導(dǎo)語(yǔ)：漫談公共政策建設(shè)中的話語(yǔ)權(quán)一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、公共政策問(wèn)題構(gòu)建中公眾話語(yǔ)權(quán)的影響

話語(yǔ)權(quán)是當(dāng)前民主政治研究中出現(xiàn)頻率較高的一個(gè)詞匯，所謂“話語(yǔ)權(quán)”，簡(jiǎn)單的理解就是指說(shuō)話機(jī)會(huì)的多寡。最早提出“話語(yǔ)權(quán)”概念的法國(guó)后現(xiàn)代思想家?？抡f(shuō):“話語(yǔ)意味著一個(gè)社會(huì)團(tuán)體依據(jù)某些成規(guī)將其意義傳播于社會(huì)之中，以此確立其社會(huì)地位，并為其他團(tuán)體所認(rèn)識(shí)的過(guò)程”?！霸捳Z(yǔ)權(quán)”中的“權(quán)”有兩層含義———權(quán)利與權(quán)力，這也就決定了話語(yǔ)權(quán)有兩種意義，即話語(yǔ)權(quán)利與話語(yǔ)權(quán)力，因此，對(duì)話語(yǔ)權(quán)的準(zhǔn)確表達(dá)應(yīng)該是“有權(quán)利說(shuō)而且被傾聽(tīng)”。從民主政治角度看，公眾話語(yǔ)權(quán)實(shí)質(zhì)是公民表達(dá)自己真實(shí)意愿的一種權(quán)利和權(quán)力。英國(guó)學(xué)者安東尼?吉登斯認(rèn)為，“在現(xiàn)代國(guó)家的場(chǎng)景中，至關(guān)重要的是，不同群體以話語(yǔ)方式形成表達(dá)其利益的政策或方案的能力，并在公共領(lǐng)域中開(kāi)辟出宣揚(yáng)這些政策或方案的能力”。在公共政策問(wèn)題構(gòu)建的過(guò)程中，公眾話語(yǔ)權(quán)是公民參與的重要載體，公眾不僅通過(guò)一定的話語(yǔ)方式進(jìn)行自我認(rèn)同、利益表達(dá)和利益訴求，而且通過(guò)這種話語(yǔ)權(quán)的掌握與運(yùn)用，影響著公共政策問(wèn)題構(gòu)建的各個(gè)方面。(一)公眾話語(yǔ)權(quán)影響公共政策問(wèn)題的察覺(jué)當(dāng)今社會(huì)正處在一個(gè)巨變的時(shí)代，與這種巨變相伴的是社會(huì)問(wèn)題的復(fù)雜性、無(wú)序性、變動(dòng)性越來(lái)越明顯。所有的社會(huì)問(wèn)題不僅是某一領(lǐng)域矛盾的體現(xiàn)，更有錯(cuò)綜復(fù)雜的整個(gè)社會(huì)諸因素在起作用，形成非線性的相互依賴關(guān)系，這導(dǎo)致了現(xiàn)代社會(huì)決策的風(fēng)險(xiǎn)性越來(lái)越大。政府作為社會(huì)管理的主體，作為公共政策分析的主體，有責(zé)任和義務(wù)在紛繁復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題中識(shí)別公共問(wèn)題，并將其納入政策議程，使之成為政策問(wèn)題并加以解決。但是由于政府自身能力的有限性(包括知識(shí)、資源、時(shí)間、信息等)，使其無(wú)法發(fā)現(xiàn)、識(shí)別、確定所有的公共問(wèn)題。同時(shí)，政府是由“經(jīng)濟(jì)人”構(gòu)成的，在某些時(shí)候出于自利性，也不愿去發(fā)現(xiàn)、識(shí)別、確定對(duì)其不利的公共問(wèn)題。退一步分析，即使政府能夠克服上述重重困難，發(fā)現(xiàn)所有的問(wèn)題，但要從中區(qū)分輕重緩急，并給出明確的排序，也是十分困難的。而隨著民主政治的進(jìn)步、公民社會(huì)的形成，社會(huì)公眾，這里包括所有非政府、非特定專業(yè)領(lǐng)域以及與公共問(wèn)題相關(guān)的利益?zhèn)€體和群體，具有強(qiáng)烈的參與公共事務(wù)的愿望和能力。公眾的知識(shí)匯集了社會(huì)成員的價(jià)值傾向和政治愿望，包含了公眾對(duì)切身利益的關(guān)注和對(duì)政府的訴求。作為意見(jiàn)表達(dá)的重要組成部分，政府通過(guò)傾聽(tīng)、回應(yīng)公眾的呼聲，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。既可以在問(wèn)題處于萌芽狀態(tài)時(shí)就系統(tǒng)、有效地察覺(jué)和解決問(wèn)題，又能夠有效減少社會(huì)成本和國(guó)家資源的浪費(fèi)，獲取公眾的合法性支持，增強(qiáng)政府決策能力。此時(shí)，政策問(wèn)題構(gòu)建中公眾話語(yǔ)權(quán)的行使，不僅是可能的，而且是十分必要的。(二)公眾話語(yǔ)權(quán)影響公共政策問(wèn)題的界定在政策問(wèn)題構(gòu)建中，我們首先遇到的是問(wèn)題情勢(shì)而非問(wèn)題，前者是客觀的存在，而后者則打上了人類認(rèn)知的烙印，是主觀反映客觀的結(jié)果。所以，問(wèn)題不能脫離對(duì)它們進(jìn)行定義的個(gè)體和群體而存在，即是說(shuō)公共政策問(wèn)題不是自然的“社會(huì)問(wèn)題”，而是人們對(duì)自然的社會(huì)問(wèn)題進(jìn)行界定、識(shí)別的結(jié)果，它凝結(jié)了不同個(gè)體或群體的主觀改造，即不同個(gè)體或群體語(yǔ)言表達(dá)的結(jié)果。曾有學(xué)者對(duì)“城市主要社會(huì)問(wèn)題”的兩項(xiàng)研究進(jìn)行分析，結(jié)果表明，在同樣的研究主題下，由于對(duì)問(wèn)題界定方式的不同，得出了不同的研究結(jié)論，而不同的結(jié)論又進(jìn)一步影響著公共政策的議題選項(xiàng)、議題重點(diǎn)、議題時(shí)間和方案內(nèi)容。分析者對(duì)兩項(xiàng)課題研究背后的邏輯作了深層次的分析，發(fā)現(xiàn)導(dǎo)致這種差異出現(xiàn)的根本原因就在于研究起始“誰(shuí)來(lái)界定問(wèn)題”，即話語(yǔ)權(quán)的歸屬問(wèn)題。其中一項(xiàng)課題的問(wèn)題界定是“專家主導(dǎo)、公眾補(bǔ)充”模式，而另一項(xiàng)課題是“公眾主導(dǎo)、專家輔導(dǎo)”模式。由于在城市社會(huì)問(wèn)題理解上專家的思路與公眾的感受不一致，兩種對(duì)城市社會(huì)問(wèn)題的不同界定方式導(dǎo)致結(jié)果差異成為必然。由此可見(jiàn)，在政策問(wèn)題界定中，公眾是否行使話語(yǔ)權(quán)，以及如何行使話語(yǔ)權(quán)，對(duì)探究公共政策問(wèn)題的性質(zhì)、原因和范圍有著重要影響。(三)公眾話語(yǔ)權(quán)影響公共政策問(wèn)題的公共性日本學(xué)者藥師寺泰藏曾簡(jiǎn)潔明了地指出:“公共政策”的意思與其字面意思相同，即為“公共”而制定的政策?！肮病敝赶虻哪康男允枪舱叩谋举|(zhì)屬性，公共政策分析只有遵循“公共”原則，才能真正體現(xiàn)這一本質(zhì)屬性。這里所謂“公共”原則，首先指的就是政策問(wèn)題取向的公共性，即公共政策要解決的是社會(huì)公共事務(wù)，要確保公共利益的增進(jìn)和合理分配。要做到這一點(diǎn)，公共政策問(wèn)題構(gòu)建的過(guò)程必須體現(xiàn)“程序正義”，也就是必須有追求民主理念的公眾的高度參與。Bellah等人也明確地主張:“要建立一個(gè)公正、平等的社會(huì)，必須靠老百姓有理性的參與公共事務(wù)，以及不斷地提供建設(shè)性的意見(jiàn)”。公眾通過(guò)話語(yǔ)權(quán)這一載體，圍繞公共問(wèn)題的善與惡、利與弊、對(duì)與錯(cuò)等進(jìn)行討論，整合并表達(dá)公眾意見(jiàn)，形成強(qiáng)大的公眾輿論，從而穩(wěn)妥地矯正政府的決定與公民的意愿和選擇之間的矛盾。從根本上說(shuō)，公眾話語(yǔ)權(quán)的使用保證了契合公共性價(jià)值取向的公共政策問(wèn)題是根據(jù)多數(shù)人的意愿表達(dá)和利益訴求來(lái)實(shí)現(xiàn)的。

二、我國(guó)公共政策問(wèn)題構(gòu)建中公眾話語(yǔ)權(quán)的分享

(一)我國(guó)公共政策問(wèn)題構(gòu)建中公眾話語(yǔ)權(quán)的缺失隨著我國(guó)社會(huì)的深度轉(zhuǎn)型、政府治理模式的變革、政策價(jià)值取向的重塑以及公眾參與手段的增多，政策活動(dòng)中由政府壟斷的“一元話語(yǔ)”格局已被打破，公眾的話語(yǔ)權(quán)逐漸得到尊重和保障。但不能回避的事實(shí)是，這種話語(yǔ)權(quán)的尊重和保障仍存在不完整性，公眾參與公共政策是一種“插入式參與”，政策問(wèn)題構(gòu)建階段的公眾話語(yǔ)權(quán)缺失依然普遍。我們知道，公共政策活動(dòng)是由問(wèn)題構(gòu)建、方案制定、政策執(zhí)行、政策評(píng)估和政策調(diào)整所構(gòu)成的完整系統(tǒng)。所以，真正充分的話語(yǔ)權(quán)分享應(yīng)是從政策問(wèn)題構(gòu)建開(kāi)始。但是，實(shí)踐表明，現(xiàn)行政策的公民參與往往是在方案的制定階段進(jìn)入并給予充分重視。此時(shí)，公眾只能就已定的所要解決的問(wèn)題來(lái)表達(dá)自己的意見(jiàn)。對(duì)于“是不是”公共政策問(wèn)題，“值不值得、應(yīng)不應(yīng)該”解決這一問(wèn)題則沒(méi)有發(fā)言權(quán)。只要政府認(rèn)定了就是政策問(wèn)題，而究竟是怎么認(rèn)定的、如何確保認(rèn)定的科學(xué)性似乎顯得不重要。當(dāng)然，我們也不否認(rèn)，在某些情況下，公眾在問(wèn)題構(gòu)建時(shí)確實(shí)有表達(dá)的“權(quán)利”。只不過(guò)這種權(quán)利的使用并不具有影響力，即沒(méi)有“權(quán)力”。此時(shí)，公眾話語(yǔ)權(quán)的作用僅僅體現(xiàn)在圍繞政府已經(jīng)確認(rèn)的問(wèn)題進(jìn)行論證并給予肯定和支持的表示。實(shí)質(zhì)上，這是政府利用話語(yǔ)“霸權(quán)”在人們內(nèi)心深處設(shè)定先入為主的“話語(yǔ)”邏輯，以此塑造著特定時(shí)期公眾的認(rèn)知特點(diǎn)、價(jià)值偏好和行動(dòng)方式，這必然會(huì)影響到特定社會(huì)問(wèn)題的識(shí)別和認(rèn)定。真正的民主體制必須給公眾參與公共政策全過(guò)程的機(jī)會(huì)，因?yàn)楣舱咦鳛橐环N利益和價(jià)值的分配機(jī)制，政策問(wèn)題構(gòu)建能夠首先界定予以分配的去向，即向哪分配，然后才是政策方案確定的如何分配的問(wèn)題。所以，政府必須從政策問(wèn)題構(gòu)建開(kāi)始就傾聽(tīng)民眾的聲音，從而保障公眾話語(yǔ)權(quán)全過(guò)程的享有和充分行使。(二)我國(guó)公共政策問(wèn)題構(gòu)建中公眾話語(yǔ)權(quán)分享的實(shí)現(xiàn)路徑1．公共政策問(wèn)題構(gòu)建中公眾話語(yǔ)權(quán)分享的核心:公共政策問(wèn)題的類型公共政策問(wèn)題涉及社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，并不是所有的問(wèn)題在認(rèn)定時(shí)都需要公眾的參與，如有關(guān)國(guó)家機(jī)密的外交、國(guó)防問(wèn)題等;公眾也不是對(duì)所有的問(wèn)題都感興趣，公眾對(duì)政策問(wèn)題確認(rèn)及其原因分析的參與是有選擇的，因?yàn)椤罢邌?wèn)題不同，公民參與的收益和成本之間的權(quán)衡也不同”，按照達(dá)爾的說(shuō)法，“如果你認(rèn)為同可以預(yù)期從其他活動(dòng)中得到的報(bào)酬相比，從政治介入中得到的報(bào)酬價(jià)值較低，你就不大可能介入政治”。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，公眾參與的驅(qū)動(dòng)力來(lái)源于各種各樣的利益需求，政策問(wèn)題性質(zhì)不同，對(duì)社會(huì)公眾的影響不同，公眾參與的動(dòng)力也不同。由此，必須弄清到底什么樣的問(wèn)題是公眾應(yīng)該參與的和公眾愿意參與的。在這些問(wèn)題進(jìn)行構(gòu)建時(shí)，政府必須保證公眾的話語(yǔ)權(quán)。2．公共政策問(wèn)題構(gòu)建中公眾話語(yǔ)權(quán)的分享必須是真實(shí)的?？怂购兔桌照J(rèn)為，只有公共政策的話語(yǔ)形式具備真實(shí)性，使用合理的語(yǔ)言并造成某種對(duì)抗性的緊張關(guān)系，才能更好地制定和執(zhí)行公共政策。一方面，為了避免陷入官僚制民主模式的獨(dú)白性言說(shuō)，我們期望著爭(zhēng)辯、論證、反駁，而不是表面和諧的異口同聲，也就是說(shuō)，公眾話語(yǔ)權(quán)與政府話語(yǔ)權(quán)是一種結(jié)構(gòu)性的關(guān)系，他們之間既是平等的，同時(shí)又是對(duì)抗的、相互辯駁的。因此公眾在使用話語(yǔ)權(quán)時(shí)，必須是真誠(chéng)的、具有意向性的及實(shí)質(zhì)性的貢獻(xiàn)，這些就是話語(yǔ)正當(dāng)性的條件。另一方面，?為了避免“說(shuō)而不聽(tīng)”、“聽(tīng)而不證”，我們期待政府給予公眾的話語(yǔ)充分的重視，公眾參與的價(jià)值，并不僅限于對(duì)特定利益的追逐，而是通過(guò)行使話語(yǔ)權(quán)，表達(dá)各種偏好、提供各種信息、與決策主體進(jìn)行富有誠(chéng)意的交流，從而使決策的過(guò)程更加開(kāi)放和透明。在這個(gè)意義上，我們完全可以說(shuō)，公眾話語(yǔ)權(quán)的分享就是對(duì)決策者和特定利益集團(tuán)話語(yǔ)霸權(quán)進(jìn)行制約，從而使政策運(yùn)行自始就彰顯“公共性”。否則，公眾參與就只能是一個(gè)空洞的符號(hào)，隨之帶來(lái)的更深層次的影響就是公眾對(duì)政府的信任危機(jī)。3．公共政策問(wèn)題構(gòu)建中話語(yǔ)權(quán)的分享要形成常態(tài)機(jī)制公共政策問(wèn)題的考察要求具有一定的前瞻性和主動(dòng)性，如果等到社會(huì)問(wèn)題日趨嚴(yán)重的“癥狀”淋漓盡致地表現(xiàn)出來(lái)，社會(huì)不滿情緒反應(yīng)已經(jīng)達(dá)到爆發(fā)的臨界點(diǎn)，再來(lái)確認(rèn)該問(wèn)題，不僅會(huì)影響政府形象，甚至?xí)斐缮鐣?huì)的震蕩和失穩(wěn)。公共政策問(wèn)題構(gòu)建的這一特性，要求公眾話語(yǔ)權(quán)的分享亦要具有前瞻性。公眾參與政策問(wèn)題構(gòu)建不再是簡(jiǎn)單的聽(tīng)證或者是成為咨詢委員會(huì)的成員，而是形成一種常態(tài)機(jī)制，通過(guò)定期召開(kāi)公民論壇、展開(kāi)民意調(diào)查等形式，讓公眾充分表達(dá)自己的需求，使得引起公共決策者深切關(guān)注的公共問(wèn)題更多地由此產(chǎn)生。這種常態(tài)機(jī)制可為公眾話語(yǔ)權(quán)的使用提供一個(gè)穩(wěn)定的平臺(tái)和雙向溝通的通道，保證公眾與公共政策決策中樞在平等、公開(kāi)、信息透明、相互尊重和主動(dòng)參與氛圍下，對(duì)具有重大影響但充滿爭(zhēng)議的議題進(jìn)行充分的討論并形成共識(shí)。

作者：孫萍鮑麗明單位：東北大學(xué)沈陽(yáng)化工大學(xué)