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關(guān)鍵詞：公共管理本土化邏輯基點(diǎn)

內(nèi)容摘要：文章指出，要吸收西方理論元素，但又與國情之間出現(xiàn)斷層，因此需尋找公共管理理論本土化在價值觀、主體、客體、理論、路徑方面的邏輯基點(diǎn)，以四點(diǎn)一徑的邏輯基點(diǎn)為起點(diǎn)，在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)踐中不斷發(fā)展和完善公共管理理論。我國的公共管理理論來源于儒家、法家和道家等傳統(tǒng)的管理思想及馬列主義的政府管理思想和西方公共行政學(xué)三部分，但我國的國情卻呈現(xiàn)出一元化的治理格局、“崇尚科學(xué)”的思想、市場發(fā)育不足、第三部門力量缺乏等特征。

作為理論體系的公共管理，它的核心價值肯定是普適的，但是作為一個引進(jìn)的應(yīng)用學(xué)科，理論的實(shí)用性要考慮到國家的國情、發(fā)展階段、特有的制度架構(gòu)。這就是說，一個理論體系不僅要符合邏輯過程，而且要在邏輯基點(diǎn)上具有同質(zhì)性。西方國家公共管理理論是以政治與行政的分離為邏輯基點(diǎn)的，在理論的建構(gòu)上以效率作為追求，以提倡“價值中立”和張揚(yáng)“工具理性”作為學(xué)科發(fā)展方向。而英美等具有西方文化傳統(tǒng)的國家，之所以在公共管理領(lǐng)域提倡使用“價值中立”、“工具理性”，是為了適應(yīng)政治與黨派斗爭過程中，多元政治交接時公共事務(wù)不受或少受影響。因此，其理論的邏輯基點(diǎn)是建立在多元政治的情境下的。而我國與西方國家不同，是發(fā)展中的社會主義國家，共產(chǎn)黨是唯一執(zhí)政黨，“一元化的治理格局”是最為特殊的國情。這就決定了西方的公共管理理論不可能提供解決我國公共管理的現(xiàn)成答案。因此，將公共管理理論引入我國以后，如果不能進(jìn)行公共管理理論的本土化，沒有建立理論邏輯基點(diǎn)的本土化，就猶如用一個社會的架構(gòu)去匹配完美的理論模型，其結(jié)果當(dāng)然是適得其反。

我國公共管理的發(fā)展過程

從歷史的角度看，公共管理是在公共行政的基礎(chǔ)上提出并發(fā)展起來的，而公共行政是指政府依法對社會公共事務(wù)和自身事務(wù)進(jìn)行管理的活動。因此，公共行政是與國家和政府聯(lián)系在一起的，也就是說，公共行政伴隨著國家和政府的產(chǎn)生而產(chǎn)生。按照馬克思主義的觀點(diǎn)，公共行政是“國家的組織活動”，國家和政府除了階級統(tǒng)治職能外，其另一個基本職能就是社會管理或公共事務(wù)管理。

在我國數(shù)千年的歷史發(fā)展過程中，已經(jīng)形成了堪稱完備的行政管理制度，如等級森嚴(yán)的官僚制度和中央集權(quán)體制，嚴(yán)格的選拔、考試、考核的科舉制度，完善的監(jiān)察制度以及嚴(yán)密的行政管理法規(guī)等。同時也出現(xiàn)了各種治國之道，其中儒家的“仁政”、“德治”思想，法家的“法治”、“術(shù)治”理論，道家的“無為而治”說，墨家的“兼愛”、“尚同”說和管子的“輕重論”等構(gòu)成了我國傳統(tǒng)政府管理理論的主要來源，對中國傳統(tǒng)的政府管理實(shí)踐產(chǎn)生了深刻的影響。

從近代起，我國開始逐漸吸收、借鑒西方各國的行政學(xué)理論。19世紀(jì)末20世紀(jì)初，中國翻譯了美國的《行海要術(shù)》、《行政綱目》，日本的《行政學(xué)總論》、《行政法撮要》等著作。辛亥革命時期，孫中山提出了三民主義和四政權(quán)、五治權(quán)說。在時代，形成了一種以革命作為內(nèi)驅(qū)力的革命型行政體制模式。1978年后，鄧小平確立以“市場經(jīng)濟(jì)體制”的方式來實(shí)現(xiàn)“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的發(fā)展戰(zhàn)略，使得我國的公共行政取得了長足的發(fā)展，整個社會也出現(xiàn)了根本性的變化：由于生產(chǎn)力的迅速發(fā)展，社會公共事務(wù)日益增加，政府的管理任務(wù)越來越重，政府機(jī)構(gòu)日益膨脹。其實(shí)質(zhì)是政府代替市場、公民社會等本應(yīng)相互獨(dú)立的服務(wù)主體參與公共事物供給和治理的表現(xiàn)。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也帶來了諸多社會問題：都市化問題、貧富差距問題、社會治安問題、失業(yè)問題、環(huán)境問題、健康問題等。面對日益復(fù)雜的社會，傳統(tǒng)的政府功能已感力不從心，導(dǎo)致政府不可治理性的增加。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使人們要求進(jìn)一步參與對社會、經(jīng)濟(jì)、政治事務(wù)的管理，整個社會呈現(xiàn)出公共管理的態(tài)勢。

20世紀(jì)80年代，西方開始了“重塑政府”、“再造公共部門”的公共管理運(yùn)動。由于科技革命，特別是信息技術(shù)革命的影響，我國政府乃至整個社會都迫切需要建立一種靈活、高效，具有應(yīng)變能力和創(chuàng)新能力的管理新模式，以增強(qiáng)國家的競爭力?；谏鲜銮闆r，公共管理迅速在我國被接受并獲得發(fā)展。

我國公共管理的社會基本條件

任何理論都是有限的理論，公共管理理論同樣如此，并不能窮盡和包容公共領(lǐng)域的所有事物。西方公共管理理論的發(fā)展是20世紀(jì)西方社會進(jìn)步的結(jié)果，初期的發(fā)展是以外部環(huán)境推動為背景，后期發(fā)展則表現(xiàn)為雙重背景的支持：一是理論自身成熟與自我發(fā)育的需要以及學(xué)者們的推動；二是民主政治的成熟、經(jīng)濟(jì)秩序的整合與經(jīng)濟(jì)水平的提高、文化更新和社會制度的變遷與完善。兩者共同促使公共管理理論不斷發(fā)展，并在公共領(lǐng)域顯示出指導(dǎo)效應(yīng)。西方的公共管理理論是西方發(fā)達(dá)國家特定政治、經(jīng)濟(jì)、文化條件下的產(chǎn)物，它的存在與發(fā)展是以西方發(fā)達(dá)國家所提供的前提條件為依托的。在我國實(shí)現(xiàn)公共管理理論的本土化，就必須首先厘清中國特色的社會主義市場經(jīng)濟(jì)在公共管理的政治體制、思想認(rèn)識、市場發(fā)育程度、社會自治能力等方面的基本條件。

（一）政治體制

在我國實(shí)行的是以中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民民主的政治制度，馬克思列寧主義為主導(dǎo)的社會意識形態(tài)制度和以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度。在國家權(quán)力架構(gòu)方面，中國是一個代議制國家，雖也把國家權(quán)力劃分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，但三者之間并不是相互制約與平衡關(guān)系，而是分工與合作的關(guān)系，且呈現(xiàn)出“強(qiáng)行政、弱司法、弱人大”特征。在我國改革開放后所實(shí)行的一系列漸進(jìn)式改革中，政府權(quán)力向社會、向市場、向基層的移動，構(gòu)筑了公共管理主體多元化的雛形。但這些多元化的主體缺少完整橫向分權(quán)框架，尤其社會中間力量薄弱，政府沒有充分分權(quán)給市場和社會，依然保持著其固有的強(qiáng)權(quán)。

（二）思想認(rèn)識

在我國20世紀(jì)上半葉，還被視為經(jīng)濟(jì)增長外生變量的科學(xué)技術(shù)逐步演變成為內(nèi)生變量，科學(xué)技術(shù)知識本身也成了直接參與生產(chǎn)過程中一個可交易的重要生產(chǎn)因素。再加之，在西方政治與管理二分法即完全理性原則的指導(dǎo)下，對管理過程理性技術(shù)的認(rèn)可及對經(jīng)濟(jì)與效率的追求，成為科學(xué)管理的模型，有學(xué)者曾相信公共管理學(xué)可以發(fā)展成一門精致的科學(xué)，只要足夠努力并摒棄政治熱情與個人價值觀的偏見，普適的類似自然法則的公共管理理論便會被總結(jié)出來。這就使我國的公共管理理論深受西方價值中立、工具理性等現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)思想的影響。

（三）市場發(fā)育程度

西方的公共管理是在市場經(jīng)濟(jì)已經(jīng)發(fā)育很完善、成熟的前提下，減少政府干預(yù)，讓經(jīng)濟(jì)主體充分利用市場機(jī)制去配置資源，在公共服務(wù)的供給領(lǐng)域引進(jìn)市場機(jī)制的結(jié)果。而我國各地市場發(fā)育程度懸殊，既有發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)，又有極其落后的自給自足的自然、半自然經(jīng)濟(jì)，且后者比重較大。公共管理的前提條件是成熟的、高度完善的市場經(jīng)濟(jì)體制，而目前我國是從非市場體制的計劃經(jīng)濟(jì)經(jīng)過轉(zhuǎn)型走向市場經(jīng)濟(jì)。正如休斯所說，“發(fā)展中國家常常缺少市場運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)。市場在具備許多因素之后才能有效地運(yùn)轉(zhuǎn)”。所以必須以審慎的態(tài)度引入公共管理。

（四）社會自治能力

公共管理主張把政府的部分職能轉(zhuǎn)移給市場和第三部門，這就需要有一批發(fā)育成熟的、自我管理能力和自治能力較強(qiáng)的第三部門。而目前我國的現(xiàn)實(shí)是：盡管有一定的社會組織，但大多數(shù)發(fā)育不良，缺少獨(dú)立性、專門性、正規(guī)性，還存在著經(jīng)費(fèi)不足、能力不足、法制不健全等問題，不能發(fā)揮承擔(dān)職能的重任。“按照美國約翰•霍普金斯大學(xué)公共政策研究所所長萊斯特•薩拉蒙的提法，中國并不存在典型意義的第三部門。即使有少量的組織符合要求，也不會成為與政府部門等量齊觀的一個部門。因此政府放權(quán)、授權(quán)缺乏依托”。

我國公共管理理論的邏輯基點(diǎn)

全球化背景下，中國要緊跟時代不至于落后，必須借用西方先進(jìn)的技術(shù)及科學(xué)的管理方法，在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上跨越式發(fā)展。但現(xiàn)有的國情又要求中國必須沿襲傳統(tǒng)，這是一個難解的悖論。那么公共管理理論到底如何本土化，筆者以為應(yīng)找到本土化在價值觀、主體、客體、理論等方面的邏輯基點(diǎn)以及路徑選擇，以四點(diǎn)一徑的邏輯基點(diǎn)為起點(diǎn)，構(gòu)建真正內(nèi)生的本土化理論。因此，我國公共管理理論的邏輯基點(diǎn)構(gòu)成包括以下方面：

（一）價值觀基點(diǎn)

以往人們認(rèn)為政府和公共利益是一體的，管理集中在政府內(nèi)，是以權(quán)力配置為中心的。以馬克思•韋伯為代表的官僚制度的科層化管理理論，強(qiáng)調(diào)權(quán)威、分工、法令、控制等，管理實(shí)質(zhì)是以權(quán)力為中心的設(shè)計體系。公共管理是一種社會治理模式，它的權(quán)力應(yīng)移至政府外，它的特點(diǎn)是管理主體的內(nèi)控，強(qiáng)調(diào)管理行為的道德化及對自身的修養(yǎng)和約束。根據(jù)目前和今后中國社會發(fā)展?fàn)顩r，中國公共管理理論建設(shè)過程中必須解決市場化、非政府中介組織、績效、廉潔等問題，價值觀基點(diǎn)就是以權(quán)力為中心轉(zhuǎn)向以道德為核心，實(shí)現(xiàn)和諧、民主、法制等社會愿景。

（二）主體基點(diǎn)

公共管理的主體是公共組織，政府是典型的公共組織，又由于政府組織是通過法定的公共程序產(chǎn)生的，其權(quán)力是得到社會公眾認(rèn)同的，因此政府組織的管理具有典型的合法性和強(qiáng)制性。除政府組織之外，能夠提供公共物品或服務(wù)的還包括非政府的公共組織，由于該類組織是政府組織授權(quán)而進(jìn)行公共管理的，因此其管理不具有最終強(qiáng)制性。十一屆三中全會后，雖進(jìn)行了市場經(jīng)濟(jì)體制改革，但新中國成立后一直實(shí)行的計劃經(jīng)濟(jì)體制，使得政府組織成了百姓的精神支柱，再加之我國第三部門組織力量薄弱，因此，在我國實(shí)行公共管理的主體基點(diǎn)就成了政府組織。但政府組織的理念應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)“由全面轉(zhuǎn)向適度，由微觀轉(zhuǎn)向宏觀，由直接轉(zhuǎn)向間接，由人治轉(zhuǎn)向法治”的轉(zhuǎn)變。

（三）客體基點(diǎn)

公共管理的客體是社會公共事務(wù)，在這樣的目標(biāo)下，公共管理理論要解決的是外部社會約束條件的實(shí)現(xiàn)：即政府的定位與重新認(rèn)知、政府與市場的關(guān)系、公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的協(xié)調(diào)、公共物品提供的方式、政府與公民等諸多關(guān)系存在的依據(jù)、發(fā)展變化的動力等；還需要構(gòu)筑內(nèi)部關(guān)系的架構(gòu)：即基本利益分享、制度與規(guī)則的建立、公共權(quán)力的分享、效益的最大化等。這是中國目前當(dāng)務(wù)之急，只有建立與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的管理模式，即“小政府、大社會、強(qiáng)市場”的三元架構(gòu)，才能“內(nèi)生”出本土化的中國公共管理理論。

（四）路徑選擇

中國公共管理實(shí)踐是落后的，因此，本土化基點(diǎn)下的中國公共管理必須從實(shí)證分析入手，并以此為重心展開理論研究，其中理論模型與數(shù)據(jù)模型建立、案例庫的建立與經(jīng)典案例的分析，將有效的實(shí)證研究與有限的理論選擇相統(tǒng)一，并以此形成本土的研究性質(zhì)、研究領(lǐng)域、理論模型、理論批評等方面的創(chuàng)新，才是中國公共管理理論發(fā)展的必經(jīng)之路。

（五）理論基點(diǎn)

從歷史發(fā)生學(xué)的角度來審視，傳統(tǒng)的儒家、法家和道家的思想，公平與民本的價值觀等，對中國公共管理的理論和實(shí)踐產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。、鄧小平等人在對資本主義進(jìn)行批判的基礎(chǔ)上，提出一系列切合中國國情的政府管理思想，這些思想構(gòu)成了當(dāng)前中國公共管理理論的一個重要來源。此后，我國開始逐漸引進(jìn)、吸收外國的公共管理理論，翻譯出版了一系列西方政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、行政學(xué)、管理學(xué)、公共管理學(xué)方面的著作。因此，我國公共管理的理論基點(diǎn)就是：傳統(tǒng)的政府管理思想、馬列主義的政府管理思想和西方公共管理學(xué)。

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