此取得合法性。用務(wù)實的眼光，以實績來評價公共管理的社會功用，是堅持歷史唯物主義實踐的觀點和群眾的觀點。在中國的古代國家管理中，遴選官員就有“循名責(zé)實”，注重實績的傳統(tǒng)?！把綄?，按實而定名。名實相生，反相為情。名實相當(dāng)治，不當(dāng)則亂。”(《韓非子•主道5)中國共產(chǎn)黨治國上也一貫是注重實際的，在延安為當(dāng)時的抗日軍政大學(xué)題詞“實事求是”，成為中國化辯證唯物論的精髓。在《論聯(lián)合政府》中說過：“中國一切政黨的政策及其實踐在中國人民中所表現(xiàn)的作用的好壞、大小、歸根到底，看它對于中國人民的生產(chǎn)力的發(fā)展是否有幫助及其幫助之大小，看它是束縛生產(chǎn)力的，還是解放生產(chǎn)力的?！盵Sl

是在中國把生產(chǎn)力作為評價公共政策的標(biāo)準(zhǔn)的第一人，生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)的提出反映了他務(wù)求實效的價值觀念。針對六十年代農(nóng)村的生產(chǎn)關(guān)系的形式的爭論，鄧小平提出有名的“貓論”——黃貓、黑貓，只要捉住耗子就是好貓，不要過分重形式，要重效果，只要能夠調(diào)動農(nóng)民積極性發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力的就是好形式，反映了他務(wù)實的價值觀。自從中國改革開放以來，重新恢復(fù)了實事求是的思想路線，在國家生活和政府管理中特別重視實際效果和效益，在對公共管理者和公共管理部門的工作評價中非常注重實績。鄧小平提出了“三個有利于”的標(biāo)準(zhǔn)，把“是否有利于發(fā)展社會生產(chǎn)力，是否有利于增強綜合國力，是否有利于提高人民的生活水平”作為評價國家工作和是非得失的標(biāo)準(zhǔn)。“生產(chǎn)力”、“綜合力”、“人民的生活水平”是從三個不同的角度反映社會生活的實際內(nèi)容，以他們作為價值評價標(biāo)準(zhǔn)，來評價政府和公共組織的工作情況是務(wù)求實效價值觀的表現(xiàn)。

中共中央組織部《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第二條規(guī)定選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部必須堅持“群眾公認(rèn)，注重實績”的原則，第二十一條規(guī)定考察一個干部要“全面考察其德、能、勤、績、廉，注重考察：【作實績”，績(實際成果)是一個綜合標(biāo)準(zhǔn)，最能綜合反映其它各方面的情況。實績是評價管理者優(yōu)劣的首要標(biāo)準(zhǔn)，也反映了新時期公共管理的價值取向?？茖W(xué)的實績觀當(dāng)然不止于單純的經(jīng)濟發(fā)展上取得的成績，而應(yīng)該是在社會整體的經(jīng)濟、政治、文化全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展上取得的成績。