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一

清朝前期的高等教育機構(gòu)包括太學(xué)和書院。太學(xué)又稱國子監(jiān),是清代管理全國學(xué)校的最高機構(gòu),同又是辦理大學(xué)的教育機關(guān)。就是說,國子監(jiān)既是行政管理機構(gòu),又是辦學(xué)實體。應(yīng)該注意,在科舉度的強大影響下,國子監(jiān)對府、州、縣學(xué)并沒有直接管理責(zé)任,它僅是高等教育的行政管理機構(gòu)。

國子監(jiān)的管理體制,清承明制。《清史稿·學(xué)校志》記載:“世祖定鼎燕京,修明北監(jiān)為太學(xué)。順元年,置祭酒、司業(yè)及監(jiān)丞、博士、助教、學(xué)正、學(xué)錄、典籍、典簿等官。設(shè)六堂為講肄之所,曰性、修道、誠心、正義、崇志、廣業(yè),一仍明舊?！雹賴颖O(jiān)管理人員的具體情況,如下所示:

管理監(jiān)事大臣于雍正三年(1725)始設(shè),由大學(xué)士、尚書侍郎內(nèi)特簡,這與明朝不同。但在實際操作中,國子監(jiān)仍由祭酒、司業(yè)全面負責(zé)。國子監(jiān)隸屬于禮部,是清政府的二級管理機構(gòu)。1905年學(xué)部成立,國子監(jiān)并入學(xué)部,這時它的作用已大大衰微,基本上不再是高等教育機構(gòu)了。

書院是清代重要的高等教育機構(gòu)。清代以前,書院是民間辦學(xué)機構(gòu),但清代的書院則直接由各級官府管理。雍正十一年的諭旨明確規(guī)定了各級書院的管理體制:“書院師長,由督撫學(xué)臣,不分本省鄰省已仕未仕,擇經(jīng)明行修足為多士模范者,以禮聘請。其余各府、州、縣書院,或紳士捐資倡立,或地方官撥款經(jīng)理,俱申報該管官查核?！雹诟鶕?jù)規(guī)定,省會書院由督撫主管,學(xué)臣協(xié)助之,各府、州、縣書院則由地方官管理,經(jīng)費由官府供給。通過控制書院的師長、經(jīng)費等,清政府大大促進了書院官學(xué)化的進程,這是清代書院管理的特色。

1862年京師同文館創(chuàng)立,此后洋務(wù)派陸續(xù)創(chuàng)辦了一些近代高等?？菩再|(zhì)的學(xué)校,其中著名的除京師同文館外,還有上海廣方言館、廣州同文館、福建船政學(xué)堂、天津水師學(xué)堂、福州電氣學(xué)塾、天津電報學(xué)堂、南京鐵路學(xué)堂等,共30多所。這些新式學(xué)堂構(gòu)成了高等教育的重要力量。對于這些學(xué)堂的管理,清政府沒有設(shè)立專門機構(gòu),一般由主辦人負責(zé)或由總督管理,學(xué)校內(nèi)則設(shè)監(jiān)督、總教習(xí)負責(zé)領(lǐng)導(dǎo)工作,總教都聘請外國傳教士擔(dān)任。例如,京師同文館名義上由總理衙門的大臣負責(zé),實際上由兩位提調(diào)和兩位副提調(diào)管理學(xué)生和教職員,總教理一切學(xué)術(shù)活動。因此,京師同文館校內(nèi)的管理已開始分化,與國子監(jiān)、書院不同。

甲午中日戰(zhàn)爭后,維新運動興起,維新派領(lǐng)導(dǎo)人在各地創(chuàng)辦了一些新式學(xué)堂,如康有為在廣州設(shè)立“萬木草堂”,梁啟超、譚嗣同在長沙主辦“時務(wù)學(xué)堂”,張元濟、陳昭常在北京創(chuàng)辦“通藝學(xué)堂”等。這些學(xué)堂與書院不同,已具備近代高等教育的性質(zhì)。維新派創(chuàng)辦的學(xué)堂一般由創(chuàng)辦人負責(zé),和洋務(wù)派辦的學(xué)堂相似。

維新運動中創(chuàng)辦的最大的學(xué)堂是京師大學(xué)堂。1898年7月3日,光緒帝頒布上諭,“即著照所擬辦理,派孫家鼐管理大學(xué)堂事務(wù),辦事各員,由該大臣慎選奏派。至總教習(xí)功課,尤須選擇學(xué)賅中外之士,奏請簡派。其分教習(xí)各員,亦一體精選,中西并用?！雹蹞?jù)此上諭,京師大學(xué)堂由皇帝直接派大臣管理。其具體的管理人員,在《總理衙門籌議京師大學(xué)堂章程》中有詳細的規(guī)定。該章程第六章“設(shè)官例”規(guī)定如下:

第一節(jié):設(shè)管學(xué)大臣一員,以大學(xué)士、尚書侍郎為之,略如管理國子監(jiān)事務(wù)大臣之職。

第二節(jié):設(shè)總教習(xí)一員,不拘資格。由特旨擢用,略如國子監(jiān)祭酒、司業(yè)之職。

第三節(jié):設(shè)分教習(xí)漢人二十四員,由總教習(xí)奏調(diào),略如翰林院五經(jīng)博士、國子監(jiān)助教之職。其西人為分教習(xí)者不以官論。

第四節(jié):設(shè)總辦一人,以小九卿及各部院司員充。

第五節(jié):設(shè)提調(diào)八人,以各部院司員充?！蝗斯苤?yīng),五人分股稽查學(xué)生功課,二人管堂中雜務(wù)?！雹茉诨I辦京師大學(xué)堂的同時,光緒帝又頒布上諭,要求各省廣設(shè)學(xué)堂。隨著學(xué)堂的普遍設(shè)置,國子監(jiān)陳舊的管理已不適應(yīng)需要,其作用逐漸衰微。京師大學(xué)堂創(chuàng)立后,其總綱規(guī)定:“各省近多設(shè)立學(xué)堂,然其章程功課皆未盡善,且體例不能劃一,聲氣不能相通。今京師既設(shè)大學(xué)堂,則各省學(xué)堂皆當(dāng)歸大學(xué)堂統(tǒng)轄,一氣呵成;一切章程功課、皆當(dāng)遵依此次規(guī)定,務(wù)使脈絡(luò)貫注,綱舉目張。”⑤可見,京師大學(xué)堂既是一所大學(xué),同時又有全國最高教育行政機構(gòu)的職能,即京師大學(xué)堂了中央教育行政管理。

1905年學(xué)部的成立標(biāo)志著高等教育行政管理進入了新階段。實際上,1905年以前,學(xué)部已初露端倪。1903年,張之洞奏請?zhí)卦O(shè)總理學(xué)務(wù)大臣,統(tǒng)轄全國學(xué)務(wù)。原京師大學(xué)堂另設(shè)總監(jiān)督,專司大學(xué)堂事務(wù),其地位下降一格,受總理學(xué)務(wù)大臣節(jié)制。張之洞認(rèn)為,管學(xué)大臣既管理京師大學(xué)堂,又兼管外省各學(xué)堂事務(wù),在新式學(xué)堂紛紛設(shè)立時,其任務(wù)繁重,恐難完成使命。再者,京師大學(xué)堂也只是一所大學(xué),其經(jīng)驗不一定適用于外省各級各類學(xué)校,因此,有必要專設(shè)總理學(xué)務(wù)大臣,以統(tǒng)轄全國學(xué)務(wù)。同年,張百熙、張之洞、榮慶上《學(xué)務(wù)綱要》,規(guī)定總理學(xué)務(wù)大臣不再管理大學(xué)堂,其下設(shè)屬官,分為六處:專門處、普通處、實業(yè)處、審訂處、游學(xué)處、會計處。從學(xué)務(wù)大臣的管理權(quán)限看,他雖不再管理京師大學(xué)堂,但仍設(shè)專門處負責(zé)管理專門學(xué)科事務(wù),可見仍管理一部分高等教育。由于京師大學(xué)堂是當(dāng)時全國唯一一所近代正式大學(xué),故另派總監(jiān)督管理。從此,京師大學(xué)堂不再是教育管理機構(gòu),而僅僅是一所大學(xué)了。

學(xué)務(wù)大臣設(shè)置不久,1905年10月8日,山西學(xué)政寶熙奏請速設(shè)學(xué)部,并請將禮部、國子監(jiān)并入學(xué)部。寶熙的奏折說:竊謂此后普及之教育,日推日廣,則學(xué)堂之統(tǒng)系,愈重愈繁,欲令全國學(xué)制,畫一整齊,斷非補苴罅漏之計所能為,一手一足之力所能濟。且當(dāng)變更伊始,造端宏大,各處學(xué)務(wù)之待考核統(tǒng)治者,條緒極紛,必須有一總匯之區(qū),始足以期日臻進步。擬請飭下政務(wù)處,公議速行設(shè)立學(xué)部,上師三代建學(xué)之深意,近仿日本文部之成規(guī),遴選通才,分研教育行政之法,總持一切,綱舉目張,實于全國學(xué)務(wù)大有裨益。⑥12月6日,清政府諭令設(shè)立學(xué)部,下設(shè)五司一廳十二科,如下所示。

學(xué)部的成立,標(biāo)志著我國近代第一個正式的中央教育行政專門管理機關(guān)的誕生,同時也標(biāo)志著高等教育行政管理與普通教育行政管理的分離。高等教育由專門司專門教務(wù)科管理,該科掌管核辦大學(xué)堂、高等學(xué)部及凡屬文學(xué)、政法、學(xué)術(shù)、技藝、音樂各種專門學(xué)堂一切事務(wù),并稽核私立專門學(xué)堂教科設(shè)備是否合度及應(yīng)否允準(zhǔn)與官立學(xué)堂有一律權(quán)利或頒公款補助等事。從此,學(xué)部專門司專門教務(wù)科成為我國第一個主管全國范圍內(nèi)高等教育事務(wù)的行政管理機構(gòu)。

二

綜觀清代高等教育的行政管理,其發(fā)展表現(xiàn)出以下三個趨勢:

第一,中央集權(quán)化的趨勢加強。在明代,書院是民間辦學(xué)機構(gòu),政府不干預(yù)書院的日常管理。書院設(shè)山長一人,主持書院的全部工作。書院訂有學(xué)規(guī),師生共同遵守,利用學(xué)規(guī)來管理書院的日常工作。清朝初年統(tǒng)治者不重視書院,而且還抑制書院的發(fā)展。直至雍正十一年(1733),清政府才下令在各省省會設(shè)立書院。書院的師長由督撫學(xué)官聘請,學(xué)生由駐省道員專司稽察,各州縣秉公選擇。師生的生活費用一律由清政府撥給學(xué)田以學(xué)田租金及所賜帑金供給。這樣,通過控制經(jīng)費、師生,清政府實際上把書院辦成了省立大學(xué)?？梢?清代的書院和明代有本質(zhì)的不同,它不再是自由講學(xué)的場所,而是官學(xué)系統(tǒng)的一部分,其管理受清政府的約束。

自1862年起,洋務(wù)派官僚陸續(xù)創(chuàng)辦了30多所新式學(xué)堂。由于創(chuàng)辦人如奕讠斤、李鴻章、左宗棠等人都是清政府重要的大臣,清政府對新式學(xué)堂的管理又缺乏經(jīng)驗,因此,這些學(xué)堂就由創(chuàng)辦人或總督負責(zé),清政府沒有設(shè)立統(tǒng)一的管理機構(gòu)。從國家高等教育系統(tǒng)層次上看,洋務(wù)學(xué)堂的管理是很松的。但1898年創(chuàng)辦的京師大學(xué)堂則不同,它既是中央政府直接創(chuàng)辦的新式大學(xué),又是中央政府教育行政管理機構(gòu),這表明清政府加強了對高等教育的管理。

總之,清政府一方面促使書院官學(xué)化,另一方面逐步加強對新式學(xué)堂的管理,高等教育的行政管理從分散的形態(tài)逐步走向中央集權(quán)的型式。

第二,呈現(xiàn)出專門化的發(fā)展趨勢。國子監(jiān)和京師大學(xué)堂都具有雙重角色:既是辦學(xué)實體,又是教育行政管理機構(gòu)。1903年學(xué)務(wù)大臣設(shè)置后,京師大學(xué)堂成為單純的教育機關(guān),不再具有行政管理職能,這標(biāo)志著辦學(xué)機構(gòu)與管理機構(gòu)的分離。同時,國子監(jiān)、京師大學(xué)堂是全國最高的教育行政管理機構(gòu),不僅要管理高等教育事務(wù),對中小學(xué)堂也負有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。教育行政管理呈現(xiàn)出未分化的原始樣態(tài)。從1903年學(xué)務(wù)大臣設(shè)置到1905年學(xué)部成立,京師大學(xué)堂不再是行政管理機關(guān),學(xué)部內(nèi)又分設(shè)了專門司與普通司,這樣,高等教育行政管理機構(gòu)與普通教育行政管理機構(gòu)終于分離。教育功能與管理功能的分離,高等教育行政管理與普通教育行政管理的分離,標(biāo)志著高等教育行政管理逐步走向?qū)ｉT化。

第三,逐步走向系統(tǒng)化。學(xué)部成立以前,高等教育的行政管理實行個人負責(zé)制。國子監(jiān)的管理監(jiān)事大臣、祭酒、司業(yè)、京師大學(xué)堂的學(xué)務(wù)大臣、總教習(xí),都負有管理高等教育事務(wù)的職責(zé),但其下并沒有設(shè)置專門管理教育事務(wù)的機構(gòu)。1903年學(xué)務(wù)大臣設(shè)置后,下設(shè)有專門處,這可以說是專門的高等教育行政管理機構(gòu)的雛型,然而京師大學(xué)堂不屬于學(xué)務(wù)大臣管轄。1905年學(xué)部成立,其中的專門司專門教務(wù)科標(biāo)志著第一個專門的高等教育行政管理機構(gòu)誕生。機構(gòu)的逐步健全表明高等教育行政管理系統(tǒng)性的加強,也意味著行政管理功能逐步得到強化。國子監(jiān)、京師大學(xué)堂名義上是全國最高的教育行政管理機構(gòu),實際上對地方高等教育機構(gòu)如書院,并沒有實行直接的領(lǐng)導(dǎo)。學(xué)部專門司設(shè)置后,全國范圍內(nèi)有了一個統(tǒng)一的高等教育行政管理專門機構(gòu),這樣,從中央到地方,高等教育行政管理向系統(tǒng)化邁出了一大步。在普通教育行政管理與高等教育行政管理未分化以前,清朝的官學(xué)系統(tǒng)雖然分為高等教育與普通中小學(xué)教育不同的階段,但行政管理沒有形成具有不同階段而又相互銜接的體系。學(xué)部成立后,其下分設(shè)專門司、普通司、實業(yè)司等,這不僅標(biāo)志著普通教育行政管理與高等教育行政管理的分離,也表明教育行政管理體系的正式形成,在一定意義上也意味著高等教育行政管理逐步走向系統(tǒng)化。

三

清代高等教育行政管理的發(fā)展表現(xiàn)出集權(quán)化、專門化、系統(tǒng)化的趨勢,造成這些趨勢的動因是復(fù)雜的,其中以下三點尤為突出:

首先是實踐的需要。清朝前期,清政府除加強了對書院的控制外,高等教育行政管理體制與明朝沒有大的區(qū)別。1862年后,新式學(xué)堂陸續(xù)出現(xiàn)并成為高等教育的重要力量,同時原有的高等教育機構(gòu)也在發(fā)生變化。1898年7月10日,光緒帝諭令將書院改辦學(xué)校:“……即將各省府廳州縣現(xiàn)有之大小書院,一律改為兼習(xí)中學(xué)西學(xué)之學(xué)校。至于學(xué)校等級,自應(yīng)以省會之大書院為高等學(xué),郡城之書院為中等學(xué),州縣之書院為小等學(xué)。”⑦此后,各省會書院陸續(xù)改為高等學(xué)堂。新式學(xué)堂的推廣要求設(shè)置新的行政管理機構(gòu),采用適合新式學(xué)堂的管理方法,這必然會促進高等教育行政管理的變化。

對高等教育的發(fā)展產(chǎn)生深刻影響的另一事件是科舉制的廢除。科舉制自隋朝建立以來,便成為封建教育的核心。在清代,書院的官學(xué)化使科舉制更成為高等教育的重心。后,科舉制成為阻礙新式學(xué)堂發(fā)展的嚴(yán)重障礙。光緒三十一年(1905),袁世凱、趙爾巽、張之洞等人奏請停止科舉,興辦學(xué)堂。他們認(rèn)為科舉不停止,學(xué)堂就不可能獲得大發(fā)展。同年八月,光緒帝下令停止科舉:“著自丙午科為始,所有鄉(xiāng)會試一律停止,各省歲科考試亦即停止。”⑧科舉制的廢除標(biāo)志著封建時代的舊教育制度在形式上完全結(jié)束,新的教育制度得以建立。以此為契機,高等教育進一步走向近代化。經(jīng)過興辦新式學(xué)堂,改革書院,廢除科舉,近代化的高等教育體系逐步形成。為適應(yīng)這一變革,高等教育行政管理體制也必然要拋棄國子監(jiān)時代的模式,逐步走向?qū)ｉT化、系統(tǒng)化。

其次,高等教育行政管理的發(fā)展是高教系統(tǒng)變革的一部分,在清代特定的歷史條件下,深受當(dāng)時政治改革的制約。鴉片戰(zhàn)爭以后,清政府面臨著西方列強的侵略,洋務(wù)派官僚認(rèn)識到列強船堅炮利,為了維護清政府的統(tǒng)治,主張取“西藝”以補“中學(xué)”的不足。在“中體西用”原則的指導(dǎo)下,洋務(wù)派創(chuàng)辦了30多所新式學(xué)堂,對傳統(tǒng)的高等教育產(chǎn)生了強烈的沖擊。甲午中日戰(zhàn)爭后,清政府的危機進一步加深,在“救亡圖存”的口號下,維新派發(fā)動了“”。變法失敗后,京師大學(xué)堂得以保存,其它有關(guān)高等教育的改革措施也陸續(xù)實行。尤其是科舉制度廢除后,高等教育獲得了較快的發(fā)展,清廷也逐漸把其管理權(quán)限收歸中央政府?？梢?高等教育行政管理的變革與當(dāng)時的社會政治改革是一致的,并受后者的制約。這與歐洲高等教育行政管理的早期發(fā)展具有質(zhì)的不同。西歐中世紀(jì),大學(xué)都是民間辦學(xué)團體,擁有自治權(quán),行政管理不受當(dāng)?shù)卣敖虝母深A(yù),這在相當(dāng)長時期內(nèi)是西歐高等教育行政管理的一個顯著特點。而我國清代的高等教育機構(gòu)都是官學(xué)系統(tǒng)的一部分,受清廷的控制,其行政管理也受清政府左右。出于政治上的需要,清政府必然會重視并控制高等教育的發(fā)展,因而高等教育行政管理的發(fā)展表現(xiàn)出集權(quán)化的趨向。

最后,高等教育行政管理的變化深受傳統(tǒng)文化的影響。清代高等教育行政管理具有鮮明的政治化的特點。無論是傳統(tǒng)的國子監(jiān),或是新式的京師大學(xué)堂,或是學(xué)部,其管理人員均由清廷委派大臣充任,具有明確的官職品級。盡管高等教育行政管理幾經(jīng)變化,這一特點卻始終未變。西學(xué)的輸入,新式學(xué)堂的創(chuàng)辦,比較徹底地改變了高等教育的形式、結(jié)構(gòu)、教學(xué)內(nèi)容及方法,然而對行政管理的影響較弱。學(xué)部成立標(biāo)志著新的行政管理機構(gòu)的誕生,但行政管理新思維和新方法的到來則遲緩得多。由此可見,高等教育行政管理的變革深受傳統(tǒng)文化的制約。

注釋:

①趙爾巽等撰:《清史稿》,第十二冊,中華書局,1976年,第3102頁。

②轉(zhuǎn)引自劉秀生著:《中國清代教育史》,人民出版社,1993年,第60頁。

③⑦湯志鈞、陳祖恩編:《中國近代教育史資料匯編·戊戌時期教育》,上海教育出版社,1993年,第136、55—56頁。

④⑥陳學(xué)恂主編:《中國近代教育史教學(xué)參考資料》,上冊,人民教育出版社,1986年,第44頁、581頁。

⑤朱有王獻主編:《中國近代學(xué)制史料》,第一輯,下冊,華東師范大學(xué)出版社,1986年,第654頁。

⑧舒新城編:《中國近代教育史資料》,上冊,人民教育出版社,1961年,第66頁。

論文關(guān)鍵詞：清代高等教育行政管理

論文摘要：本文描述清代高等教育行政管理的嬗變過程,揭示了這一變化過程中所表現(xiàn)出來的集權(quán)化、專門化、系統(tǒng)化三個趨勢,并認(rèn)為造成這些趨勢的動因主要有三點:1、實踐的需要;2、受高教系統(tǒng)變革的影響;3、傳統(tǒng)文化的影響。