導(dǎo)語：剖析官僚制和民主政治對(duì)比一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

在英語中官僚制(bureaucracy)這個(gè)詞本身含義就十分復(fù)雜，有官僚政治、官僚制度、官僚組織、官僚體系、官僚作風(fēng)等等多種用法，同時(shí)又是官僚的總稱。歷史上很少有政治家在提到“官僚制”時(shí)不賦予這個(gè)概念以強(qiáng)烈的感情色彩和難以把握的內(nèi)涵，既有公眾從情感出發(fā)的貶義理解，又有韋伯等的理性闡釋。在漢語中，“官僚”通常表達(dá)的是貶義，不管是古代還是近代，社會(huì)公眾總是將那些魚肉百姓、草營(yíng)人命、侵吞社會(huì)財(cái)富、中飽私囊、禍國(guó)殃民的官員與“官僚”、“官僚作風(fēng)”聯(lián)系在一起。只是隨著現(xiàn)代政治哲學(xué)和社會(huì)理論的發(fā)展，特別是在德國(guó)社會(huì)理論家馬克斯•韋伯那里，官僚制才被理解為現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和工業(yè)文明的產(chǎn)物，亦即一種政治統(tǒng)治和社會(huì)管理的政治組織機(jī)構(gòu)和體制，從而使官僚制這個(gè)詞逐漸“中性化”，學(xué)屆也稱其為“科層制”。

盡管如此，官僚制理論在其發(fā)展過程中對(duì)官僚制所提出的各種批判，又不能不讓我們對(duì)官僚制作出理智的思考。特別是官僚制在西方后工業(yè)社會(huì)和信息時(shí)代體現(xiàn)出來的局限和弊端，日益成為新公共管理理論和治理理論的眾矢之的，這也給社會(huì)組織模式的變遷提供了理論上的支持。本文擬從民主和效率兩種價(jià)值取向概括和分析與官僚制問題密切相關(guān)的理論。

一、多元主義、專家政治論和法團(tuán)主義

對(duì)民主價(jià)值的關(guān)注是官僚制理論中的核心問題?，F(xiàn)代政治學(xué)中與官僚制問題密切相關(guān)的一些理論可以歸人民主理論這一大的范疇。本文簡(jiǎn)要總結(jié)多元主義、專家政治論和法團(tuán)主義有關(guān)官僚制問題的觀點(diǎn)。多元主義學(xué)派認(rèn)為，當(dāng)代西方國(guó)家(主要是美國(guó))的政治體系是各種相互交錯(cuò)的力量的匯集，是一種錯(cuò)綜復(fù)雜的權(quán)力平衡。每個(gè)團(tuán)體都對(duì)決策具有一定的影響，但沒有任何一個(gè)團(tuán)體對(duì)權(quán)力具有壟斷地位或決定性的作用，不存在一個(gè)特定的權(quán)力精英團(tuán)體。政府雖被賦予權(quán)力，但它越來越處于來自各種利益團(tuán)體的壓力之下，其獨(dú)立權(quán)力非常小。官僚只是多元主義政治制度中各個(gè)否決團(tuán)體中的一員。

在國(guó)家機(jī)構(gòu)內(nèi)，精英和團(tuán)體經(jīng)常為了促進(jìn)各自的利益而互相競(jìng)爭(zhēng)。官僚體系成為多元主義國(guó)家的一個(gè)部分，其本身是許多高度分立的機(jī)關(guān)的集合體，它們?cè)谀撤N程度上相互依賴又相互競(jìng)爭(zhēng)。多元主義有助于馴服政府的力量，將強(qiáng)制減少到最低限度，并可以和平解決爭(zhēng)端，所以有助于促進(jìn)民主。進(jìn)而，機(jī)構(gòu)的分立、權(quán)力的多元化和政府超載等可以馴化官僚機(jī)構(gòu)并將其威脅降至最低程度。專家政治論學(xué)派則提出與多元主義相對(duì)立的見解。專家政治是一種政治制度，在此制度內(nèi)具有決定性影響的人是行政和經(jīng)濟(jì)方面的技術(shù)人員。該學(xué)派由帕雷托、莫斯卡和米契爾斯的理論發(fā)展而來，但不同于精英理論。后者關(guān)心的是統(tǒng)治精英，技術(shù)官僚精英只是其中的一部分；而前者專門關(guān)心官僚技術(shù)精英的權(quán)力，并認(rèn)為這些人正在逐漸取代其他類型的精英人物在決策中的地位。

專家政治論學(xué)派認(rèn)為，在西方國(guó)家技術(shù)官僚精英的權(quán)力已經(jīng)在以民選政治機(jī)構(gòu)為代價(jià)的情況下發(fā)生了增長(zhǎng)，并對(duì)民主產(chǎn)生了一種威脅。法團(tuán)主義也是精英理論的一個(gè)分支，認(rèn)為國(guó)家政策的制定是由高層國(guó)家權(quán)勢(shì)精英與一些數(shù)量有限的社團(tuán)組織(包括工商業(yè)團(tuán)體和工會(huì))領(lǐng)袖彼此協(xié)調(diào)完成的。社團(tuán)組織得到準(zhǔn)許在各自的領(lǐng)域內(nèi)保持一種謹(jǐn)慎的性壟斷，但必須服從國(guó)家對(duì)他們施加的某種。國(guó)家通過名義上不屬于國(guó)家的私人和組織來實(shí)施控制，由此產(chǎn)生非直接的、非正式的和非公開的行政形式。因此，國(guó)家干預(yù)并不一定要與官僚機(jī)構(gòu)的干預(yù)聯(lián)系在一起，法團(tuán)主義是“一種沒有官僚政治的國(guó)家控制體制”。之所以如此，是因?yàn)榉▓F(tuán)主義國(guó)家關(guān)心效率和成功，避免程序的正規(guī)化；只與少數(shù)權(quán)勢(shì)機(jī)構(gòu)打交道，使龐大的行政機(jī)構(gòu)成為多余；可以通過半政府組織和非政府組織來完成一些公共事務(wù)管理工作。

二、公共選擇理論對(duì)官僚制的探索

古典理論對(duì)效率問題是含糊的，盡管韋伯的合理性概念包括效率，但并不是關(guān)于效率的理論，而是對(duì)現(xiàn)代組織中占據(jù)支配地位的形式程序的敘述。

因此，一些政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家通過研究公共部門中的制度安排與經(jīng)濟(jì)績(jī)效方面的關(guān)系對(duì)傳統(tǒng)官僚制理論發(fā)起挑戰(zhàn)。奧斯特羅姆對(duì)公共選擇學(xué)派的理論作了總結(jié)，其理論特征是：(1)把個(gè)人當(dāng)作基本的分析單位；(2)運(yùn)用外部效應(yīng)、共同財(cái)產(chǎn)和公益物品理論來界定與公共行政有關(guān)的事物結(jié)構(gòu)；(3)分析不同組織或者不同決策安排在公益物品和服務(wù)產(chǎn)出方面的結(jié)果；(4)根據(jù)其產(chǎn)出是否符合效率標(biāo)準(zhǔn)或者其他績(jī)效尺度來評(píng)估這些結(jié)果。公共選擇理論認(rèn)為，個(gè)人自由選擇在公共領(lǐng)域會(huì)導(dǎo)致公共事物的悲劇。官僚制組織可以替代個(gè)人選擇，在與控制外部效應(yīng)、管理共同財(cái)產(chǎn)或者提供公益物品有關(guān)的任何企業(yè)或機(jī)構(gòu)組織里起著重要的制度作用。但是，這種組織形式存在嚴(yán)重的制度缺陷和失敗條件?！霸诜浅＞薮蟮墓倭派鐣?huì)：(1)對(duì)不同的需求的反映會(huì)日益變得毫無區(qū)別；(2)對(duì)預(yù)定為受益者的人所引起的成本會(huì)越來越高；(3)無法根據(jù)需求分配供給；(4)無法采取行動(dòng)阻止一種用途阻礙其他用途，使公益物品受侵蝕；(5)日益變得易于犯錯(cuò)，不可控制，公共行動(dòng)劇烈地偏離于有關(guān)公共目的和目標(biāo)；(6)最后導(dǎo)致補(bǔ)救性的行動(dòng)是惡化而不是緩解問題。”

為此，就必須構(gòu)思另外的制度安排，應(yīng)該把經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的運(yùn)行規(guī)則引入政治市場(chǎng)以提高政治市場(chǎng)的效率，這主要包括三方面的內(nèi)容：(1)明確界定公共物品的產(chǎn)權(quán)；(2)在公共部門內(nèi)部和部門之間引人競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，重構(gòu)官員的激勵(lì)機(jī)制，按照市場(chǎng)規(guī)則來組織公共物品的生產(chǎn)和供給；(3)重新設(shè)計(jì)公共物品的偏好顯示機(jī)制，使投票人盡可能真實(shí)地顯示其偏好?；谝陨戏治觯覀兛梢詫⒐策x擇理論的特征歸納如下：(1)繼承了主流經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于經(jīng)濟(jì)人的基本假設(shè)，并將這一堅(jiān)定泛化到政治領(lǐng)域；(2)政治市場(chǎng)博弈行為的結(jié)構(gòu)也不必然為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)提供理由；(3)基于對(duì)社會(huì)福利最大化的追求，公共物品供給可以引入競(jìng)爭(zhēng)。顯然，公共選擇理論盡管沒有直接批評(píng)傳統(tǒng)官僚制的低效率，但已經(jīng)對(duì)其提出了挑戰(zhàn)。

三、民主制行政模式

民主制行政是作為官僚制行政的替代模式而提出的，是新公共管理理論的準(zhǔn)備階段。美國(guó)著名政治學(xué)家、行政學(xué)家、公共選擇學(xué)派的創(chuàng)始人文森特•奧斯特羅姆認(rèn)為在美國(guó)建國(guó)初期就產(chǎn)生了民主制行政理論，在批判了韋伯的官僚制行政理論后，他總結(jié)了民主制行政的8條定理：①所有個(gè)人都是自己利益的最好判斷者；②沒有人適于審理自己涉及他人利益的案件；③由于同樣的理由，不，由于更充分的理由，人們不宜于同時(shí)既做法官又做當(dāng)事人；④野心必須用野心來對(duì)抗；⑤個(gè)人的利益必須與立憲權(quán)利地位聯(lián)系起來；⑥手段必須與目的相稱，期望通過自己的作用達(dá)到任何目的的人，應(yīng)該具有用以達(dá)到目的的手段；⑦在每種政治制度中，增進(jìn)公眾幸福的權(quán)力，包括一種可能被誤用和濫用的自由裁量權(quán)；⑧那里的一成不變的目的是按這樣的方式來劃分和安排某些公職的，以便彼此有所牽制——使個(gè)人和私人利益可以成為公眾權(quán)利的保護(hù)者。這8條定理徹底根植于復(fù)雜的民主決策結(jié)構(gòu)中，通過交疊管轄和權(quán)力分散的體制賦予其一種穩(wěn)定的形式。他認(rèn)為民主制行政體制中的公務(wù)人員首先承擔(dān)成為憲政共和國(guó)一位公民的責(zé)任，必須增進(jìn)和服務(wù)單個(gè)個(gè)人的利益。奧斯特羅姆通過探討美國(guó)公共行政學(xué)的思想危機(jī)，強(qiáng)調(diào)指出公共行政學(xué)必須在官僚制行政的基礎(chǔ)上引人民主制行政的實(shí)踐，同時(shí)還探討了當(dāng)代美國(guó)政府持續(xù)出現(xiàn)憲法危機(jī)的制度原因。從官僚制行政走向民主制意味著一個(gè)“哥白尼革命式”的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，這種轉(zhuǎn)折，會(huì)帶來兩個(gè)方面的變革。

第一，以公眾為中心而不是傳統(tǒng)上以官員為中心。公共行政是為公民服務(wù)的，因而必須從公民的需要出發(fā)來開展活動(dòng)，摒棄傳統(tǒng)的以官員偏好凌駕于社會(huì)偏好之上的做法。

第二，行政決策的民主化。由于具有決策責(zé)任，公共行政不能片面追求效率，而要從更高的層次追求行政活動(dòng)的“好”與“壞”，這取決于行政決策在多大程度上體現(xiàn)了民意，行政決策的民主化就是一個(gè)重要的制度保證。到20世紀(jì)70年代末、80年代初，作為傳統(tǒng)的政府行政管理體制核心的官僚制，在應(yīng)對(duì)技術(shù)變革、經(jīng)濟(jì)全球化和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)等日益激烈的挑戰(zhàn)方面已經(jīng)不能滿足需要。在實(shí)踐方面，新西蘭、澳大利亞、英國(guó)、美國(guó)和德國(guó)等西方國(guó)家相繼對(duì)公共部門進(jìn)行變革；在理論方面，民主制行政、新公共管理和新治理模式等的學(xué)術(shù)研究也取得了一些成果。

20多年來，傳統(tǒng)的官僚制組織模式被新的模式所取代的趨勢(shì)越來越明顯。在實(shí)踐方面，20世紀(jì)80年代開始，英、美等西方發(fā)達(dá)國(guó)家為迎接新技術(shù)革命和經(jīng)濟(jì)全球化的挑戰(zhàn)，經(jīng)歷了一場(chǎng)被稱為“政府再造運(yùn)動(dòng)”的公共管理革命。各國(guó)的運(yùn)動(dòng)從廣度、深度和成效方面雖然存在差異，但都涉及公共管理模式的根本性變革。新公共管理形式上都是對(duì)傳統(tǒng)公共行政模式的否定，改革的目的都是要尋求替代官僚制的新政府治理模式，并且都是以政府職能的市場(chǎng)化作為改革的基本取向。以美、英為代表的“政府再造運(yùn)動(dòng)”有其深刻的歷史和社會(huì)背景。這場(chǎng)變革的背景和動(dòng)因，大致可以歸結(jié)為以下四個(gè)方面：一是社會(huì)歷史的變化決定了政府形態(tài)的根本變化；二是經(jīng)濟(jì)全球化的大趨勢(shì)要求一個(gè)效率很高的政府；三是信息技術(shù)革命為打造新的政府模式提供了強(qiáng)勁的動(dòng)力和技術(shù)支持；四是政府職能膨脹引起的財(cái)政危機(jī)為“政府再造運(yùn)動(dòng)”提供了直接的動(dòng)因。

在信息技術(shù)的沖擊下，“政府再造”之風(fēng)席卷世界，而政府再造促進(jìn)了改革政府的治理模式。美國(guó)早在1993年就提出了利用新科技改造政府的目標(biāo)；加拿大在改造政府的藍(lán)圖中，對(duì)信息技術(shù)亦是情有獨(dú)鐘，將其看作是在改進(jìn)公共服務(wù)水平的同時(shí)大規(guī)模削減相關(guān)費(fèi)用的良方。在綜合考慮了政府服務(wù)的相關(guān)費(fèi)用等因素后，英國(guó)政府也下定決心，利用信息技術(shù)改革政府的公共服務(wù)水平，與其他國(guó)家一樣，英國(guó)政府改革的目的在于除了為公眾提供更好的服務(wù)外，通過降低政府行政費(fèi)用使所有納稅人受益。在理論方面，從官僚制形成開始，對(duì)其的批評(píng)就從未停止過。經(jīng)過20世紀(jì)的發(fā)展，官僚制在公共部門積聚了越來越多的弊端，從而引起了對(duì)政府廣泛的批評(píng)。這些抨擊主要集中在公共部門的規(guī)模過于龐大，浪費(fèi)了過多稀缺資源；政府的活動(dòng)范圍太大，許多活動(dòng)可選擇私營(yíng)部門完成；政府的官僚制組織方式造成效率低下。雖然政府的許多問題不一定與官僚制有關(guān)，但對(duì)政府的批評(píng)卻推動(dòng)了對(duì)官僚制的變革。因此，從20世紀(jì)70、80年代開始，眾多的理論家從社會(huì)變遷的現(xiàn)實(shí)角度出發(fā)，深入考察研究官僚制作為一種組織管理模式所存在的弊端及其失范根源，從而努力尋找一種新模式取而代之的合理性。

四、新公共管理模式

與民主制行政不同，新公共管理模式基本上可以說是對(duì)現(xiàn)實(shí)政府的社會(huì)角色及政府與公民關(guān)系方面所進(jìn)行的改革總結(jié)。盡管還有管理主義、企業(yè)型政府等多種多樣的名稱，但是它們說明了同樣的現(xiàn)象，即傳統(tǒng)的官僚制已經(jīng)被一種以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的模式取而代之。從概念上看，之所以稱為“公共管理”，是因?yàn)椤肮残姓币辉~幾乎完全和政府官僚制結(jié)為一體，“公共管理”則更為靈活；公共行政學(xué)派正逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楣补芾韺W(xué)派。新公共管理的目標(biāo)是要塑造一個(gè)更有效率、更具回應(yīng)性、更負(fù)責(zé)任、更有服務(wù)品質(zhì)的顧客導(dǎo)向型政府。圍繞這一目標(biāo)，新公共管理首先改革政府的外部管理，即改革政府與社會(huì)、市場(chǎng)的關(guān)系，推行市場(chǎng)化和民營(yíng)化政府作用的范圍。其次，改革政府的內(nèi)部管理，將私營(yíng)部門的管理理念和技術(shù)引入政府內(nèi)部管理。

新公共管理盡管有眾多的名稱，但其共同的特征表現(xiàn)為：(1)代表一種與傳統(tǒng)的公共行政不同的重大變化，主要是結(jié)果的實(shí)現(xiàn)和管理者的責(zé)任；(2)明確表示了脫離古典官僚制的意圖，欲使組織、人事、任期和條件更有靈活性；(3)明確規(guī)定組織和人事目標(biāo)，可以根據(jù)績(jī)效指標(biāo)對(duì)工作任務(wù)的完成情況進(jìn)行測(cè)量和對(duì)計(jì)劃方案進(jìn)行評(píng)估；(4)資源管理人員更有可能帶有政治色彩為政府工作，而不是無黨派或中立的；(5)政府職能更有可能受到市場(chǎng)檢驗(yàn)，政府介入并不一定總是通過官僚制手段；(6)具有通過民營(yíng)化和市場(chǎng)檢驗(yàn)、簽定合同等其他方式減少政府職能的趨勢(shì)。

新公共管理模式作為對(duì)傳統(tǒng)模式的改革到現(xiàn)在還沒有全部實(shí)現(xiàn)，原因頗多，其中源于缺乏良好的行政文化，缺乏任何政策變革的長(zhǎng)期領(lǐng)導(dǎo)，缺乏可以對(duì)政府施加壓力的強(qiáng)有力的市民社會(huì)，缺乏明確的政府動(dòng)力以及行政能力，缺乏適合契約性制度安排的可靠政策，缺乏支持性的法律體系以及缺乏恰當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)和管理能力等等。但是新公共管理提出建立一種與傳統(tǒng)模式不同的政府、公務(wù)員和公眾之間的關(guān)系，這一目標(biāo)確實(shí)推動(dòng)了公共服務(wù)運(yùn)行方式、政府活動(dòng)范圍、責(zé)任機(jī)制的變革及學(xué)術(shù)研究的進(jìn)展。官僚制理論的發(fā)展最終體現(xiàn)為新公共管理模式對(duì)“官僚制”概念的揚(yáng)棄。這個(gè)揚(yáng)棄在政治實(shí)踐上主要表現(xiàn)為，傳統(tǒng)行政管理實(shí)現(xiàn)效率價(jià)值的能力普遍受到懷疑；“統(tǒng)治”概念的消解與“治理”概念的出現(xiàn)；政府的運(yùn)作方式和職能發(fā)生了革命性的劃時(shí)代的變化；權(quán)力層級(jí)關(guān)系被破壞，官僚制畸變。新公共管理理論的產(chǎn)生是挑戰(zhàn)官僚制的結(jié)果，它直接針對(duì)的就是傳統(tǒng)官僚制與政治民主之間的難以化解的矛盾。因而這一理論擴(kuò)展和深化了民主政治建設(shè)的內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)政治過程的“公共性”，把解決“公共問題”、實(shí)現(xiàn)“公共利益”作為新目標(biāo)，使公共組織的變遷呈現(xiàn)出從內(nèi)部走向外部的趨勢(shì)。官僚制理論的變遷以及新公共管理思想的產(chǎn)生和發(fā)展，體現(xiàn)了西方民主政治建設(shè)的發(fā)展趨勢(shì)和方向。新公共管理改革浪潮在西方國(guó)家的普遍展開，已經(jīng)在相當(dāng)程度上改善了西方國(guó)家的公共管理水平，促進(jìn)了西方國(guó)家經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展，滿足了更多的公共服務(wù)需求，同時(shí)也增強(qiáng)了西方國(guó)家在國(guó)際社會(huì)中的競(jìng)爭(zhēng)能力。