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我國公共政策的制定旨在為本國或本地區(qū)的行政機構(gòu)、社會團體、人民群眾等的社會公共行為提供規(guī)范性、指導性的方向，以此來達到緩解社會矛盾、預防社會暴力、促進社會和諧發(fā)展等政策執(zhí)行的目的，從而為人民提供一個良好、有序的社會環(huán)境。公共政策的表達形式有法律規(guī)章、行政命令、政府首腦的書面或口頭聲明和指示以及行動計劃與策略等等。公共政策制定從程序上講，包含目標確立、政策方案設計、評估論證方案與抉擇四個相互關聯(lián)又相互區(qū)別的階段或環(huán)節(jié)。公共政策的制定與盈利性組織所制定的各項政策有質(zhì)的區(qū)別，并且過程呈現(xiàn)復雜多樣、動態(tài)的特征。

一、我國公共政策制定過程的特點

1．政策輸入機制的特點

20世紀70年代以來，美國政策科學界逐漸形成了理性模式和漸進模式兩種政策制定過程分析模式。理性模式從最初的過于理想化的理性分析模式經(jīng)過創(chuàng)新后發(fā)展為以赫伯特•西蒙為主要代表人物的有限理性分析模式。漸進分析模式包括兩種決策模式:多元決策模式和精英決策模式，美國政治學家林德布洛姆是這個學派的代表人物。在中國，由于政策制定是在社會結(jié)構(gòu)分化程度偏低的社會背景下產(chǎn)生的，而且大部分的制定政策的任務都不能被具有代表性的社會結(jié)構(gòu)來承擔，大都是政治系統(tǒng)中的政治精英按照自己所認為的政治發(fā)展走向來確定政策制定的內(nèi)容。因此，就呈現(xiàn)出一種“內(nèi)輸入”的政策制定特點。

2．公眾的參與性

公共政策制定的最根本的受眾目標就是人民群眾，公共政策從開始的信息采集到政策分析再到政策制定與執(zhí)行，任何一個環(huán)節(jié)都離不開與公眾對將要制定的政策進行溝通與協(xié)調(diào)。中國共產(chǎn)黨自成立以來，就形成了重大政策的形成一定要和群眾通過自上而下而后又自下而上的過程來反復溝通、實踐、修正。在我國，中國共產(chǎn)黨領袖就曾說過:“群眾既制定政策，又執(zhí)行政策”。也正是因為共產(chǎn)黨對民意、民心的重視，以及對群眾路線的堅持不懈的貫徹執(zhí)行，才會出現(xiàn)黨、軍、民一條心開創(chuàng)并建設社會主義新中國的新面貌。

3．“摸著石子過河”的政策制定模式

“摸著石子過河”是以鄧小平同志為代表的中國共產(chǎn)黨人所創(chuàng)造的一種符合中國國情的政策制定模式。雖然這種政策制定模式創(chuàng)造于改革開放時期，但是其注意摸索、大膽創(chuàng)新、循序漸進等政策制定精神依然適用于當代社會。黨的十八屆三中全會指出，我國社會改革已進入“深水區(qū)”，要攻堅克難，抓住各項問題的關鍵點，基于從點到面、協(xié)調(diào)發(fā)展的指導原則制定科學的公共政策。

二、我國公共政策制定過程存在的主要問題

改革開放以來，黨和政府秉承著科學決策的政策指導方針，制定并實施了一系列正確的重大決策，在不同程度上促進中國的經(jīng)濟快速發(fā)展。然而，在政策制定過程中還是存在一些不可忽視的問題。

1．政策參與主體的不平衡性

根據(jù)系統(tǒng)論的觀點，可以將公共政策制定過程分為三個階段:輸入階段、轉(zhuǎn)換階段、輸出階段。政策輸入階段是指給予政府在政策制定過程中所需要的基本信息;政策輸出階段則是相對于政策輸入階段而言，是指貫徹與實施政府的政策;政策轉(zhuǎn)換階段就是指從政策制定到政策實施的過程。在一個有效運行的公共政策系統(tǒng)中，輸入性參與和輸出性參與應該處于平衡狀態(tài)。然而在我國，在由政府主導的政策制定背景下，公民對政策制定的參與表現(xiàn)的相對消極與冷漠，由此造成的失衡就不可避免的降低公共政策的公共性、權(quán)威性和有效性。

2．智囊系統(tǒng)出現(xiàn)負面影響

根據(jù)世界各國政府的政策制定實踐，不難發(fā)現(xiàn)科學合理的政策制定缺少不了智囊機構(gòu)的支持與輔助。美國民間智囊團蘭德公司，日本智囊團野村綜合研究所，聯(lián)邦德國工業(yè)設備企業(yè)公司等都是對本國政府政策制定做過突出貢獻的智囊系統(tǒng)。不可否認的是，中國的智囊系統(tǒng)為公共政策的制定也起到了一定的積極作用，但存在更多的卻是負面教訓。在一些重要的政策制定過程中對于比較關鍵的決策因素只是任由領導者個人對政治形勢的判斷與經(jīng)驗來決定，而并沒有經(jīng)過科學的論證和規(guī)劃。當前，我國部分智囊系統(tǒng)已逐漸依附于政府，獨立性大大減弱，并沒有起到連接政府與人民的重要橋梁的作用。

3．公共政策制定中的價值沖突

我國公共政策制定過程中的倫理價值標準的沖突問題也是長期以來難以根除的一種意識障礙。公共政策制定中的價值沖突主要分為以下三類沖突，首先，效率優(yōu)先原則與社會公正原則的沖突，這兩種原則的沖突實質(zhì)上就是市場經(jīng)濟與倫理價值的沖突。其次，集體主義與個人主義的沖突，在政策制定過程中難免存在一些被個人利益蒙蔽雙眼的個人，為了一己私利而擾亂科學決策。最后，經(jīng)濟合理性與社會合理性的沖突，經(jīng)濟合理性強調(diào)效率優(yōu)先，社會合理性則強調(diào)“人”的價值，強調(diào)以人為本的原則以及追求文化的進步和社會的健康發(fā)展。

三、我國公共政策制定過程存在問題的對策

1．提高公民參與的有效性

基于我國是一個多民族國家、疆域?qū)拸V、人口眾多的基本國情，同時公民參與公共政策制定體制具有發(fā)展晚、速度慢等特點，我國公共政策的制定不可避免的成為一個龐雜的系統(tǒng)工程，再加上政策制定很難達到不存在相反意見的現(xiàn)實，所以政策制定者就會為了達到擺脫繁雜事務，減少責任承擔的目的，而減少公民參與政策制定的途徑。因此，加強公民參與政策制定，首先要加強公民參與政策制定的制度建設，建立公正、合理、科學的制度環(huán)境;其次，加強在政策制定過程中政府與公民之間的有效互動，深入基層調(diào)研，體察民情;最后，培養(yǎng)公民的主動參與意識，提高公民政治文化素質(zhì)，使公民參與從被動變主動。

2．進一步發(fā)揮咨詢系統(tǒng)的功能

目前，就我國咨詢系統(tǒng)而言，也就是所謂的智囊團，還存在著人才單一化、制度相對不健全、機構(gòu)獨立性較低、社會公眾對其工作內(nèi)容及性質(zhì)不夠全面了解甚至存在誤解、政策制定者對咨詢系統(tǒng)的政策建議不夠重視等眾多問題亟待解決。因此，針對以上問題可以采取如下解決方法:向社會各界招聘政策咨詢系統(tǒng)所需的優(yōu)秀綜合多學科類人才;增加有利于提高機構(gòu)獨立性的預算制度;在全社會為政策制定工作從業(yè)人員營造良好的研究氛圍;鼓勵建立民間的咨詢機構(gòu)，充分發(fā)揮民間咨詢機構(gòu)所具有的與群眾密切溝通交流和政策信息廣泛收集功能，使其能更好的為上層咨詢系統(tǒng)提供政策制定所需要的關鍵信息。

3．促進公共政策制定中的倫理建設

首先，提高公共政策制定者的倫理素質(zhì)。公共政策制定過程從某種意義上來說就是以公共政策制定者進行的道德判斷為前提的決策過程，因此培養(yǎng)其高尚的道德情操，強化政治素養(yǎng)具有重要意義。其次，建立公共政策倫理評估體系。通過從設立專職的公共政策倫理評估組織、形成公共政策倫理評估信息網(wǎng)絡系統(tǒng)、加強公共政策制定的監(jiān)督反饋機制等方法來有效緩解公共政策制中的各種價值沖突，不讓評估流于形式。

作者:張倩 陳利會 單位:云南民族大學