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一、遼寧省國庫集中支付制度改革運行概況

2003年遼寧省政府辦公廳正式下發(fā)《關(guān)于印發(fā)遼寧省全面推進(jìn)財政國庫管理制度改革實施方案的通知》。2004年9月，省直第一批試點部門啟動改革，實現(xiàn)了國庫集中支付。從各市看，14個市先后進(jìn)行了國庫集中支付改革，鐵嶺市改革起步早，葫蘆島市推進(jìn)改革力度大，撫順市推進(jìn)改革進(jìn)度快，瓦房店、莊河、調(diào)兵山、西豐4個縣進(jìn)行了會計集中核算向國庫集中支付轉(zhuǎn)軌的試點。到2005年底，省本級一級預(yù)算單位已全面實施了國庫集中支付改革，市級啟動了國庫集中支付改革試點，取消了執(zhí)收單位收入過渡賬戶。截至2007年底，省市兩級預(yù)算單位已全面實施了國庫集中支付制度改革，縣級改革也全面啟動，有30個縣（區(qū)）進(jìn)行了會計集中核算向國庫集中支付的轉(zhuǎn)軌，全省納入國庫集中支付改革范圍共有3900余家單位，累計支付資金891.6億元。

1.建立規(guī)范的國庫單一賬戶體系

（1）財政部門在人民銀行沈陽分行開設(shè)國庫單一賬戶（國庫存款賬戶）；

（2）財政部門在商業(yè)銀行開設(shè)零余額賬戶，在商業(yè)銀行為預(yù)算單位開設(shè)零余額賬戶；

（3）財政部門在商業(yè)銀行開設(shè)預(yù)算外資金財政專戶；

（4）經(jīng)省政府批準(zhǔn)或授權(quán)財政部門為預(yù)算單位在商業(yè)銀行開設(shè)特殊專戶。

2.規(guī)范支出撥付程序

根據(jù)財政國庫管理制度改革對支付管理的要求，按照不同的支付主體，對不同類型的支出分別實行財政直接支付和財政授權(quán)支付兩種方式。對工資性支出、購買性支出、轉(zhuǎn)移性支出和重點專項支出等由財政部門開具支付令，通過財政零余額賬戶，直接將財政資金支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位賬戶；對未實行財政直接支付的購買性支出和零星支出，由預(yù)算單位根據(jù)財政授權(quán)，自行開具支付令，通過預(yù)算單位零余額賬戶將財政資金支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位賬戶。

3.國庫集中支付系統(tǒng)與預(yù)算管理、銀行支付系統(tǒng)操作對接

一是與預(yù)算進(jìn)行溝通協(xié)商，啟用了“e財指標(biāo)管理系統(tǒng)”與國庫集中支付系統(tǒng)對接，實現(xiàn)了支付系統(tǒng)自動接收“e財指標(biāo)管理系統(tǒng)”的數(shù)據(jù)，保證了支付系統(tǒng)的預(yù)算指標(biāo)數(shù)據(jù)與預(yù)算處、業(yè)務(wù)處指標(biāo)臺賬的完全一致。二是改革了銀行支付模式。改革初期，銀行辦理資金支付時，資金流和信息流分別從財政和銀行兩個支付系統(tǒng)運行，既易造成支付的資金流和信息流不一致的問題，而且存在銀行延緩實際支付而提前清算從而套取財政資金的風(fēng)險。為有效解決這一問題，他們研究啟用了集中支付系統(tǒng)與銀行支付系統(tǒng)的接口軟件，實現(xiàn)了兩個支付系統(tǒng)間自動傳遞信息，不僅提高了工作效率，避免了手工錄入的差錯，而且使資金流與信息流完全同步，規(guī)避了支付風(fēng)險。

4.制定具體的改革辦法，完善制度體系

為了貫徹和落實國庫集中支付制度，遼寧省財政部門制發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強省直預(yù)算單位財政授權(quán)支付業(yè)務(wù)管理有關(guān)問題的通知》、《財政國庫集中支付清算備付金管理暫行辦法》等。為強化財政監(jiān)督，制定了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范金融機構(gòu)省級國庫集中支付業(yè)務(wù)的通知》、《遼寧省省級財政國庫集中支付銀行業(yè)務(wù)綜合考評暫行辦法》，并與人民銀行共同組織了對銀行業(yè)務(wù)的檢查，強化監(jiān)督考核。為推進(jìn)市縣改革工作，制發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)和完善市縣級國庫集中支付改革有關(guān)問題的通知》和《關(guān)于縣級國庫集中支付制度改革的指導(dǎo)意見》等。啟動了鞍山和錦州兩市公務(wù)卡試點，印發(fā)了《遼寧省省級預(yù)算單位公務(wù)卡管理暫行辦法》，探索行政事業(yè)單位公用經(jīng)費新的支付模式。

二、遼寧省國庫集中支付制度存在的問題

1.銀行責(zé)任與利益不對稱

銀行辦理此項業(yè)務(wù)收益少，人力、物力投入成本大，有時因時間等原因還需為財政墊款。商業(yè)銀行都是以追求利益最大化為目的，更多考慮的是自身利益，它們往往對超過銀行清算時間后接受的支付令沒有做到“見令即付”，以及“先支付、后清算”，不愿墊付資金，而是等到第2天才支付，致使用款單位的款項幾天才能到賬，既影響了資金支付效率，也影響了國庫管理制度改革的聲譽。其次，此項業(yè)務(wù)的手續(xù)費沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，有的地方給，有的地方不給，導(dǎo)致商業(yè)銀行此項業(yè)務(wù)的積極性不高，同時又加重了財政負(fù)擔(dān)。

2.零余額賬戶管理不規(guī)范

根據(jù)《遼寧省省直單位財政國庫管理制度改革試點資金銀行支付清算辦法》的有關(guān)規(guī)定，財政零余額賬戶的賬戶性質(zhì)為專用存款賬戶；預(yù)算單位零余額賬戶為單位基本存款賬戶；特設(shè)專戶為專用存款賬戶。由于部分預(yù)算單位的基本存款賬戶尚未撤銷，所以銀行只好將預(yù)算單位的零余額賬戶性質(zhì)設(shè)為專用存款賬戶，這既與相關(guān)制度不符，又不利于人民銀行國庫部門對其實施統(tǒng)一管理監(jiān)督?！哆|寧省省直單位財政國庫管理制度改革試點資金支付管理暫行辦法》規(guī)定，預(yù)算單位零余額賬戶不得違反規(guī)定向本單位其他賬戶和上級主管單位、所屬下級單位賬戶劃撥資金。但出于追求自身利潤最大化的考慮，商業(yè)銀行往往為了維持優(yōu)質(zhì)客戶而縱容預(yù)算單位的一些不合規(guī)行為，對其提取現(xiàn)金、特殊劃款等要求會盡量滿足，因而會產(chǎn)生違規(guī)操作現(xiàn)象。

3.國庫集中支付系統(tǒng)軟件功能不夠完善

雖然遼寧省在信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方面取得了很大的進(jìn)步，但仍存在諸多不夠完善之處。如系統(tǒng)缺乏賬單的打印功能、按日期、金額查詢功能、檢驗預(yù)警功能等。另外，系統(tǒng)缺乏監(jiān)測檢查功能，由于財政國庫集中支付系統(tǒng)與銀行自身核算系統(tǒng)沒有制約關(guān)系，銀行業(yè)務(wù)操作有很大的隨意性，使支出整個過程不能處于有效的監(jiān)督管理之下，這必將影響財政國庫管理制度改革的快速發(fā)展。

三、完善遼寧省國庫集中支付制度的建議

1.由人民銀行取代商業(yè)銀行國庫集中支付業(yè)務(wù)

目前，遼寧省除鞍山市國庫集中支付業(yè)務(wù)由市人民銀行外，省級和其他市級、縣級業(yè)務(wù)均由商業(yè)銀行。零余額賬戶實行“先支后付”，這本身就不符合金融企業(yè)會計制度中“先收后支、不墊付款項”的結(jié)算原則。同時，商業(yè)銀行在承擔(dān)業(yè)務(wù)過程中也出現(xiàn)了諸多問題，因此，建議在有條件的地方由人民銀行取代商業(yè)銀行國庫集中支付業(yè)務(wù)。鞍山市通過在人民銀行設(shè)立國庫集中支付核算中心、在承擔(dān)預(yù)算執(zhí)行機構(gòu)部分職能的同時負(fù)責(zé)辦理國庫集中支付業(yè)務(wù)，財政部門也不用再為此設(shè)立專門機構(gòu)。通過這種方式辦理財政資金支付，可以確保在預(yù)算單位的“零余額”賬戶授權(quán)額度內(nèi)，由人民銀行國庫支付系統(tǒng)直接支付到供貨收款人賬戶，既不用商業(yè)銀行墊付資金，又確保了財政資金始終停留在國庫單一賬戶內(nèi)。預(yù)算單位必須使用的財政資金，可以迅速直撥到項目單位和用款單位；對其中需要緊急支付的款項，則可通過人民銀行的大額支付系統(tǒng)直接將資金劃入收款人賬戶。對授權(quán)支付的資金，以前要通過財政國庫賬戶撥到預(yù)算單位最少需要2—3天時間，現(xiàn)在通過授權(quán)支付聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)撥到預(yù)算單位的“零余額”賬戶只需要幾分鐘。

2.完善國庫集中支付制度的配套改革，建立完善的監(jiān)督管理和控制體系

首先，進(jìn)一步細(xì)化關(guān)于對賬、手續(xù)費等事項的制度法規(guī)，明確違規(guī)罰則，使國庫集中支付業(yè)務(wù)做到有章可循、有益可獎、有誤可罰。其次，財政部門要加強對財政資金使用的監(jiān)督，同時加強國庫支付執(zhí)行機構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督制約制度，定期對國庫支付執(zhí)行機構(gòu)的相關(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)行內(nèi)部審計；審計部門要結(jié)合財政國庫管理制度的建立，進(jìn)一步加強對預(yù)算執(zhí)行情況的年度審計檢查，促進(jìn)政府部門和其他預(yù)算執(zhí)行部門依法履行職責(zé)。

3.加強信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，完善國庫集中支付系統(tǒng)

從國際經(jīng)驗來看，澳大利亞的信息網(wǎng)絡(luò)體系非常完善，財政部設(shè)有FIRM財政信息資源管理系統(tǒng)，各財政支出部門設(shè)有EPIC信息輸入控制系統(tǒng)，各支出機構(gòu)設(shè)有AGECIES管理信息系統(tǒng)，聯(lián)邦儲備銀行設(shè)有RBA銀行會計核算信息系統(tǒng)，四大信息系統(tǒng)共同構(gòu)成反映和管理政府財政資金支出運作的完整的信息網(wǎng)絡(luò)體系。加強信息系統(tǒng)建設(shè)，是對資金支付管理和監(jiān)督的有效手段，用系統(tǒng)對超額支付予以控制，同時對銀行及預(yù)算單位的資金支付活動實行全過程監(jiān)控，可以對發(fā)生的異常交易活動實現(xiàn)自動報警，發(fā)現(xiàn)問題及時處理，有效地規(guī)范預(yù)算執(zhí)行。

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摘要：國庫集中支付制度就是對從預(yù)算分配到資金撥付、資金使用、銀行清算，直至資金到達(dá)商品和勞務(wù)供應(yīng)者賬戶全過程的監(jiān)控制度。遼寧省進(jìn)行國庫集中支付制度改革已有將近五年時間，改革的成效已經(jīng)初步顯現(xiàn)，但在運行中也存在著諸多不足，因此，進(jìn)一步完善遼寧省國庫集中支付制度對確保財政資金的安全和使用效率，增強財政在宏觀調(diào)控中的作用具有重要意義。

關(guān)鍵詞：國庫；集中支付制度；國庫管理；遼寧省