導(dǎo)語(yǔ)：論政府管制的公共性與利益中性一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

藥品方面的情況較為特殊。俗話說(shuō)十藥九毒，本是治病救人的藥品大多數(shù)都含有毒副作用，為此，世界各國(guó)特別是發(fā)達(dá)國(guó)家都制定了極為嚴(yán)格的藥品生產(chǎn)與使用標(biāo)準(zhǔn)，這體現(xiàn)了政府管制的基本特點(diǎn)，即突出公共性，追求利益中性。對(duì)于危重病人來(lái)講，能夠生存或是延續(xù)生命是其根本的人生目標(biāo)時(shí)，藥品的副作用自然就成為次要的問(wèn)題了。但藥品的使用必須科學(xué)合理，不能因?yàn)椴∪藦?qiáng)烈的求生意愿就濫施藥物或其他治療手段。這里管制者既要管住藥品的生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，也需要制定科學(xué)合理的疹療標(biāo)準(zhǔn)，而這些標(biāo)準(zhǔn)的制定與實(shí)施，就進(jìn)入制度層面了。制度層面的規(guī)定必須廣納民意，很多規(guī)定實(shí)際上是有利于多數(shù)人原則，同時(shí)也包括效率原則。比如汽車的發(fā)明和廣泛運(yùn)用大大提高了人類的社會(huì)活躍度，但其成本則是大量土地辟為公路并增加了車輛交通事故的概率，每年全世界有數(shù)十萬(wàn)人死于車輪之下，其危害不亞于一場(chǎng)大工業(yè)規(guī)模的戰(zhàn)爭(zhēng)，但人類并不因此而取消汽車，而是不斷完善相關(guān)規(guī)則。解決汽車交通的管制包括駕駛員持證駕駛制度、系統(tǒng)的交通法規(guī)和細(xì)致的交通事故責(zé)任追究制度、交通意外保險(xiǎn)制度等，雖然交通意外仍然每天都在發(fā)生，但已有了系統(tǒng)的規(guī)則進(jìn)行約束，各種利益相關(guān)者都能接受，如有相關(guān)人員權(quán)益受損，也有相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制，這樣效率原則也就與人們的利益相容了。制度層面的穩(wěn)定與權(quán)威狀態(tài)就成為立法，顯然立法是更為標(biāo)準(zhǔn)化的制度，所謂依法治國(guó)，應(yīng)該就是法制健全、依法行政、違法必究的一種狀態(tài)。如從理論層面講，則可建構(gòu)起政府管制的基本依據(jù)，它要求松緊結(jié)合，寬嚴(yán)相濟(jì)，完全的管制會(huì)徹底封閉經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展空間，同時(shí)也使其生機(jī)與活力趨于消失，前蘇聯(lián)和中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的發(fā)展情況提供了典型的例證。理論層面也提供管制的價(jià)值取向。精英意識(shí)主導(dǎo)下的西方文化，體現(xiàn)著鮮明的叢林法則，即勝者為王，贏家通吃，社會(huì)分工中頭腦行業(yè)制約手腳行業(yè)，資本要素所有者分享最大份額，金融業(yè)為諸業(yè)之首，金融業(yè)的高管則又在業(yè)內(nèi)收益分配中占有最大收益額。這種收益分配的普遍認(rèn)同就形成建立相應(yīng)管制規(guī)則的理論基礎(chǔ)。這樣，在美國(guó)或其他西方國(guó)家，金融業(yè)，比如銀行業(yè)高管收入可以高達(dá)幾千萬(wàn)美元甚至數(shù)億美元，普通員工收入也因行業(yè)的優(yōu)越地位而有數(shù)十萬(wàn)美元的收益，這種收入雖然比本行業(yè)的高管少了很多，但也大大高于大多數(shù)非金融行業(yè)的平均收入，這種思維模式被像中國(guó)這樣的發(fā)展中國(guó)家引進(jìn)來(lái)，也就形成了類似美國(guó)的收入差距情況。以致社會(huì)權(quán)貴會(huì)有意識(shí)地設(shè)租，在各類企業(yè)中都有意識(shí)地設(shè)立一些高收入崗位，甚至出現(xiàn)了一些企業(yè)高管收入大于企業(yè)收入的情況。其實(shí)這里體現(xiàn)出的，就是管制者放任利益集團(tuán)或是被利益集團(tuán)所俘獲的情況，這在中國(guó)的壟斷性行業(yè)，或電信業(yè)、電網(wǎng)業(yè)、石油石化業(yè)、各類礦產(chǎn)業(yè)等，都表現(xiàn)得十分明顯。應(yīng)用層面的情況則更為不確定，主要是經(jīng)濟(jì)與社會(huì)都是運(yùn)動(dòng)和變化的，既有各種常態(tài)化的管理，更有各種偶發(fā)事件的應(yīng)急處理，管制的應(yīng)用則是為了使各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題得到及時(shí)解決，各種社會(huì)矛盾得到有效化解，從而維持社會(huì)經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展與運(yùn)行。從總體上講，應(yīng)用層面不過(guò)是讓各種管制理論得到應(yīng)用，也就是說(shuō)，理論的邏輯取向與價(jià)值取向決定了應(yīng)用的利益偏向，并形成利益得益與受損的相應(yīng)群體。

1．反壟斷的借鑒價(jià)值。壟斷是一種利用政治強(qiáng)權(quán)或市場(chǎng)地位獲取非競(jìng)爭(zhēng)收益的一種行為或狀態(tài)。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)本身就會(huì)產(chǎn)生一種強(qiáng)者恒強(qiáng)、弱者恒弱的馬太效應(yīng)，因此，西方資本主義國(guó)家在經(jīng)過(guò)一個(gè)時(shí)期的自由競(jìng)爭(zhēng)后，也都進(jìn)入了壟斷資本主義時(shí)期，當(dāng)今世界的大多數(shù)跨國(guó)公司，其實(shí)已是壟斷從國(guó)內(nèi)走向國(guó)際的一種表現(xiàn)，它們富可敵國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和對(duì)各種政治群體無(wú)所不能的滲透能力，使得它們?cè)谏袩o(wú)反壟斷意識(shí)并且竭力引資的大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家，獲得了至高無(wú)上的政治話語(yǔ)權(quán)和經(jīng)濟(jì)決定權(quán)，甚至對(duì)很多發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全構(gòu)成重大威脅。由于國(guó)外企業(yè)都擁有了經(jīng)濟(jì)控制權(quán)，對(duì)于本來(lái)就是一國(guó)政府主辦的企業(yè)來(lái)講，以關(guān)系國(guó)計(jì)民生和捍衛(wèi)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)安全為名更有理由通過(guò)財(cái)政支持、稅收優(yōu)惠、要素低價(jià)、準(zhǔn)入限制、融資關(guān)照、產(chǎn)業(yè)扶持等多種方法獲得更為明顯的壟斷地位，但由于這種地位獲取的非競(jìng)爭(zhēng)性和非市場(chǎng)性，利益集團(tuán)在這種壟斷地位的形成中居于支配地位，很多時(shí)候還會(huì)出現(xiàn)國(guó)際壟斷集團(tuán)與國(guó)內(nèi)強(qiáng)權(quán)集團(tuán)的結(jié)盟，使得非壟斷行業(yè)與企業(yè)更加處于無(wú)力的地位。實(shí)際上，即使是提倡自由競(jìng)爭(zhēng)的西方國(guó)家，對(duì)于壟斷都有多種約束，相反對(duì)于小競(jìng)爭(zhēng)者，則有許多優(yōu)惠政策。美國(guó)規(guī)定股東人數(shù)不超過(guò)35人的企業(yè)，不繳納企業(yè)所得稅。美國(guó)規(guī)定政府采購(gòu)合同要按一定比例留給小企業(yè)，每年政府采購(gòu)中的25%必須給小企業(yè)，而5%必須給由婦女開(kāi)辦的小企業(yè)。而中國(guó)的情況則是，一方面存在外資與少部分民營(yíng)企業(yè)在產(chǎn)業(yè)中下游的市場(chǎng)壟斷，另一方面則是國(guó)有企業(yè)在上游產(chǎn)業(yè)對(duì)資源的壟斷，如對(duì)石油、天然氣、煤炭、礦藏、水電氣熱及金融的壟斷，不斷推高要素價(jià)格獲取高額利潤(rùn)，同時(shí)則只將利潤(rùn)的極小部分上繳，如不含金融機(jī)構(gòu)的央企上繳利潤(rùn)，2009－2011年央企實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)分別為7977．2億元，19870．6億元，22556．8億元，上繳的利潤(rùn)則分別為440億元，430．16億元，788．35元億元，分別只占當(dāng)年實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)的5．52%，2．17%，3．49%，這就不僅是存在壟斷問(wèn)題，而且已經(jīng)變成壟斷收益的少數(shù)人或內(nèi)部人占有了。①因此，壟斷已產(chǎn)生了新的社會(huì)不公正，很多時(shí)候是假公權(quán)之名行使更大的私權(quán)，壟斷行為本身就應(yīng)該嚴(yán)格約束，因?yàn)閴艛喑~收益的產(chǎn)生是以全社會(huì)效率的損失為成本的。由于產(chǎn)業(yè)的特殊性形成的壟斷性收益也應(yīng)該通過(guò)稅收和利潤(rùn)上繳，取之于社會(huì)，還之于社會(huì)。這才是糾正市場(chǎng)失靈的常規(guī)表現(xiàn)。2．如何認(rèn)識(shí)腐敗。腐敗是權(quán)力壟斷導(dǎo)致失衡的個(gè)體化表現(xiàn)。腐敗在發(fā)展中國(guó)家屢見(jiàn)不鮮，但在發(fā)達(dá)國(guó)家卻不多見(jiàn)，本身就表明這不僅是一個(gè)政治治理的問(wèn)題，也是一種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的結(jié)果。腐敗的根本原因是權(quán)力者有實(shí)現(xiàn)權(quán)力的便利，利用權(quán)力實(shí)現(xiàn)違反規(guī)則的尋租。在一個(gè)社會(huì)中，當(dāng)腐敗成為一個(gè)普遍現(xiàn)象，一定是大規(guī)模尋租的結(jié)果，是無(wú)數(shù)小規(guī)模的尋租制造和積累的最終表現(xiàn)。典型的如中國(guó)明朝，無(wú)數(shù)的基層官員如縣官州官，如只領(lǐng)取正常收入，甚至無(wú)法養(yǎng)活家人，但如尋求非正常收入，則有被王朝剝皮實(shí)草之嚴(yán)刑，結(jié)果仍是腐敗之官前仆后繼，明代仍是中國(guó)歷史上最腐敗的時(shí)期，最后崩潰于內(nèi)外交困之中。當(dāng)尋租情況普遍化時(shí)，設(shè)租是尋租行為的邏輯起點(diǎn)，是權(quán)力者樂(lè)在其中的一種活動(dòng)。為了利益最大化，權(quán)力者不需要設(shè)定權(quán)力和利益的邊界，更不允許非權(quán)力者向權(quán)力者提出權(quán)力分享和挑戰(zhàn)。權(quán)力成為一個(gè)反程序力量，最后推動(dòng)其行權(quán)行為不斷超越社會(huì)的容忍邊界，最終對(duì)整個(gè)權(quán)力體系構(gòu)成挑戰(zhàn)，并引來(lái)權(quán)力體系整體捍衛(wèi)者對(duì)專權(quán)行為的制止和制裁。這就是腐敗行為不斷衍化的必然邏輯結(jié)果。因此，腐敗問(wèn)題實(shí)際上是一個(gè)公共選擇和公共治理的問(wèn)題，是政府管制的特殊表現(xiàn)，也是測(cè)試政府管制是否合理的一個(gè)重要指標(biāo)。對(duì)腐敗問(wèn)題不能“和稀泥”，更不能將其作為政治對(duì)抗的工具，前者只會(huì)使腐敗現(xiàn)象更加普遍化，后者則使腐敗者形成更加內(nèi)部化的利益集團(tuán)，對(duì)不同的人執(zhí)行不同的約束和管制標(biāo)準(zhǔn)，使依附于更大權(quán)力者的行為更加為所欲為，從而將有更多的尋租者和設(shè)租者形成合力，最后可能使得任何體制內(nèi)力量都難以約束，現(xiàn)行體制就可能走向崩潰。對(duì)腐敗問(wèn)題的治理就是對(duì)權(quán)力的合理配置和有效約束，是要對(duì)各種利益相關(guān)者確定合理的權(quán)力邊界和利益邊界，使權(quán)力與利益形成合理的搭配。從中國(guó)的現(xiàn)實(shí)看，政府官員的正常收入都不高，基層官員甚至與農(nóng)民工都無(wú)差異，而他們作為管制者的社會(huì)心態(tài)又決定了他們天生具有優(yōu)越感，認(rèn)為自己不僅具有更高的政治地位，也應(yīng)具有更好的經(jīng)濟(jì)地位，于是他們就可能用政治地位去謀取經(jīng)濟(jì)地位，再用經(jīng)濟(jì)地位或經(jīng)濟(jì)投入去獲取更高的政治地位，官員入股企業(yè)、買官賣官、行賄受賄，親戚故舊利用其權(quán)力進(jìn)行非競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)商活動(dòng)、關(guān)系型企業(yè)為其從事非正規(guī)公關(guān)活動(dòng)等，都可為此種現(xiàn)象提供注腳。要解決這個(gè)問(wèn)題，一方面，官員應(yīng)有與其能力與貢獻(xiàn)相匹配的合法收入，這在西方發(fā)達(dá)國(guó)家都已形成系統(tǒng)的制度，可以直接進(jìn)行借鑒。另一方面，也應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的權(quán)力監(jiān)控機(jī)制，禁止公權(quán)私用，權(quán)力尋租。3．非文本文化的符號(hào)解讀。中國(guó)文化中包含較多的非文本文化的因素，中國(guó)畫(huà)和中國(guó)書(shū)法的寫(xiě)意性是中國(guó)文化隨意性較明顯的體現(xiàn)。非文本文化價(jià)值取向混亂，是權(quán)力和利益邊界不清的根源，直接導(dǎo)致對(duì)權(quán)力約束的反感和對(duì)自由使用權(quán)力的不懈追求。中國(guó)古代造反者有一句口號(hào):“舍得一身剮，敢把皇帝拉下馬”，但其緊接著的預(yù)期是自己也當(dāng)上皇帝，實(shí)現(xiàn)普天之下、莫非王土的目標(biāo)。所以不斷的改朝換代，無(wú)非是換上一批新的專權(quán)者而已。非文本文化意味著自由設(shè)租尋租，管制不透明，不考慮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公正性，程序失序，意味著潛規(guī)則盛行，權(quán)力者自由支配資源，恣意妄為，社會(huì)規(guī)范彈性化，意味著利益集團(tuán)固化。因此，就文化意義上講，非文本文化必然走向?qū)Ｖ莆幕?，也?huì)在市場(chǎng)機(jī)制引入后更容易地走向權(quán)貴資本主義。非文本文化是中國(guó)社會(huì)現(xiàn)代性不足的表現(xiàn)，是中國(guó)建設(shè)法制社會(huì)的重要障礙。中國(guó)要實(shí)現(xiàn)社會(huì)管制的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，首先需要實(shí)現(xiàn)文化的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，用社會(huì)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)化、社會(huì)階層流動(dòng)化、決策過(guò)程透明化、社會(huì)選擇法制化、發(fā)展機(jī)會(huì)平等化取代社會(huì)規(guī)范彈性化、社會(huì)階層凝固化、決策過(guò)程模糊化、社會(huì)選擇關(guān)系化和發(fā)展機(jī)會(huì)特殊化。而要實(shí)現(xiàn)這種文化轉(zhuǎn)型，公共產(chǎn)品供給中的總體透明和監(jiān)督公開(kāi)是一個(gè)重要和基本的機(jī)制?，F(xiàn)在三公經(jīng)費(fèi)的公開(kāi)，財(cái)政的透明化，政府決策的公示機(jī)制和公共產(chǎn)品的價(jià)格聽(tīng)證會(huì)議，都表明透明和監(jiān)督作為一種公眾訴求已有了實(shí)現(xiàn)機(jī)制，但更主要的還要有權(quán)力者選用機(jī)制的完善和官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度的真正形成。公權(quán)就其本質(zhì)意義上講是私權(quán)的集合，因?yàn)闆](méi)有私權(quán)，也就無(wú)所謂公權(quán)，沒(méi)有私權(quán)的公權(quán)也可以說(shuō)是最大的私權(quán)或更大規(guī)模的私權(quán)。比如對(duì)于至高無(wú)上的皇帝而言，若一國(guó)之產(chǎn)國(guó)民皆無(wú)權(quán)，權(quán)力集于皇帝一人一家，但較之他國(guó)，仍為私權(quán)，除非天下資產(chǎn)盡歸一帝，但此種情況從未發(fā)生。私權(quán)壟斷之不公由此可見(jiàn)，所以要有合理的公權(quán)，必須先尊重基本的私權(quán)，以私權(quán)的合理授權(quán)約法，形成公權(quán)的基礎(chǔ)，這也是民主的必然邏輯。由此看，依照民主的邏輯，也須改變非文本文化或關(guān)系文化，進(jìn)入一個(gè)透明和公正的社會(huì)體系中。在這個(gè)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，公眾知識(shí)分子與公眾媒體可以發(fā)揮相對(duì)重要的作用，成為社會(huì)文化轉(zhuǎn)型的思想引導(dǎo)者。與此同時(shí)，公眾知識(shí)分子不斷被利益集團(tuán)所俘獲，公眾媒體成為利益集團(tuán)代言人或只是成為商業(yè)自我生存的娛樂(lè)化工具，也會(huì)是一個(gè)常態(tài)。因?yàn)椴厣碛诠珯?quán)背后的利益集團(tuán)，實(shí)際上是一個(gè)利用公權(quán)的分利集團(tuán)，普通小私權(quán)就其整體而言是缺少抗衡能力的，大私權(quán)則與之結(jié)盟。建設(shè)性地實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正，是一個(gè)公民社會(huì)不斷形成、公眾參與不斷增多、公眾意見(jiàn)不斷被吸納的過(guò)程，也是一個(gè)漸進(jìn)和改良的過(guò)程。在文化準(zhǔn)備不充分的情況下，指望社會(huì)突變是不現(xiàn)實(shí)的，只會(huì)以社會(huì)斷裂為成本換成一批新的逐利者。要實(shí)現(xiàn)社會(huì)管制的合理轉(zhuǎn)型特別是具有文化基因改變的轉(zhuǎn)型，政治領(lǐng)袖及其集體的自我定位、識(shí)見(jiàn)、價(jià)值取向與行政執(zhí)行力，就具有極其重要的作用。

總之，作為權(quán)力主體，政府也是利益相關(guān)者，如無(wú)科學(xué)的授權(quán)約定、行權(quán)監(jiān)督和權(quán)力行使后的社會(huì)反饋，政府的逐利性反而是難以約束的，其失控既表現(xiàn)為壟斷的擴(kuò)張，也表現(xiàn)為設(shè)租與尋租，其文化基礎(chǔ)則是非文本化下的規(guī)則彈性與多重標(biāo)準(zhǔn)，相應(yīng)的治理思路則是限制壟斷，尊重和保護(hù)多數(shù)人的私權(quán)并約束公權(quán)行使的邊界和將其全程盡量透明化，而這又依賴于一個(gè)開(kāi)放和民主的機(jī)制，形成一個(gè)簡(jiǎn)單清楚，社會(huì)各個(gè)利益相關(guān)者都不得不自覺(jué)接受其約束社會(huì)共同體。在這個(gè)共同體中，政府管制的根本要求，就是突出的公共性與利益中性。

本文作者：楊萬(wàn)東工作單位：中國(guó)人民大學(xué)