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摘要：社會管理在具有高度復(fù)雜性和不確定性的現(xiàn)代社會具有特殊的意義，城市管理，作為社會管理之核心領(lǐng)域，其管理幅度和自主空間大小，成為私人領(lǐng)域和公共領(lǐng)域分界的重要標(biāo)尺。在中國加速城市化建設(shè)的過程中，城市管理綜合行政執(zhí)法應(yīng)運(yùn)而生，經(jīng)過各地試點(diǎn)，執(zhí)法體制革新的步伐不斷拓展，對深化行政管理體制改革、促進(jìn)社會綜合治理、建設(shè)法治政府提供了重要的經(jīng)驗基礎(chǔ)。但同時也存在著一些問題，這些問題無論是以顯性還是隱性的狀態(tài)存在，都成為治理體系調(diào)節(jié)的重要癥結(jié)。通過歸納各地形成的典型模式，理順城市管理綜合執(zhí)法體制的問題和癥結(jié)，進(jìn)而嘗試性地為當(dāng)前基層治理改革面臨的突出困境提供有益的破題之法。

關(guān)鍵詞：不確定性;城市管理;綜合執(zhí)法;治理改革

20世紀(jì)90年代以來，改革開放釋放出巨大的經(jīng)濟(jì)活力，各項經(jīng)濟(jì)指標(biāo)都創(chuàng)出新高。然而，與之相比，我國的城市管理遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城市人口和規(guī)模的擴(kuò)張極大地增加了城市管理的難度。同時，專業(yè)執(zhí)法隊伍的能力已經(jīng)無法滿足對市容、環(huán)境、街道規(guī)劃等方面的綜合整治，城市管理多頭執(zhí)法、職責(zé)交叉、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民等問題比較突出，嚴(yán)重影響執(zhí)法效率和政府形象，因此，城市管理綜合執(zhí)法改革被提上了政府日程。經(jīng)過近30年的發(fā)展，城市管理綜合執(zhí)法改革大致經(jīng)歷了法律依據(jù)確立、試點(diǎn)開始階段、全國推廣階段、深化改革四個階段，不同特點(diǎn)的管理模式應(yīng)運(yùn)而生。

1國內(nèi)城市綜合執(zhí)法模式分析

城市綜合執(zhí)法體制的完善是一個“摸著石頭過河”的經(jīng)驗性探索，然而這種探索絕非無章可循的。管理模式也是城市發(fā)展歷程和管理經(jīng)驗的總結(jié)，它有著共性與個性的統(tǒng)一。就個性而言，每個城市管理過程都會形成別具一格的模式風(fēng)格；就共性而言，管理過程的科學(xué)性、民主性都是其共同目標(biāo)。回顧我國城市綜合執(zhí)法管理的變革歷程，各地對模式的選擇存在的差異顯而易見，但是綜合執(zhí)法改革所處的整個國家治理體系的大背景或時代場域卻是相同的。目前，可以將我國的城市綜合執(zhí)法體制模式概括為以下四種：一是部門聯(lián)動的“大城管”模式；二是服務(wù)導(dǎo)向的“小城管”模式；三是強(qiáng)化基層的“放權(quán)”模式；四是依托市級的“統(tǒng)攝”模式。需要指出的是，這四種模式無法全盤概括國內(nèi)所有城市綜合執(zhí)法體制的表現(xiàn)形式，在機(jī)制改革過程中，不同城市會依照各自執(zhí)法實(shí)踐由一種模式向另一種模式轉(zhuǎn)變，同時，多數(shù)城市都是以上四種模式的糅合形式而非單一模式。1.1部門聯(lián)動的“大城管”模式。此模式的典型地區(qū)是北京市崇文區(qū)和廈門兩地，這種模式下，建立一個針對城市執(zhí)法中的突出問題和難點(diǎn)的“任務(wù)型組織”，通過一個跨部門、跨領(lǐng)域的高效協(xié)同機(jī)制來應(yīng)對單一部門難以應(yīng)對的執(zhí)法事項，變“部門分割”為“集團(tuán)作戰(zhàn)”，進(jìn)一步整合管理資源，增強(qiáng)管理合力。按照“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、街道牽頭組織、日常全面監(jiān)管、綜合強(qiáng)力執(zhí)法”的總體思路，賦予街道全權(quán)、全管、全時、全責(zé)，真正落實(shí)屬地責(zé)任，實(shí)現(xiàn)條塊結(jié)合、以塊為主的管理模式，管理重心向基層延伸，構(gòu)建一個綜合治理、綜合管理和綜合服務(wù)三位一體的總體框架。1.2服務(wù)導(dǎo)向的“小城管”模式。西安是“小城管”模式的典型，此模式下的城管執(zhí)法，并非排除大城管模式下的綜合執(zhí)法優(yōu)勢，而是在城管部門權(quán)限不斷擴(kuò)展的情況下，更加注重以服務(wù)為導(dǎo)向，轉(zhuǎn)變職能，細(xì)化責(zé)任，在服務(wù)民生，重點(diǎn)領(lǐng)域精細(xì)化治理上更加突出“小而精”的特點(diǎn)，通過明確的責(zé)任分區(qū)，將城市管理進(jìn)行明確的權(quán)責(zé)界分，形成齊抓共管、快速有效、分工協(xié)作、良性互動的工作合力。1.3強(qiáng)化基層的“放權(quán)”模式。上海的區(qū)縣一級改革是其中極具代表性的案例。這種模式可以視為對分權(quán)和放權(quán)改革趨勢和潮流的一種積極回應(yīng)。通過轉(zhuǎn)變政府職能，將部分工作向社會放權(quán)，政府拿捏好管理和服務(wù)的度，精簡城市管理機(jī)構(gòu)，減少管理層次，向基層下放權(quán)力，強(qiáng)化街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的綜合管理權(quán)限，加強(qiáng)基層執(zhí)法管理權(quán)限。1.4依托市級的“統(tǒng)攝”模式。貴陽市的做法可以視作擴(kuò)充職能的典型，在此模式下，職能擴(kuò)充是綜合執(zhí)法部門的突出特征，其第一個要義是“小城管”，即市政、園林、環(huán)衛(wèi)、綠化等日常的城市管理；第二層面的含義是社區(qū)建設(shè)、社會管理；第三個層面是開發(fā)、經(jīng)營和發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)。在機(jī)構(gòu)整合和流程再造上變革原有城市綜合行政執(zhí)法職能，擴(kuò)充城市管理內(nèi)涵，提升執(zhí)法的效能。

2城市綜合執(zhí)法體制改革困境分析

傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下行政部門長期的“管理”或“管制”本位的行政傳統(tǒng)和執(zhí)法觀念，一度造成行政執(zhí)法權(quán)劃分過細(xì)、執(zhí)法機(jī)構(gòu)過多、執(zhí)法成本高，實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)重復(fù)和多頭執(zhí)法問題，同時又增加了執(zhí)法空白存在的風(fēng)險。為解決這個問題，20世紀(jì)90年代我國出臺行政處罰法，認(rèn)可并規(guī)范了行政綜合執(zhí)法實(shí)踐，并首先將集行政執(zhí)法難點(diǎn)和改革迫切要求于一身的“城市管理”領(lǐng)域作為改革試點(diǎn)。由于城市管理行政綜合執(zhí)法是個新生物，本身體制不夠完善，加之城市管理對象的日益復(fù)雜化和多元化，城市行政執(zhí)法體制在實(shí)踐過程中依然步履蹣跚，成為城市社會矛盾的突出焦點(diǎn)。2.1執(zhí)法理念：管制思維的惡性蔓延。從上世紀(jì)末開始的城市管理綜合執(zhí)法體制改革，其核心無外乎是相對集中行政處罰權(quán)。其突出的仍舊是傳統(tǒng)的管制型政府的思維，這種思維可以視作新中國成立以來計劃經(jīng)濟(jì)體制下無所不包、無所不管的全能政府的遺存，其惡性蔓延表現(xiàn)在：無限責(zé)任理念、執(zhí)法部門的功能超載。2.2執(zhí)法資源：合力不足與末端困局。執(zhí)法資源的有效保障是行政執(zhí)法過程得以順利開展的前提，然而，就街道一層的執(zhí)法實(shí)踐來看，還存在“選擇性執(zhí)行”、執(zhí)法人員專業(yè)性不足、執(zhí)法主體資格缺乏等多方面的執(zhí)法困境。2.3執(zhí)法方式：二元對立下的剛性約束。在大量的日常性行政執(zhí)法過程中，執(zhí)法人員直接面對的都是普通公眾，甚至很大一部分是中低層收入群體和下崗待業(yè)人群，如果先將管理者與被管理者的關(guān)系確立在二元對立之上，強(qiáng)行以剛性約束進(jìn)行秩序恢復(fù)，反向地加固了二者的矛盾和沖突。與這種二元對立關(guān)系相對應(yīng)的是執(zhí)法人員對公民權(quán)的忽視和僭越，被管理者的基本生存權(quán)利、城市管理中其他主體的自治權(quán)利被忽視。2.4執(zhí)法主體：身份認(rèn)同和信任危機(jī)。作為執(zhí)法部門，一直以來，執(zhí)法活動的有效施行都是以高權(quán)威和強(qiáng)制力為后盾，公眾被統(tǒng)攝在法律法規(guī)的條款約束之下，以受到相關(guān)違犯懲罰為懼。然而，近幾年來，隨著綜合執(zhí)法部門的確立，執(zhí)法權(quán)限由專業(yè)執(zhí)法部門轉(zhuǎn)至綜合執(zhí)法部門，其執(zhí)法主體的地位越來越受到質(zhì)疑。同時，法律依據(jù)的頒布進(jìn)程，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于大幅集中的行政處罰實(shí)踐，造成執(zhí)法人員的身份認(rèn)同危機(jī)。

3社會治理理念下的改革路徑選擇

可以看到，執(zhí)法體制改革中不斷呈現(xiàn)現(xiàn)代化進(jìn)程中的洶涌浪潮，如科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步、公眾意識的覺醒和政府職能的變遷。改革的困境也往往涉及到城市管理的方方面面，相應(yīng)地，圍繞著城市管理執(zhí)法工作展開的一系列問題有相當(dāng)一部分已經(jīng)超出了城管部門本身的職責(zé)范圍之外，對改革中所遇問題的解決路徑探討需要進(jìn)行全盤思考。3.1革新執(zhí)法理念：體現(xiàn)居民需求，管制走向服務(wù)。作為行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，其應(yīng)當(dāng)持守的底限即是依法辦事。行政執(zhí)法部門的執(zhí)法活動當(dāng)然要依托于國家強(qiáng)制力的運(yùn)用，然而若是這種本當(dāng)以保障公民基本權(quán)利為出發(fā)點(diǎn)的合法性強(qiáng)力被用來充當(dāng)強(qiáng)化治安、定序維穩(wěn)的工具，則背離其初衷。因此，需要在理念上進(jìn)行再革新，比如將一些監(jiān)督、巡查活動通過委托、外包等形式從執(zhí)法部門轉(zhuǎn)移出去，減少綜合執(zhí)法部門的職能負(fù)荷。3.2創(chuàng)新執(zhí)法方式：提升信息協(xié)同，探索高效聯(lián)動。要在執(zhí)法方式上進(jìn)行創(chuàng)新，一條可行的思路是構(gòu)建統(tǒng)一高效的信息平臺，將執(zhí)法活動涉及的不同部門、不同層級進(jìn)行一致性的信息整合和互聯(lián)互通，并且結(jié)合大數(shù)據(jù)、云計算等新興的信息化手段，提供有效的執(zhí)法政策建議和處置方法，使得現(xiàn)場執(zhí)法與后臺處置無縫對接，加快監(jiān)管流程的規(guī)范化、信息化和科學(xué)化。除了加強(qiáng)政府部門之間的信息協(xié)同外，政府與公眾之間的信息溝通同樣不容忽視。3.3綜合全面管理：強(qiáng)化準(zhǔn)入機(jī)制，靈活管理手段。在城市管理中，執(zhí)法部門負(fù)責(zé)監(jiān)管涉及市容、環(huán)保、交通等領(lǐng)域的各個方面，綜合執(zhí)法體制不僅僅是從橫向維度上將不同城市管理領(lǐng)域的部門職能聯(lián)合起來，而應(yīng)該從縱向管理上，將行政許可、中程監(jiān)督檢查以及末端執(zhí)法綜合起來考量。強(qiáng)化市場準(zhǔn)入機(jī)制，采用靈活的管理手段提升城市管理柔性化和人性化的重要方式。3.4倡導(dǎo)合作治理：整合社會資源，優(yōu)化執(zhí)法氛圍?，F(xiàn)代社會需要所涉各方加入進(jìn)來，進(jìn)行全方位、多層次的合作治理，政府從一家獨(dú)大轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣械囊辉枰托膬A聽其他相關(guān)主體的意見和需求。具體到城市管理執(zhí)法中，政府要徹底轉(zhuǎn)變對城市管理的無所不包的思維，積極主動地將包括城市居民、執(zhí)法對象、第三部門等主體納入到協(xié)商合作的框架中，變簡單的管制思維為多層次的合作思維。

4結(jié)束語

在強(qiáng)調(diào)個體自主性的現(xiàn)代社會，人們的權(quán)利意識不斷覺醒，對事無巨細(xì)的被管理狀態(tài)體現(xiàn)出越來越強(qiáng)烈的掙脫取向。同時，面對紛繁復(fù)雜的社會事務(wù)，政府也已無力繼續(xù)擴(kuò)張自己的權(quán)力范圍，必須清醒地認(rèn)識到自身能力的局限和求得合作的重要性。這樣看來，行政執(zhí)法所涉及的三大主體，都被合理地納入到街頭管理之中，其中蘊(yùn)藏的公民自我管理、社會多元治理的思想，為真正實(shí)現(xiàn)公眾利益，滿足公眾需求提供了可靠路徑，也為城市綜合行政執(zhí)法體制改革提供了可能性的解決辦法。

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作者:陳陽 單位:成都高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)