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鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是我國財政的基礎(chǔ)，是保持農(nóng)村社會穩(wěn)定的關(guān)鍵。鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債是我國農(nóng)村經(jīng)濟改革和發(fā)展進程中面臨的一個十分突出的問題。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債的不斷增長，它已經(jīng)嚴重影響到農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展和政治穩(wěn)定，成為“三農(nóng)”問題的重要誘因。因此，從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)過度負債問題，事關(guān)我國農(nóng)村經(jīng)濟乃至國民經(jīng)濟持續(xù)、快速發(fā)展及社會穩(wěn)定，是進一步化解“三農(nóng)”難題的必然要求，是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要體現(xiàn)。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債的現(xiàn)狀及其危害

近年來，隨著深化體制改革的進行，全面取消農(nóng)業(yè)稅之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務也漸漸“顯山露水”，成為嚴重的經(jīng)濟和社會問題，并受到了廣泛的關(guān)注。

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負債總量巨大，覆蓋面廣，增長速度快

我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務問題，其主要特點表現(xiàn)為負債數(shù)額大，負債面廣，負債差距明顯以及增長速度快?！?005年中國農(nóng)民發(fā)展報告》提供的資料表明：鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債問題已經(jīng)嚴重影響到農(nóng)村基層組織的管理。截止到2005年，全國縣鄉(xiāng)政府的顯性負債就已經(jīng)高達4000多億元，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務高達億元，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均債務在400萬元左右，而這些數(shù)據(jù)中還不包含村級債務。據(jù)專家估計，全國的鄉(xiāng)村債務總額估計不會低于6000億元，甚至可能已經(jīng)突破了上萬億元，占全國GDP的10%左右，占全國財政總收入的30%-50%，大大超過了長期建設(shè)國債的總負擔。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債的危害

嚴重的債務問題既制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展，又削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政履行職能的能力，使部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政處在“破產(chǎn)”邊緣，財政的發(fā)展功能異常脆弱。這導致基層政府無法擔負提供農(nóng)村最基本的公共服務的應有職能，使低下的服務水平和相對較高的服務價格超出了農(nóng)民可承受的能力，加重了農(nóng)民的負擔。基層政權(quán)不能為農(nóng)民提供公共服務，不能很好地代表農(nóng)民利益，其存在價值受到農(nóng)民質(zhì)疑，形成社會不安定因素，對整個國家產(chǎn)生了不容忽視的政治風險。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債形成的原因分析

（一）經(jīng)濟根源：經(jīng)濟的不發(fā)達和財源不足

經(jīng)濟的不發(fā)達和財源不足是造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債問題的經(jīng)濟根源。20世紀下半葉的中國開始實行重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，這種城鄉(xiāng)二元體制的社會資源配置與發(fā)展嚴重阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，使農(nóng)業(yè)發(fā)展徘徊不前，農(nóng)民陷入相對封閉狀態(tài)。所以，這種二元社會結(jié)構(gòu)嚴重削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展的后勁，從而減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的來源。另外，我國相當一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)自然條件差，多為地處偏遠的農(nóng)業(yè)區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)屬于農(nóng)業(yè)主導型或農(nóng)業(yè)依托型，受市場和自然條件的影響突出，財政收入蘊含著極大的不穩(wěn)定性。從非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展相對滯后，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)因結(jié)構(gòu)不合理，運行機智不靈活以及債務沉重，以致發(fā)展后勁不足，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的貢獻不大。

目前，在我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，經(jīng)濟普遍發(fā)展較慢，表現(xiàn)主要有三個方面：一是經(jīng)濟總量明顯偏低。二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，傳統(tǒng)種植業(yè)仍是這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主業(yè)。三是二、三產(chǎn)業(yè)規(guī)模小。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟規(guī)模偏小，再加上以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)“含稅量”小，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入規(guī)模明顯偏小，增長也比較緩慢。經(jīng)濟落后，財源不旺，為了維持正常運轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能依靠借款、貸款、舉債支付經(jīng)常性開支。

（二）制度性根源：社會結(jié)構(gòu)原因和財政體制原因

1.社會結(jié)構(gòu)原因

我國在特定歷史條件下形成的二元社會結(jié)構(gòu)是造成我國農(nóng)村貧困，農(nóng)業(yè)落后，農(nóng)民地位下降及基層政府財政困難，負債不斷增加的主要制度性根源。20世紀下半葉，為了確保重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的實施，國家建立了一套高度集中的計劃經(jīng)濟體制，人為的割裂了工業(yè)與農(nóng)業(yè)，城市與鄉(xiāng)村的內(nèi)在聯(lián)系，用政策和體制的力量把城鄉(xiāng)置于不平等的勞動分工和貿(mào)易條件下，確立并強化了城市相對農(nóng)村的優(yōu)勢地位，形成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。這種城鄉(xiāng)二元體制的社會配置與發(fā)展的特征是：先城市后農(nóng)村，先工業(yè)后農(nóng)業(yè)，先市民后農(nóng)民，以城市和市民為中心，把農(nóng)村和農(nóng)民僅僅作為外圍和補給線，以犧牲農(nóng)業(yè)來發(fā)展工業(yè)，其結(jié)果是工業(yè)化的成果很大部分來自于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟剩余，而工業(yè)化的財富積累則主要留在城市，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民只能維持簡單的社會再生產(chǎn)，經(jīng)濟和社會發(fā)展歷史性停滯不前。

二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)下國民收入分配的嚴重扭曲，加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的負擔。長期以來，國家財政對農(nóng)業(yè)投入嚴重不足，導致農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金匱乏，嚴重阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，導致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率提高緩慢，勞動力就業(yè)壓力大，使農(nóng)民陷入相對封閉的狀態(tài)。所以，這種二元社會結(jié)構(gòu)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設(shè)的直接影響是削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展的后勁，從而減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的來源。

2.財政體制原因

（1）公共財政體制改革滯后。一是公共財政收入不完整。各級政府特別是地方政府高度依賴預算外收入，破壞了總預算的約束性和預算的完整性，肢解了本屬于各級政府的財政收入。在現(xiàn)行的分稅制體制下，收入來源穩(wěn)定，稅源集中，增收潛力較大的稅種，都列為中央固定收入或中央與地方政府共享收入，而留給地方的幾乎都是收入不穩(wěn)定，稅源分散，征管難度大，征收成本高的中小稅種，導致地方財政收入下降，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入更是無法保障，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力無力支撐本級政府職能的履行，從而形成愈來愈多的債務。二是公共財政支出的不規(guī)范。首先，財政支出的“越位”與“缺位”同時并存，一方面表現(xiàn)在財政支出上的大包大攬，財政支出的增長速度大大超過財政收入的增長速度；另一方面，財政支出卻遠遠不能滿足日益增長的公共需求。其次，中央政府的財政支出過多的向發(fā)達地區(qū)和城市傾斜，這種支出政策既加大了地區(qū)差別，工農(nóng)差別和城鄉(xiāng)差別，又固化了現(xiàn)存的二元社會結(jié)構(gòu)。

（2）分稅制財政體制改革不完善。目前我國分稅制采取不盡合理的基數(shù)法，固定的基數(shù)與不穩(wěn)定的財源之間矛盾較大，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺乏穩(wěn)定的收入來源。分稅制改革以來，收入向上逐級集中，職能和責任不斷下放，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政責任權(quán)利不對稱。另外，由于分稅制改革只是初步劃分了中央政府和地方政府的財權(quán)，事權(quán)劃分不清，并且沒有界定各級地方政府之間的事權(quán)和財權(quán)，省級以下的財政體制尚未理順，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的財權(quán)和事權(quán)的不對稱更為突出，形成了“財權(quán)在上，事權(quán)下放”的基本態(tài)勢，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的支出壓力增大。

（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制改革滯后。在現(xiàn)行的分稅制下，縣對鄉(xiāng)實行規(guī)范分稅制體制的很少，在制定體制時也很少考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)利益，征管體制缺陷也較為突出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有健全的財稅功能，這些因素都在一定程度上制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的發(fā)展。另外，稅收立法權(quán)集中在中央，使地方政府無法根據(jù)本地的特殊情況對稅目和稅率進行調(diào)整，更無權(quán)根據(jù)實際情況自行開征新的稅種，又在一定程度上制約了地方稅收隨經(jīng)濟增長的彈性。

（三）歷史根源：歷史遺留性負債

歷史遺留問題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債的源泉。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務是歷史遺留下來的包袱，其中主要是以下幾個方面：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政承擔了農(nóng)村義務教育的大頭，特別是在20世紀90年代，在中央和地方政府“普九”達標要求下，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學大都修建了超過當?shù)刎斦Ц赌芰Φ男Ｉ幔瑢е陆逃搨劾?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不堪重負。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府超過財政實力修建基礎(chǔ)設(shè)施，如修路，修橋，農(nóng)電改造等。三是撤區(qū)并鄉(xiāng)以及合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)中形成的負債，由于行政區(qū)劃的重新調(diào)整，造成了部分債權(quán)無法明確或回收，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債。四是許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府盲目決策投資興辦企業(yè)，由于投資失誤，項目檔次低，重復建設(shè)，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展陷入困境，最終造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)虧損和破產(chǎn)而遺留下負債“包袱。”

（四）自身管理原因：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)臃腫；財務管理混亂；“政績工程”和腐敗問題

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)臃腫。目前各鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)中，既有行政編制的國家干部，也有事業(yè)編制人員，還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)招聘的工作人員，人員編制規(guī)模大，超編現(xiàn)象嚴重，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)龐大，財政供養(yǎng)人員過多，支出負擔重。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務管理混亂，監(jiān)督機制失效，財政收支缺乏約束。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有制定切實可行的財政、財務管理制度，多頭審批，隨意性很大，不合理的支出名目繁多，亂收濫支現(xiàn)象嚴重。

3.“政績工程”和腐敗問題。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了謀求團體自身特別是干部個人的利益最大化，不顧?quán)l(xiāng)鎮(zhèn)債務增減和可持續(xù)發(fā)展能力，拼命舉債“上項目、樹形象，換政績”，結(jié)果社會效益、經(jīng)濟效益不大，勞民傷財。同時，由于腐敗原因，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部揮霍起來有恃無恐，利用公款大吃大喝。這些都人為加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務負擔。

三、化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債的對策探析

(一)高度認識鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債問題的嚴重性

日益嚴重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債，越來越成為一個令決策層和社會各界高度關(guān)注的問題?？h鄉(xiāng)村的債務還在高速增長，同時縣鄉(xiāng)村級財政困難最終還會通過各種收費落到農(nóng)民頭上，加重了農(nóng)民負擔，地方經(jīng)濟越卡越死，財源日益萎縮，形成惡性循環(huán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難日益加劇，成為企業(yè)和農(nóng)民負擔沉重的一個重要內(nèi)在原因，若不及時有效的化解，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的困境只會越來越嚴重，國家投入再多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)也將無法擺脫貧困落后的局面。因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政赤字與負債的危害引起高度重視，注重清查摸底工作，積極研究問題形成的具體原因和相應的對策措施。要根本解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債問題，必須在觀念上和思想上予以充分重視。

（二）加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源建設(shè)，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟增長

因地制宜，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源建設(shè)，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入是化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債的根本性措施。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應該大力發(fā)展地方經(jīng)濟，積極培植財源，增加財政收入，實行以收抵債。首先，發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟是財政走向良性循環(huán)的基礎(chǔ)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政也不例外。從我國目前的情況來看，農(nóng)業(yè)仍然是許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)、乃至縣的重要收入來源。農(nóng)業(yè)搞好了，農(nóng)民負擔就會相應減輕，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟才能有所發(fā)展。其次，只有加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源建設(shè)，才能增強發(fā)展后勁，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入。要因地制宜，化資源優(yōu)勢為財源優(yōu)勢，把對財政回報高、能夠增加財力的項目作為財源建設(shè)的重點，全方位抓好財源建設(shè)。

（三）加強監(jiān)管，建立健全財政的監(jiān)督和約束機制，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金的使用效益

1.加大對財政收入的監(jiān)督檢查。加強對稅收收入征收部門征管質(zhì)量的監(jiān)督檢查，促進征收部門嚴格執(zhí)行稅法和稅收管理權(quán)限；加大預算收入繳納單位的監(jiān)督檢查，切實規(guī)范財政分配秩序，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入。

2.加大對財政支出的監(jiān)督檢查，規(guī)范支出管理。加強對預算編制，預算執(zhí)行全過程的監(jiān)督檢查，強化預算約束，確保預算的嚴肅性，保證預算的嚴格執(zhí)行，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算約束軟化、支出隨意問題；強化公共支出監(jiān)督，促進政府采購的全面推行，堅決遏制腐敗現(xiàn)象，大力節(jié)約鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政開支。

3.加強預算外收支的監(jiān)督檢查，推行綜合預算。把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項預算內(nèi)收入以及自籌資金和統(tǒng)籌資金等預算外收入統(tǒng)一納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合財政預算管理范圍，采取統(tǒng)一支出標準、統(tǒng)一核算口徑、統(tǒng)一安排資金的方法，管好預算內(nèi)外資金，提高改革的綜合效益。

4.加強財政監(jiān)督檢查機構(gòu)與隊伍建設(shè)，為強化財政監(jiān)督檢查工作提供組織保證，才能有效的實行財政解困，切實化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債問題。

（四）體制改革：減少政府的層次，撤消鄉(xiāng)級財政

逐步撤消鄉(xiāng)級財政，將鄉(xiāng)級政府轉(zhuǎn)化為縣級政府的派出機構(gòu)是有效化解鄉(xiāng)級政府負債的新思路。這是有效杜絕人員膨脹、消赤減債和減輕農(nóng)民負擔的根本性辦法，從而為根本解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政赤字與負債難題創(chuàng)造條件。

1.取消地（市）級政府編制，在撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的基礎(chǔ)上，大幅度的精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)，在此基礎(chǔ)上取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政。

2.把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府虛化，改大多數(shù)農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為鄉(xiāng)公所，作為縣級政府的派出機構(gòu)。目前我國的大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要是以農(nóng)業(yè)為主導產(chǎn)業(yè)，無法供養(yǎng)一級政府；同時職能比較簡單，沒有必要設(shè)立一級政府，可以取消政府建制，改設(shè)鄉(xiāng)公所或辦事處。同時提高現(xiàn)行建制鎮(zhèn)的標準，作為縣在鄉(xiāng)一級的派出機構(gòu)。原由鄉(xiāng)級政府承擔的事務全部由縣級政府統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一安排，所需經(jīng)費由縣級財政規(guī)劃并由縣政府各部門具體提供。

3.在確實需要保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的地方，要轉(zhuǎn)換政府職能、精簡人員、撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)。對于以發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)為主，非農(nóng)人口較多，財源比較充足的建制鎮(zhèn)，可以設(shè)立一級政府，但也要盡快撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)和轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，從根本上消除鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府包攬過多、干預過分的格局，從而為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政創(chuàng)造較為寬松的環(huán)境。這樣，將會有效的改變目前地方行政層次過多，管理幅度小和效率低下的問題；有利于從整體上增強中央政府的宏觀調(diào)控能力；還可以大幅度的減少社會管理成本，使政府更多的致力于公共產(chǎn)品的提供，為建立城鄉(xiāng)一體化的市場經(jīng)濟體制創(chuàng)造良好的條件和基礎(chǔ)。