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按以上三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)衡量，中國(guó)現(xiàn)行體制存在以下一些缺陷：

（1）稅收機(jī)制軟弱。

稅收占GDP比重從70年代的35%下降到現(xiàn)在的15%，同期，政府通過(guò)低效、不公平、不透明和扭曲的方式大量增加預(yù)算外收入，其占GDP比重估計(jì)超過(guò)20%。

（2）預(yù)算管理制度存在問(wèn)題。

預(yù)算不全面，無(wú)關(guān)機(jī)構(gòu)占用了大量的預(yù)算外支出，而這并不是預(yù)算應(yīng)考慮的范圍。

預(yù)算制定時(shí)間太晚，進(jìn)入財(cái)政年度后很久支出單位還不能得到授權(quán)。

一年中經(jīng)常調(diào)整預(yù)算，政府被迫同意預(yù)算調(diào)整計(jì)劃。

中央預(yù)算和地方預(yù)算不能很好地協(xié)調(diào)。

缺乏財(cái)政支出監(jiān)督手段，不能確保支出與預(yù)算約束一致，導(dǎo)致支出單位隨意決斷。

現(xiàn)金管理低效，出現(xiàn)浪費(fèi)，導(dǎo)致公共支出成本增加。

財(cái)政體制不能確保政府高效地提供社會(huì)服務(wù)。

（3）政府機(jī)構(gòu)缺乏組織性，工資機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制欠佳。

隨著中國(guó)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型進(jìn)入到第30個(gè)年頭，公共財(cái)政管理體制的低效越來(lái)越成為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的桎梏。政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到需要對(duì)其進(jìn)行根本改革，因而，完善公共支出管理體制成為改革日程中優(yōu)先考慮的問(wèn)題。在過(guò)去的3年中，財(cái)政部（MOF）實(shí)施了一系列改革計(jì)劃，包括引入新的制定預(yù)算和審批預(yù)算的程序、采用新預(yù)算分類(lèi)法、加強(qiáng)政府監(jiān)督和審計(jì)職能。此外，新的國(guó)庫(kù)管理制度正在籌備之中，政府已經(jīng)通過(guò)了《政府采購(gòu)法》。改革是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，而且異常艱巨。鑒于中國(guó)財(cái)政管理五級(jí)制度，改革需要各級(jí)行政管理機(jī)構(gòu)都進(jìn)行重大調(diào)整。為了確保改革取得成功，最高領(lǐng)導(dǎo)層的承諾和支持必不可少。

一、財(cái)政收入管理體制

1.收入趨勢(shì)

向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，導(dǎo)致舊的財(cái)政收入體制瓦解，1978年財(cái)政收入從占GDP35%下降到1995年的不足10.7%。根本原因是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)及其監(jiān)控手段的解體，即：

當(dāng)價(jià)格開(kāi)始由市場(chǎng)決定時(shí)，國(guó)有企業(yè)（SOE）的利潤(rùn)開(kāi)始減少，為了刺激SOE產(chǎn)生利潤(rùn)，政府不得不減少對(duì)SOE利潤(rùn)的征繳。

私營(yíng)企業(yè)的出現(xiàn)導(dǎo)致各企業(yè)爭(zhēng)奪利潤(rùn)、競(jìng)爭(zhēng)加劇。

由于價(jià)格和市場(chǎng)環(huán)境瞬息萬(wàn)變，政府征稅能力和監(jiān)管能力下降。

稅收政策和稅收管理滯后于經(jīng)濟(jì)變化。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的迅速調(diào)整意味著稅基也在發(fā)生改變。SOE這一傳統(tǒng)稅基逐漸消失，新興部門(mén)（如貿(mào)易、服務(wù)、出口和外資企業(yè)）卻沒(méi)有完全被現(xiàn)行稅收體系所覆蓋。此外，由于如解散這樣的變化，使得納稅人的結(jié)構(gòu)也發(fā)生了變化。當(dāng)年，農(nóng)業(yè)納稅人涵蓋2億個(gè)農(nóng)村家庭，而現(xiàn)在征稅的難度要比向50,000個(gè)公社征稅的難度大得多。

這些變化導(dǎo)致預(yù)算出現(xiàn)長(zhǎng)達(dá)17年的下降，只在1994年實(shí)行分稅制度改革后，這一趨勢(shì)才得到扭轉(zhuǎn)，分稅制度改革使稅收結(jié)構(gòu)更加合理，加強(qiáng)了稅收管理工作，完善了稅收收入分配制度（圖1）。自1978年以來(lái)，1996年稅收收入占GDP比重第一次出現(xiàn)上升，而且直到2000年都保持增長(zhǎng)勢(shì)頭。預(yù)算恢復(fù)也達(dá)到了GDP的15%。盡管取得了這些進(jìn)步，但中國(guó)的財(cái)政體制還不完善。

圖1：1978-2001年預(yù)算下降（占GDP%）

來(lái)源：Wong(2000)

2.稅收政策

現(xiàn)行稅收體制包括23類(lèi)稅，分別為中央稅或地方稅，只有增殖稅（VAT）和證券交易稅是共享稅，中央和地方按固定比例分成。財(cái)政對(duì)間接稅的依賴(lài)度很高：近2/3的稅收來(lái)自間接稅，其中VAT占40%。相比，直接稅僅占10%，農(nóng)業(yè)稅不足5%，關(guān)稅為3%（1999和2000年由于反走私運(yùn)動(dòng)關(guān)稅稅收增加）。

然而，稅收政策仍然存在問(wèn)題，特別是在稅收充足性方面。正規(guī)稅收系統(tǒng)仍不能征繳到足夠的收入來(lái)滿足政府所需資金。而且，主要稅種仍然是扭曲的。

VAT是基于生產(chǎn)活動(dòng)的以產(chǎn)地基礎(chǔ)（Origin-based）為來(lái)源征稅，許多服務(wù)項(xiàng)目不包括在內(nèi)，其屬于地方政府征收的商業(yè)稅范圍。VAT的設(shè)計(jì)降低了出口競(jìng)爭(zhēng)力，打擊了投資行為，并在各個(gè)層面產(chǎn)生扭曲。政府正在考慮實(shí)行針對(duì)消費(fèi)活動(dòng)征收VAT，從而消除對(duì)投資的不利影響，但這項(xiàng)改革將影響稅收收入的增長(zhǎng)。如果不提高其他領(lǐng)域VAT稅率的話，免除投資的VAT將使VAT稅收減少30-40%，但是17%的VAT稅率已經(jīng)很高了。

來(lái)自于直接稅的稅收收入較少，有以下幾個(gè)原因。在不斷發(fā)展的沿海地區(qū)和出口生產(chǎn)基地，許多企業(yè)享有稅收優(yōu)惠，中國(guó)沒(méi)有定期檢查稅收支出以取消一些不再需要的項(xiàng)目的機(jī)制。外資企業(yè)享受很大的稅收優(yōu)惠，企業(yè)所得稅可以得到多年的豁免，而國(guó)內(nèi)企業(yè)是得不到這種優(yōu)惠的。企業(yè)收入稅的這種特征增加了稅收制度的復(fù)雜性，導(dǎo)致收入損失和企業(yè)不公平競(jìng)爭(zhēng)。給予外資企業(yè)越多的稅收優(yōu)惠，越會(huì)促使國(guó)內(nèi)企業(yè)把資金移轉(zhuǎn)到國(guó)外，然后再以FDI的形式投回國(guó)內(nèi)。政府正在考慮對(duì)國(guó)內(nèi)外企業(yè)采取統(tǒng)一稅率，以使其在同一起跑線上競(jìng)爭(zhēng)。除了北京和上海這樣的大城市（外資企業(yè)集中的地區(qū)），個(gè)人收入稅稅基較窄，因而個(gè)人所得稅收入也相對(duì)較少。

3.稅收管理

高效的稅收管理體制是至關(guān)重要的，這樣才能為政府運(yùn)轉(zhuǎn)提供所需資源，從而確保實(shí)現(xiàn)稅收政策目標(biāo)。90年代，政府實(shí)施了一系列管理制度改革，包括制定新的《稅收征收管理法》，對(duì)各項(xiàng)退稅進(jìn)行規(guī)范，把稅收管理劃分為國(guó)稅和地稅，并建立了6,000多個(gè)提供全面服務(wù)的稅務(wù)所。盡管取得了這些顯著的成績(jī)，但是，稅收征收仍然不充分，計(jì)算機(jī)化和立法方面的改革有待加強(qiáng)，國(guó)家稅務(wù)總局（SAT）執(zhí)法能力也要提高。改革課稅和征收辦法是改善各級(jí)政府財(cái)政形勢(shì)的重要一環(huán)，其中包括取消“不公平稅”，如農(nóng)業(yè)稅這樣的對(duì)貧困人口征稅。

二、公共支出管理

政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到預(yù)算管理制度存在缺陷，并且已經(jīng)進(jìn)行了一系列重大的改革，預(yù)算管理模式越來(lái)越接近OECD的管理模式。

1.預(yù)算制定

預(yù)算制定過(guò)程中最大的問(wèn)題是預(yù)算不全面。在中央財(cái)政計(jì)劃中，預(yù)算只反映部分

資金的分配情況，而在資源分配、實(shí)現(xiàn)政府政策目標(biāo)方面，中央財(cái)政計(jì)劃、行政性定價(jià)，以及信貸計(jì)劃都起著重要作用。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的幾年中，預(yù)算收入從占GDP35%下降到不足12%，而各級(jí)政府收費(fèi)和罰款的范圍反而擴(kuò)大了，從而產(chǎn)生了預(yù)算外收入。90年代政府不斷通過(guò)直接貸款，或通過(guò)SOE向社會(huì)提供資金以實(shí)施其工業(yè)政策。

對(duì)政府預(yù)算外支出規(guī)模的估計(jì)各不相同。以下是對(duì)1999年預(yù)算外支出與當(dāng)期預(yù)算收入（占GDP14%）的比值：

（1）政府分支機(jī)構(gòu)征稅和收費(fèi)：占GDP12%；

（2）政府分支機(jī)構(gòu)支出（不在預(yù)算計(jì)劃內(nèi)或預(yù)算外）：占GDP3-4%以上；

稅收支出（稅收優(yōu)惠或抵稅）：保守估計(jì)占GDP1-1.5%；

拖欠支付，包括未發(fā)放/延期發(fā)放教師和公務(wù)員工資，未支付糧食補(bǔ)貼，未支付的銀行政策性貸款的利息補(bǔ)貼，以及未支付的政府機(jī)構(gòu)公共事業(yè)繳費(fèi)和電話費(fèi)：約占GDP1%；

為企業(yè)富裕勞動(dòng)力（隱性失業(yè)）提供的準(zhǔn)財(cái)政支出，工人教育、醫(yī)療衛(wèi)生以及住房的支出：估計(jì)占GDP1%；

提供給政府的商品和服務(wù)沒(méi)有全額付款；

（3）準(zhǔn)財(cái)政支出，即對(duì)SOE的直接貸款：1985-1995年估計(jì)平均占GDP6-8%，近年有所下降，約為GDP3-5%；

（4）政府機(jī)構(gòu)的商業(yè)收入或損失，以及資產(chǎn)收入。90年代初規(guī)模相當(dāng)大，近年隨著房地產(chǎn)泡沫破滅有所下降：占GDP1-2%。

總的來(lái)看，預(yù)算外資金以及政府預(yù)算外活動(dòng)使政府總支出增加了19-24%。遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)官方對(duì)預(yù)算外資金的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，官方統(tǒng)計(jì)只包括了列表中第一項(xiàng)和部分第四項(xiàng)。正式預(yù)算加上預(yù)算外活動(dòng)占GDP的33-38%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于預(yù)期的中國(guó)人均收入水平。

預(yù)算外資源的存在不能被認(rèn)為是腐敗，應(yīng)視為對(duì)現(xiàn)行體制的一種反映，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的整個(gè)過(guò)程中，通過(guò)預(yù)算級(jí)次，財(cái)政支出責(zé)任下放到較低級(jí)別的政府部門(mén)，而沒(méi)有制定相應(yīng)的財(cái)政收入分配制度，其對(duì)預(yù)算制定過(guò)程產(chǎn)生有害影響。

預(yù)算框架外存在大量資源削弱了預(yù)算在決定優(yōu)先支出項(xiàng)目、報(bào)告財(cái)政狀況，以及內(nèi)部控制方面的職能。

表明存在稅收權(quán)和支出權(quán)分散的問(wèn)題，這削弱了中央征管的約束力，因而不利于預(yù)算發(fā)揮其核心職能：包括穩(wěn)定職能、公平職能和資源分配職能。

導(dǎo)致各級(jí)政府和政府各部門(mén)的預(yù)算軟約束，政府在人員和開(kāi)支方面不斷膨脹。

由于濫用收費(fèi)和征稅權(quán)，導(dǎo)致政府形象受損。

相對(duì)其他資金來(lái)源，預(yù)算外收支的透明度更差，缺少監(jiān)管。在其他國(guó)家缺乏透明度和監(jiān)管總是與腐敗聯(lián)系在一起。

從任何角度看，預(yù)算制定都存在不全面的問(wèn)題：資本預(yù)算的制定和經(jīng)常預(yù)算的制定互相分離。MOF負(fù)責(zé)制定經(jīng)常預(yù)算，國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)（SDPC）負(fù)責(zé)制定資本預(yù)算。這其中涉及協(xié)調(diào)問(wèn)題，因?yàn)樨?cái)政部不參與新項(xiàng)目的經(jīng)常成本的考慮，但一旦項(xiàng)目得到批準(zhǔn)，很明顯財(cái)政部要承擔(dān)這些成本。公務(wù)員人數(shù)和工資成本的決策也不是完全由MOF一家決定，而是與人事部和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革委員會(huì)共同決定。

因此，需要改革的領(lǐng)域是加快預(yù)算制定以確保在新財(cái)政年度開(kāi)始前對(duì)支出單位進(jìn)行授權(quán)，減少一年中預(yù)算調(diào)整的次數(shù)，減少對(duì)預(yù)算優(yōu)先項(xiàng)目的影響。在實(shí)施部門(mén)預(yù)算改革后，也需要各部門(mén)報(bào)告預(yù)算外資金的來(lái)源和使用情況。這將有利于擴(kuò)大預(yù)算覆蓋范圍，從而囊括非預(yù)算收入并改善分配效率。

2.收入預(yù)測(cè)

中國(guó)缺乏財(cái)政收入預(yù)測(cè)能力。政府機(jī)構(gòu)剛剛開(kāi)始建立收入預(yù)測(cè)模型，而在此方面更有經(jīng)驗(yàn)的研究機(jī)構(gòu)卻得不到必要的、但是保密的數(shù)據(jù)。

通常國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)預(yù)測(cè)總體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率和資本投資規(guī)模。然后把這些預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)給MOF和SAT作為其輸入數(shù)據(jù)。然而，二者都不能精確地預(yù)測(cè)財(cái)政收入的變化。例如，近年來(lái)稅收收入增長(zhǎng)強(qiáng)勁，特別是VAT，其增速快于GDP增長(zhǎng)，但卻沒(méi)有人都很好地解釋其中原因。MOF沒(méi)有及時(shí)從SDPC得到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，SDPC也不與其他部門(mén)分享自己的預(yù)測(cè)。象國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心（其擁有大型的計(jì)算機(jī)化的一般均衡模型）和數(shù)量經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)這樣的研究機(jī)構(gòu)可以進(jìn)行此方面的研究，然而，兩家研究機(jī)構(gòu)都集中于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率模型和貿(mào)易模型的開(kāi)發(fā)，對(duì)稅收收入預(yù)測(cè)不夠。此外，兩家機(jī)構(gòu)還沒(méi)有一位核心的財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)家。

在任何情況下，在制定預(yù)算初期，對(duì)收入和支出的預(yù)測(cè)都相當(dāng)保守，超出了謹(jǐn)慎制定預(yù)算的程度。這影響了預(yù)算所確定的優(yōu)先目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而在財(cái)政年度內(nèi)卻允許太多的預(yù)算調(diào)整，這弱化了預(yù)算和政策優(yōu)先項(xiàng)目的關(guān)系。

3.缺乏多年支出框架

政府只制定一年預(yù)算，而沒(méi)有考慮多年預(yù)算。顯然這不能與國(guó)家“五年計(jì)劃”相一致。

4.預(yù)算審批過(guò)程中立法的作用

人民代表大會(huì)是審批預(yù)算的機(jī)構(gòu)，然而，只有在三月份才召開(kāi)全國(guó)人民代表大會(huì)（NPC），而財(cái)政年度開(kāi)始于每年1月，直到進(jìn)入財(cái)政年度后很久預(yù)算計(jì)劃也沒(méi)有頒布。政府每年三月向NPC提交預(yù)算建議，而NPC只有兩個(gè)星期用來(lái)討論。NPC只能全部接受或全部否決預(yù)算，而不能對(duì)其修改。

NPC也通過(guò)預(yù)算委員會(huì)影響預(yù)算的制定，而且近2-3年這一趨勢(shì)有所加強(qiáng)。每年1月（在向NPC提交預(yù)算建議前6-8個(gè)星期），NPC預(yù)算委員會(huì)和MOF討論預(yù)算的起草，委員會(huì)可以提出建議。

在財(cái)政年度期間，MOF向NPC的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政委員會(huì)提供預(yù)算執(zhí)行的季度報(bào)告。不過(guò)MOF通常在沒(méi)有NPC建議或批準(zhǔn)的情況下對(duì)預(yù)算進(jìn)行調(diào)整。

政府認(rèn)為NPC通過(guò)的一些法律可以表達(dá)NPC關(guān)于預(yù)算的意見(jiàn)，而不是對(duì)預(yù)算過(guò)程進(jìn)行約束。例如，許多法律和規(guī)定強(qiáng)調(diào)要對(duì)某些特定部門(mén)增加支出，比如教育投資增速高于財(cái)政收入增長(zhǎng)。1995年1月頒布的《預(yù)算法》強(qiáng)調(diào)要制定機(jī)構(gòu)預(yù)算，但直到2000年經(jīng)NPC再次強(qiáng)調(diào)后，預(yù)算才按此方式制定。

5.預(yù)算執(zhí)行

國(guó)庫(kù)管理體制導(dǎo)致大量政府資金流入銀行系統(tǒng)。目前政府各級(jí)行政機(jī)構(gòu)超過(guò)13,000個(gè)。一旦預(yù)算得到批準(zhǔn)，這些機(jī)構(gòu)從財(cái)政局得到大量資金，而且資金被分散地存

放在各個(gè)商業(yè)銀行的帳戶上。同時(shí)，由于沒(méi)有統(tǒng)一的底帳，撥款經(jīng)一級(jí)一級(jí)政府轉(zhuǎn)移后，在到達(dá)最終使用者前通常要經(jīng)過(guò)幾級(jí)機(jī)構(gòu)，因此資金耽擱的情況非常普遍。

中國(guó)制定了一套詳細(xì)的國(guó)庫(kù)和支出單位匯報(bào)資金狀況的制度。支出單位每月和每年向其監(jiān)管部委匯報(bào)，經(jīng)匯編后上報(bào)MOF。然而，MOF只對(duì)年報(bào)進(jìn)行評(píng)估。由于缺乏有效的核查資金最終使用情況的機(jī)制，這套體系容易導(dǎo)致資金濫用。在支出發(fā)生后很久，支出單位才對(duì)資金的使用情況進(jìn)行匯報(bào)，而且在一級(jí)一級(jí)上報(bào)過(guò)程中很多信息都丟失了。目前政府正在中國(guó)人民銀行設(shè)立一個(gè)集中國(guó)庫(kù)帳戶，由MOF管理。這是加強(qiáng)支出管理和監(jiān)督的重要一步。

三、地方及政府間財(cái)政關(guān)系

財(cái)政體系分為五層。如上所述，中央政府下設(shè)31個(gè)省級(jí)單位、331個(gè)轄區(qū)、2109個(gè)縣和44741個(gè)鄉(xiāng)。傳統(tǒng)的地方分權(quán)方式具有很高的權(quán)力分散性，這可以從各級(jí)政府財(cái)政支出所占份額看出，非中央級(jí)政府支出占總預(yù)算支出的70%以上，省級(jí)以下政府支出占55%以上。

憲法上講中國(guó)是單一制國(guó)家，但在行政管理上具有很強(qiáng)的聯(lián)邦特征。中央政府決定制度的總框架，而此制度只針對(duì)各省級(jí)單位。中央政府與各省政府確定財(cái)政收入分配原則，并允許省政府決定省以下單位分配原則，省級(jí)政府在政策制定方面的靈活性很大。每個(gè)省與其各轄區(qū)，以及各轄區(qū)與各縣分別再制定具體的分配原則?？傮w看，財(cái)政支出分配就采取這樣一個(gè)類(lèi)似結(jié)構(gòu)?！额A(yù)算法》確定了中央與各省在財(cái)政支出方面的各自責(zé)任，但是省以下單位各自的責(zé)任則由省級(jí)政府決定。

名義上《預(yù)算法》授予各級(jí)政府充分的自治權(quán)：每級(jí)政府有獨(dú)立的預(yù)算，而且要得到同級(jí)人民代表大會(huì)的批準(zhǔn)。地方人代會(huì)審查是否其預(yù)算附合國(guó)家法律和地方法規(guī)，然后，預(yù)算計(jì)劃送交MOF存檔并編入國(guó)家預(yù)算。盡管財(cái)政部長(zhǎng)在NPC上的預(yù)算發(fā)言呈現(xiàn)的是所有的預(yù)算計(jì)劃，但NPC只審批中央預(yù)算計(jì)劃。實(shí)際上，地方預(yù)算自治權(quán)受到許多限制，很多支出計(jì)劃是來(lái)自中央的命令，地方政府缺少稅收權(quán)，而且對(duì)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移的依賴(lài)度很高（表1）。

表1地方政府對(duì)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移的依賴(lài)（1999-2000年，占GDP%）

1990

1993

1996

1999

2000

地方政府支出份額

67.4

71.7

50.5

68.8

65.3

盈余或赤字

(1.2)

6.2

(22.4)

(19.8)

(17.5)

來(lái)自轉(zhuǎn)移支付資金的政府支出份額

2.0

0.0

44.0

40.0

37.0

來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局

自1994年根據(jù)稅收共享制度對(duì)財(cái)政收入分配進(jìn)行調(diào)整后，所有的稅收上繳中央政府、地方政府或二者共享。VAT是主要的共享稅，中央得75%，地方得25%。

地方政府除獲得共享稅中一部分外，其還從中央政府得到5類(lèi)轉(zhuǎn)移支付：退稅、配額補(bǔ)貼、特定撥款、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期轉(zhuǎn)移支付、最終帳戶轉(zhuǎn)移支付。

圖2表明轉(zhuǎn)移支付體制的總體影響是不均衡的。主要是因?yàn)楫a(chǎn)地基礎(chǔ)退稅占轉(zhuǎn)移支付的主導(dǎo)地位，而且其他類(lèi)轉(zhuǎn)移支付缺乏強(qiáng)有力的補(bǔ)償效應(yīng)。

圖21999年省級(jí)人均轉(zhuǎn)移支付

四、總結(jié)

在經(jīng)濟(jì)改革的20多年中，政府財(cái)政制度不斷發(fā)展，1994年進(jìn)行了重大改革。最突出的改革是對(duì)財(cái)政收入再分配的改革，但對(duì)支出的改革還不夠重視，收入分配和支出分配的銜接不好。結(jié)果是，地方政府承擔(dān)了過(guò)得的支出負(fù)擔(dān)，如教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)福利（包括養(yǎng)老金）等許多重要的社會(huì)服務(wù)支出，但卻沒(méi)有具體條例確保地方政府獲得足夠的資金來(lái)源。

表2：1990年和1998年富裕地區(qū)和貧困地區(qū)的財(cái)政和經(jīng)濟(jì)指標(biāo)

指標(biāo)

1990

1998

5個(gè)最富裕的省

占GDP比重%

22.8

25.1

占總?cè)丝诒戎?

12.7

12.2

占稅收比重%

26.0

23.0

占政府支出比重%

19.8

18.5

最貧困的5個(gè)省

占GDP比重%

12.7

11.7

占總?cè)丝诒戎?

18.9

18.7

占稅收比重%

12.3

9.8

占政府支出比重%

14.0

8.6

來(lái)源：Bahl(1999);國(guó)家統(tǒng)計(jì)局(1991,1999).

因此，地區(qū)發(fā)展不平衡的情況不斷擴(kuò)大（表2）、貧困地區(qū)基本服務(wù)的提供受到了影響。來(lái)自亞行的數(shù)據(jù)顯示，在1991-1996年間甘肅省人均實(shí)際支出下降了14%，而同期廣東和河北的生活水平卻提高了。90年代末進(jìn)行的大規(guī)模家庭調(diào)查發(fā)現(xiàn)，貧困縣的社會(huì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)都出現(xiàn)了惡化（表3）。這些不平等現(xiàn)象主要是由于現(xiàn)行的財(cái)政分權(quán)體制造成的。這也就是為什么地方政府高度依賴(lài)預(yù)算外資金來(lái)滿足財(cái)政需求的原因，預(yù)算外收支對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)管理和高效的公共財(cái)政管理的負(fù)面影響也是顯而易見(jiàn)的。

表31988年和1995年貧困地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生和教育狀況

指標(biāo)

1988年

1995年

非貧困地區(qū)

貧困地區(qū)

非貧困地區(qū)

貧困地區(qū)

個(gè)人收入（CNY）

206

222

543

552

完成5年制教育比重（%）

68

54

53

42

文盲率（%）

25

38

27

37

家庭醫(yī)療支出（CNY）

14

11

125

124

醫(yī)療支出占家庭收入比重

1.5

1.2

5.6

5.5

來(lái)源：Riskin,Renwei,andShi(

2001).

五、政策建議

要強(qiáng)化體制對(duì)社會(huì)發(fā)展的促進(jìn)作用，進(jìn)行公共財(cái)政管理改革必不可少，具體改革包括：

1.加強(qiáng)財(cái)政收入征收機(jī)制，特別是稅收征繳制度。提高計(jì)算機(jī)化程度，加強(qiáng)征管的立法改革。

2.對(duì)向消費(fèi)型VAT改革進(jìn)行評(píng)估。稅收體制存在扭曲（嚴(yán)重依賴(lài)產(chǎn)地基礎(chǔ)的生產(chǎn)型VAT）打擊了出口競(jìng)爭(zhēng)力、壓制了投資，在預(yù)算級(jí)次管理中產(chǎn)生了扭曲。政府應(yīng)考慮以其他形式的稅收取代生產(chǎn)型VAT。

3.審視企業(yè)收入稅的優(yōu)惠政策，考慮是否有必要繼續(xù)保留。稅收優(yōu)惠制度是導(dǎo)致政府收入流失的主要原因。很多情況下，稅收優(yōu)惠并不是吸引投資的必要手段。

4.確保制定全面完整的預(yù)算，把非預(yù)算項(xiàng)目納入到正規(guī)預(yù)算中，制定單一的、統(tǒng)一的、全面的預(yù)算，不僅包括資本支出也包括經(jīng)常支出。預(yù)算制度最主要的問(wèn)題是欠缺全面性。地方政府的預(yù)算外活動(dòng)是為了完成中央下達(dá)的支出項(xiàng)目而籌集資金。由于預(yù)算不全面，政府不可能把預(yù)算作為一種有效的管理手段。

5.更多地依靠有模型建立經(jīng)驗(yàn)的研究機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)財(cái)政收入的預(yù)測(cè)工作。更加精確的預(yù)測(cè)財(cái)政收入有利于更好地制定計(jì)劃。盡管政府從事財(cái)政收入的預(yù)測(cè)工作，但預(yù)測(cè)質(zhì)量還有待提高。其中一個(gè)辦法是更多地依靠額外信源。

6.在預(yù)算審批和監(jiān)督方面加強(qiáng)NPC的作用，要求MOF就年中預(yù)算調(diào)整與NPC進(jìn)行商議。目前在預(yù)算審批和監(jiān)督預(yù)算實(shí)施方面，NPC的作用相對(duì)較小。加強(qiáng)NPC的作用將確保所有的參與者了解政府制定優(yōu)先項(xiàng)目的原因，這對(duì)順利貫徹預(yù)算十分有利。

7.考慮對(duì)政府間支付轉(zhuǎn)移進(jìn)一步改革，以確保解決地區(qū)間收入差距問(wèn)題。政府間支付轉(zhuǎn)移沒(méi)能防止貧困地區(qū)形勢(shì)繼續(xù)惡化，富裕地區(qū)和貧困地區(qū)的差距似乎正在擴(kuò)大。應(yīng)調(diào)查政府間轉(zhuǎn)移支付的效率，以減小地區(qū)收入差距，確保貧困人口得到如醫(yī)療和教育這樣的重要服務(wù)。