導(dǎo)語(yǔ)：政府危機(jī)制度中的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)體系建立研討一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

摘要：協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制是構(gòu)成政府危機(jī)管理體系中的一個(gè)重要而又復(fù)雜的組成部分。在政府危機(jī)管理的實(shí)踐中，還存在著部門(mén)分割、協(xié)調(diào)不力、溝通不暢、法律缺失以及社會(huì)參與程度不高等問(wèn)題。因此，加強(qiáng)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制的組織建設(shè)，明確政府聯(lián)動(dòng)部門(mén)職責(zé)，暢通信息渠道，完備危機(jī)管理法制體系，對(duì)提高我國(guó)政府危機(jī)管理能力具有重要意義。

關(guān)鍵詞：政府危機(jī)管理；協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)；體系

引言

2006年1月，國(guó)務(wù)院了《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《總體應(yīng)急預(yù)案》）。《總體應(yīng)急預(yù)案》明確要求“加強(qiáng)以屬地管理為主的應(yīng)急處置隊(duì)伍建設(shè)，建立聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)制度，充分動(dòng)員和發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和志愿者隊(duì)伍的作用，依靠公眾力量，形成統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、功能齊全、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理機(jī)制?！薄?〕在《總體預(yù)案》的基礎(chǔ)上，還要逐步完善《突發(fā)公共事件專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案》、《突發(fā)公共事件部門(mén)應(yīng)急預(yù)案》、《突發(fā)公共事件地方應(yīng)急預(yù)案》。各級(jí)地方政府遵照《總體應(yīng)急預(yù)案》的精神，相續(xù)著手建設(shè)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，成立應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮中心。一些企事業(yè)單位也制定出符合自身特點(diǎn)的應(yīng)急管理預(yù)案，形成了一道覆蓋全國(guó)、全社會(huì)嚴(yán)密的政府危機(jī)管理網(wǎng)絡(luò)。

一、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)的主要問(wèn)題

有了應(yīng)急預(yù)案網(wǎng)絡(luò)，并不意味著政府危機(jī)管理中的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制功能發(fā)揮正常。只要仔細(xì)研究這些預(yù)案，就會(huì)發(fā)現(xiàn)它們大都千篇一律，缺乏實(shí)用性與可操作性。政府危機(jī)管理中的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制還存在著許多問(wèn)題。

1．部門(mén)分割、協(xié)調(diào)不力

眾所周知，“危機(jī)”二字之前之所以冠名為“公共”，這說(shuō)明公共危機(jī)所涉及的范圍廣、影響巨大，需要以政府為主體的公共部門(mén)在時(shí)間壓力和不確定性極高的情況下做出決策。另外，公共危機(jī)很少由單個(gè)因素引起，往往都是多種風(fēng)險(xiǎn)要素共同作用的結(jié)果。因此，處理公共危機(jī)必然要求政府部門(mén)之間、政府與其它社會(huì)組織之間密切配合、相互協(xié)調(diào)。事實(shí)上，我國(guó)危機(jī)管理體系是分散的，政府部門(mén)各自處理分管領(lǐng)域內(nèi)的危機(jī)事件。當(dāng)綜合性的危機(jī)發(fā)生時(shí)，各部門(mén)應(yīng)急管理資源難以有效調(diào)動(dòng)和利用。在重大危機(jī)面前，各政府部門(mén)就容易出現(xiàn)相互推諉、扯皮、等待的現(xiàn)象，其結(jié)果表現(xiàn)為“不聯(lián)不動(dòng)、聯(lián)而不動(dòng)，聯(lián)而慢動(dòng)、聯(lián)而亂動(dòng)”的現(xiàn)象。

2．信息溝通不暢

信息溝通對(duì)于危機(jī)管理具有重要意義。一般來(lái)講，可以從危機(jī)信息傳播的三個(gè)緯度（速度、范圍、準(zhǔn)確性）來(lái)檢驗(yàn)政府危機(jī)管理中的信息溝通、共享效果。我們必須認(rèn)真分析這些基本問(wèn)題：誰(shuí)負(fù)責(zé)通報(bào)、傳播危機(jī)信息？在多長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)上報(bào)到何級(jí)政府？怎樣進(jìn)行持續(xù)、動(dòng)態(tài)追蹤上報(bào)，在多大范圍內(nèi)讓危機(jī)相關(guān)者了解危機(jī)信息？目前我國(guó)政府危機(jī)信息溝通還有很多不完善的地方，如地方政府在危機(jī)管理實(shí)踐中，經(jīng)常采取瞞報(bào)、緩報(bào)、漏報(bào)等政府自利行為。上下級(jí)政府縱向信息溝通嚴(yán)重堵塞。如2006年5月，山西左云縣張家場(chǎng)鄉(xiāng)新井煤礦發(fā)生透水事故，危機(jī)發(fā)生后，基層鄉(xiāng)政府伙同礦方一起上報(bào)5人圍困井下，事后核實(shí)為56人。掌握災(zāi)難信息的礦主和基層鄉(xiāng)政府不僅不在第一時(shí)間內(nèi)上報(bào)，還用車(chē)輛轉(zhuǎn)移家屬和生還礦工，掩蓋事故發(fā)生現(xiàn)場(chǎng)，貽誤了最佳搶救時(shí)機(jī)?！?〕

3．社會(huì)參與程度不高

目前我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共事件主要采取的是一元縱向管理。每當(dāng)危機(jī)發(fā)生后，先是啟動(dòng)某個(gè)政府部門(mén)的上下級(jí)應(yīng)急管理工作，對(duì)危機(jī)進(jìn)行預(yù)防和處置，而社會(huì)各單位、社區(qū)、組織、群眾團(tuán)體、個(gè)人的危機(jī)意識(shí)不強(qiáng)，危機(jī)自救能力較差，參與程度不高。事實(shí)上，當(dāng)公共危機(jī)事件發(fā)生時(shí)，處在災(zāi)害發(fā)生現(xiàn)場(chǎng)的各個(gè)企事業(yè)單位、群眾團(tuán)體、社區(qū)、志愿者等往往是第一目擊者、當(dāng)事人，應(yīng)該對(duì)這些基層組織和個(gè)人進(jìn)行危機(jī)管理培訓(xùn)，使他們?cè)诘谝粫r(shí)間內(nèi)組織最初的自救互助措施，為后來(lái)的專(zhuān)業(yè)救援隊(duì)伍提供準(zhǔn)確的危機(jī)事件初始信息，并協(xié)助專(zhuān)業(yè)救助行動(dòng)。這對(duì)了解危機(jī)發(fā)生的原因，準(zhǔn)確實(shí)施應(yīng)急救援措施，最大限度減輕危機(jī)損失是十分重要的。

4．應(yīng)急法制建設(shè)滯后，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制缺乏保障

我國(guó)從中央政府到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，大都編制了突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案。從國(guó)家應(yīng)急總體預(yù)案到各專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，從各個(gè)部門(mén)應(yīng)急預(yù)案到各個(gè)企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案，構(gòu)成一道嚴(yán)密的覆蓋全國(guó)應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)。但這些預(yù)案都是以行政命令、條例等形式存在，其效力還遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到法律效果。盡管我國(guó)大多數(shù)政府部門(mén)、企事業(yè)單位根據(jù)應(yīng)急管理預(yù)案成立了應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮中心、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)安全委員會(huì)、應(yīng)急管理辦公室等機(jī)構(gòu)，但這些機(jī)構(gòu)的工作職責(zé)并無(wú)法律界定，缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)。各個(gè)部門(mén)應(yīng)急法規(guī)的規(guī)定參差不齊，分布零散，也存在著規(guī)范性不強(qiáng)、整體性差，應(yīng)急聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)規(guī)定不夠具體，相互之間缺乏銜接甚至矛盾的情況。因此，在危機(jī)管理實(shí)踐中，很多應(yīng)急法律、預(yù)案由于缺乏適用性或不能聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)，大多只是放在檔案柜里成了應(yīng)付上級(jí)檢查的裝飾品。此外，有些應(yīng)急管理預(yù)案內(nèi)容過(guò)于籠統(tǒng)，重原則輕操作。這實(shí)際上嚴(yán)重影響了各個(gè)方面應(yīng)對(duì)突發(fā)公共危機(jī)事件的積極性，縱容和放任了瀆職現(xiàn)象的存在，從而影響了公民對(duì)政府的信任，更加不利于突發(fā)事件的順利解決。

二、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)的對(duì)策分析

1．加強(qiáng)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制的組織建設(shè)

組織建設(shè)是實(shí)施協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制的依托。當(dāng)危機(jī)發(fā)生后，建立一個(gè)縱橫結(jié)合的危機(jī)聯(lián)動(dòng)指揮中心，既能靈活地調(diào)動(dòng)各級(jí)地方政府資源、社會(huì)資源和民間資源，又能迅速傳達(dá)危機(jī)應(yīng)急處置的意圖和思路，將不同部門(mén)的力量整合起來(lái)，發(fā)揮專(zhuān)業(yè)救助隊(duì)伍優(yōu)勢(shì)，在綜合的應(yīng)急模式中融合多元部門(mén)管理為一體，實(shí)現(xiàn)縱橫聯(lián)動(dòng)應(yīng)急。

現(xiàn)階段加強(qiáng)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制的組織建設(shè)，主要從兩個(gè)方面入手。一是縱向協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)。從危機(jī)事件分級(jí)分類(lèi)開(kāi)始，合理劃定地方政府處置危機(jī)的主要責(zé)任。二是橫向協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)。政府危機(jī)管理組織體系除了建立縱向?qū)蛹?jí)控制反應(yīng)鏈條外，還應(yīng)當(dāng)吸納社會(huì)其他組織參與到危機(jī)救治過(guò)程中來(lái)。

2．明確協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)部門(mén)的職責(zé)

責(zé)任明確是現(xiàn)代管理的一條基本原則。毫無(wú)疑問(wèn)，應(yīng)對(duì)各類(lèi)不同級(jí)別的危機(jī)，既是政府的基本責(zé)任，也是政府不可推卸的義務(wù)。從世界上大多數(shù)國(guó)家政府危機(jī)管理實(shí)踐看，危機(jī)發(fā)生后往往由綜合性危機(jī)管理組織進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，而政府各個(gè)部門(mén)專(zhuān)業(yè)化的救助隊(duì)伍才是危機(jī)處理的主要行動(dòng)力量。因此，明確協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的政府部門(mén)職責(zé)，就成了危機(jī)有效預(yù)防、快速反應(yīng)、準(zhǔn)確處理、妥善恢復(fù)的根本保證。

由于危機(jī)種類(lèi)繁多，至于哪類(lèi)危機(jī)由哪一個(gè)或幾個(gè)具體的政府部門(mén)作為主要的危機(jī)管理者或救助者，這需要對(duì)危機(jī)進(jìn)行合理分類(lèi)，對(duì)不同政府部門(mén)的職責(zé)和救助能力進(jìn)行準(zhǔn)確界定。任何一種危機(jī)，必然或多或少地涉及政府多個(gè)部門(mén)。人為地劃分不同政府職能部門(mén)和不同層級(jí)政府，這只是為了管理上的便利。政府為了對(duì)付危機(jī)，必須有效整合政府各部門(mén)的主要救災(zāi)資源，分別明確危機(jī)事件中政府的主責(zé)部門(mén)、協(xié)作部門(mén)和預(yù)測(cè)部門(mén)。

3．加強(qiáng)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)部門(mén)的信息溝通

構(gòu)建高效、完整的信息溝通機(jī)制是協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制運(yùn)作的前提條件之一。加強(qiáng)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)，完善信息溝通機(jī)制，必須做到以下幾點(diǎn)：

首先，對(duì)危機(jī)信息源進(jìn)行監(jiān)測(cè)?，F(xiàn)代社會(huì)每天都發(fā)生、傳播著大量信息。這些信息當(dāng)中，有一些就是處于潛伏期的危險(xiǎn)信息。政府危機(jī)管理首先要對(duì)這些危險(xiǎn)源進(jìn)行日常的監(jiān)測(cè)和預(yù)警工作。

其次，對(duì)危機(jī)信息進(jìn)行整理分析。“組織監(jiān)測(cè)和掃描到各種危機(jī)發(fā)生的信息后，下一步馬上要采取的行動(dòng)就是對(duì)這些危機(jī)信息進(jìn)行系統(tǒng)的整理、分析，發(fā)現(xiàn)其中存在的主要問(wèn)題以及隱藏在問(wèn)題表象背后的本質(zhì)原因?！薄?〕一般來(lái)說(shuō)，危機(jī)信息整理分析后由專(zhuān)業(yè)危機(jī)處理小組進(jìn)行判斷。一是從危機(jī)發(fā)生的可能性出發(fā)，判斷現(xiàn)存的危機(jī)形式進(jìn)一步惡化或失控的概率有多大。二是從危機(jī)影響程度出發(fā)，判斷下一步可能失控的危機(jī)局勢(shì)究竟在多大程度上影響組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)、危害社會(huì)正常秩序。

最后，實(shí)現(xiàn)危機(jī)信息同步共享。當(dāng)整理分析危機(jī)信息后，就要及時(shí)向處理危機(jī)的主要責(zé)任部門(mén)和協(xié)作部門(mén)通報(bào)危機(jī)信息。如今，我國(guó)很多地方政府對(duì)道路交通事故快速搶救機(jī)制做了進(jìn)一步完善，要求縣級(jí)110、122、120事故電話(huà)實(shí)行聯(lián)動(dòng)快速反應(yīng)機(jī)制，取得了良好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。

4．完備危機(jī)管理法律，保障協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制效力

世界上大多數(shù)國(guó)家為防范各種突發(fā)性公共事件，制定了許多相關(guān)的危機(jī)管理法律，并使其發(fā)揮非常重要的作用。目前我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共事件的法律規(guī)范取得了長(zhǎng)足進(jìn)展，一批防范、處理特殊領(lǐng)域內(nèi)的危機(jī)管理法律相繼出臺(tái)。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)對(duì)危機(jī)的普遍經(jīng)驗(yàn)，首先要在憲法中設(shè)立緊急狀態(tài)的專(zhuān)門(mén)章節(jié)，確認(rèn)緊急狀態(tài)的宣告制度，明確緊急狀態(tài)的含義、國(guó)家實(shí)行緊急狀態(tài)的條件、程序、緊急權(quán)力的適用條件和行使程序、緊急狀態(tài)下公民基本權(quán)利保障等。其次要制定全局性的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法，為各類(lèi)突發(fā)事件的管理提供專(zhuān)門(mén)的法制保障。最后制定各領(lǐng)域的專(zhuān)門(mén)應(yīng)急法律、法規(guī)、預(yù)案，應(yīng)該在內(nèi)容上做出系統(tǒng)而詳盡的規(guī)定，明確職責(zé)，加強(qiáng)危機(jī)管理多部門(mén)合作，形成一個(gè)政府危機(jī)管理網(wǎng)絡(luò)體系，從而保證在危機(jī)發(fā)生時(shí)，政府各部門(mén)能聯(lián)合協(xié)作，在專(zhuān)門(mén)指揮機(jī)構(gòu)指揮下采取高效、有序的應(yīng)急措施。

總之，目前我國(guó)正處在人均GDP1000美元～3000美元之間的“危機(jī)”高發(fā)期，建設(shè)、完善政府危機(jī)管理中的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，能有效地協(xié)調(diào)政府各部門(mén)之間、政府與社會(huì)組織之間的溝通與互動(dòng)，使其職責(zé)明確、行動(dòng)協(xié)調(diào)，增強(qiáng)應(yīng)急管理預(yù)案的實(shí)用性與可操縱性，大大提升政府危機(jī)管理能力。

注：本文是江西省社會(huì)科學(xué)研究“十一五”（2006－2007年）規(guī)劃一般項(xiàng)目：江西省公共危機(jī)管理中的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)研究（編號(hào)：065H47）階段成果。

參考文獻(xiàn)：

［1］參見(jiàn)《國(guó)家突發(fā)性公共事件應(yīng)急管理預(yù)案》，政府網(wǎng)．

［2］劉崢，周芙蓉．山西左云礦難蓄意瞞報(bào)，48名責(zé)任人移送司法機(jī)關(guān)．新華網(wǎng)．

［3］薛瀾，張強(qiáng)，鐘開(kāi)斌．危機(jī)管理［M］．北京：清華大學(xué)出版社，2003．63、66．