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［摘要］文章從國家、政府和公民的關系以及政府與私營企業(yè)的區(qū)別入手，結(jié)合當前世界各國尤其是西方發(fā)達國家愈演愈烈的新公共管理運動及其所倡導的“顧客之上”、“市場化”、“使用者付費制度”等理念，試圖揭示這樣一個觀點：無視公私差異，企圖將私人企業(yè)先進的管理理論和方法直接嫁接到政府部門的做法，在提高效率的同時必然導致政府及其行政人員公共責任意識淡化甚至喪失。這就要求我們在引進西方國家改革的具體做法時，重新認識新公共管理理論及其作用，結(jié)合我國的具體國情，找到目前我們迫切需要解決的問題，使我們的政府真正成為一個有責任心的政府。

［關鍵詞］公共責任；新公共管理運動；顧客導向；公共服務

ReflectionontheQuestionofPublicResponsibilityinGovernmentAdministration

YANGMeiLIUShu－chun

Abstract：Thearticlestartswiththerelationbetweencountry，governmentandcitizen，andthedifferencebetweenthegovernmentandprivateenterprise，Inviewofthenewpublicmanagementdevelopedinmanycountries，especiallythewesterncountriesandsuchideasas＂customerdriven＂＂marketization＂，＂theuserpay＂，etc，itattemptstoannouncesuchaview：Ignoringthedifferenceofthepublicandtheprivateandapplyingtheadvancedmanagementtheoryandmethodofindividualenterprisedirectlytothegovernmentwillcausethedesalinizationeventhelossofpublicresponsibilityconsciousnessofthegovernmentandhisadministrativepersonnelwhileraisingtheefficiency．Itrequiresthatwhenwebringinthemethodsofwesterncountries＇reform，wemustre－recognizethetheoryandfunctionofthenewpublicmanagement，combinetheconcretenationalconditionsofourcountry，findoururgentproblemtobesolvedatpresent，andmakeourgovernmentreallybecomeaconscientiousgovernment．

Keywords：publicresponsibility；newpublicmanagement；customeroriented；publicservice

一、新公共管理運動：政府的公共責任

20世紀七八十年代以來，在西方國家中，政府組織面對著財政壓力、傳統(tǒng)官僚制的低效以及對公眾的回應能力的降低等一系列問題，同時也面對全球化、知識經(jīng)濟的技術革新和公眾需求多樣化等諸多外部環(huán)境的挑戰(zhàn)。為了提升國家的競爭能力，適應技術變革的要求，增強政府的合法性，政府及其公共部門自身進行了重大變革，形成了政府治理變革運動。這場運動已經(jīng)不單是政府在管理內(nèi)容和管理手段方面的小幅度變化，而是在整個社會層面所引起的政府職能與角色定位以及政府與公民社會之間關系的根本性變革。從這場“以市場為基礎，政府企業(yè)化”的改革開始，在對傳統(tǒng)公共行政批判的基礎上，采用企業(yè)管理技術，強化服務和顧客導向，在政府體系內(nèi)引入市場機制和競爭功能，以提高公共管理的經(jīng)濟、效率和效益，已逐漸成為一種國際化的政府改革潮流而備受推崇，這就是新公共管理運動或稱為管理主義。

毫無疑問，作為對傳統(tǒng)公共行政的批判和反思，新公共管理具有許多值得肯定的創(chuàng)見。行政職能市場化，行政權力分散化，公共服務社區(qū)化，政府理念的企業(yè)化，都是這場運動高舉的大旗。但從其根本意圖來看，其實就是希望通過在政府及公共組織中引進私人企業(yè)的先進的管理技術和全新的管理理念，從而使政府組織和公營部門變得更富有生機和效率，對公眾更有責任和回應性，更能適應不確定的、快速發(fā)展的外部環(huán)境的沖擊和挑戰(zhàn)。一些西方學者認為，它是面對市場失靈和政府失靈的新選擇，是在政府干預市場失靈的政策導致政府失靈時找到的新出路。國內(nèi)的許多學者也認為它反映了全球化、信息化和知識經(jīng)濟時代對政府管理所提出的新要求，對我國行政理論和改革實踐產(chǎn)生了不可忽視的影響。

然而，新公共管理絕不是完美無瑕的。隨著各個國家在新公共管理理論指導下政府改革的進一步深化，它內(nèi)在的矛盾和不足也逐漸暴露出來，對它的研究也日益深入。有學者就指出，由于來自不同學科的觀點，卻沒有經(jīng)過系統(tǒng)的梳理，導致了新公共管理在理論上的內(nèi)在矛盾：承認公私部門的異質(zhì)性卻又強調(diào)管理的一般性，賦予公務員公共精神卻又以理性自利的經(jīng)紀人假設為理論基礎，主張政府掌舵卻又極力推崇市場機制的作用，尊重公民主權卻又倡導顧客導向。由于涉及的理論和實踐領域過于廣泛，筆者理論水平又十分有限，而且考慮到本文的主旨，在這里僅僅想談一下新公共管理中一些涉及政府公共責任的具體措施。

1．在公共服務領域引入市場機制，普遍的做法是實行合同出租，即在不擴大政府規(guī)模，不增加公共財政支出的情況下，政府通過投標者的競爭和履約行為，將原先的公共產(chǎn)品的生產(chǎn)權和提供權向私營企業(yè)、非盈利組織等機構(gòu)轉(zhuǎn)讓，完成公共服務提供的“準市場化”，進而為改善公共服務提供質(zhì)量，提高行政效率，增強行政能力。這樣的確改變了傳統(tǒng)政府作為公共產(chǎn)品和公共服務唯一提供者的狀況，將原來由政府承擔的部分社會職能和經(jīng)濟職能推向社會，從而減輕政府負擔，縮小政府規(guī)模，精簡政府人員。這種做法在西方國家如英國、美國、法國、瑞典等國的行政改革中占有很大的比例。但我們必須清醒地認識到公共部門不同于私人企業(yè)，不能只考慮效率而忽視了政府更為重要的存在價值——公平和責任。政府行政部門是需要為公民謀求公共利益的公共機構(gòu)，而私人企業(yè)是為顧客提供商品和勞務、謀求利潤最大化的市場競爭者。政府在保障平等、防止歧視等方面起著私營企業(yè)無法替代的作用。這種做法雖然有助于提高效率與效益，但卻縮小了公共責任的范圍。市場的基本價值是效率，企業(yè)追求的是效率背后的利潤，政府盡管也追求效率，但在管理和提供服務時還要考慮作為公平的正義、公共利益、公民權利和公共責任等。

2．使用者付費制度。政府以某種形式吸引私營部門參與基礎建設或提供某項服務，在政府規(guī)制下，私營部門通過面向消費者的價格機制來實現(xiàn)投資回報，這樣既借社會資源提高公共服務生產(chǎn)能力，又借價格機制顯示真實的社會需求。但是，私營企業(yè)不是慈善機構(gòu)，它投資公共服務的目的和它投資一般的生產(chǎn)一樣，都是為了獲得更多的利潤。而且由于投資公共事業(yè)或多或少會得到政府提供的優(yōu)惠政策，而且提供公共產(chǎn)品的壟斷性更強，這樣也許會使它們比從事一般生產(chǎn)獲得的收益更多。從另一角度來講，公民在獲得公共產(chǎn)品的消費之前，就已經(jīng)通過納稅的形式向政府支付了一定的費用，政府本應該為它的公民提供可能的管理和服務，再要求公民向提供服務的私營企業(yè)付費的做法是否合理是值得探討的。如深圳市對公民收取日常垃圾處理費就曾引起了市民的質(zhì)疑。說通過使用者付費制度能反映真實的社會需求，以達到社會資源的合理配置，我認為這種說法實在值得懷疑。比如對于某項公共服務，某個公民不購買很有可能并非因為他不需要，而是因為他根本支付不了它的費用。公共服務市場化本身就意味著增大資本的影響，必定會削弱政府對公共事務和經(jīng)濟的調(diào)節(jié)能力。莫爾就尖銳地指出：“以市場機制解決公共問題基本上違背了政府存在的目的?！?/p>

3．倡導顧客導向。新公共管理為糾正傳統(tǒng)官僚制下公民只能被動接受服務的情況而提出顧客導向，要求政府在管理中將公民當作顧客，以顧客需求為中心，通過各種具體措施給公民提供“用腳投票”，自由選擇服務機構(gòu)的機會，并定期征求公民對公共服務的滿意程度，期望“顧客主權”能形成對公共機構(gòu)的壓力，達到改善公共服務的目的。這種顧客至上的理念雖提供了回應性、多樣化的服務，但卻把公民降低為一般的消費者。“公民”和“顧客”是分屬于兩個領域內(nèi)的概念，公民是社會契約的一部分，顧客是市場契約的一部分，顧客僅僅是公民的一部分，公民位居顧客之上。顧客各具特色的消費需求之間沒有直接的矛盾和沖突，生產(chǎn)者可以滿足不同的顧客需要，而公民對公共事務的需求往往處于矛盾的狀態(tài)，每個公民個體在政府所提供的所有服務當中都有一種利害關系，國家和政府正是這些矛盾無法解決的產(chǎn)物。而且，政府難以協(xié)調(diào)滿足顧客私利和促進公利之間的矛盾。政府及其公共管理作為整個社會的調(diào)節(jié)領域，其目標是實現(xiàn)和捍衛(wèi)公共利益，解決公共問題。

二、構(gòu)建中國政府的公共責任

長期以來，我們?yōu)榱颂岣呔C合國力，將經(jīng)濟建設始終放在政府工作的中心位置，再加上政府對社會采取的集中化社會管理體制，使我國的社會總體發(fā)展嚴重滯后于經(jīng)濟的發(fā)展水平，并積累了許多社會問題和矛盾。社會的自我管理和自我發(fā)展能力十分缺乏，作為“多中心主體”治理中的重要組成部分的社會中介組織或第三部門的作用尚未得到充分發(fā)揮，公民社會的發(fā)育仍顯遲緩，還未能真正成為政府職能轉(zhuǎn)移的載體，阻礙了政府行政改革的推進和整個社會的和諧健康發(fā)展。突出表現(xiàn)在我國社會結(jié)構(gòu)的調(diào)整，如人口結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、地區(qū)結(jié)構(gòu)、階級階層結(jié)構(gòu)的調(diào)整落后于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整，我國教育、科技、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護等社會公共事業(yè)的發(fā)展滯后于經(jīng)濟的發(fā)展；社會保障覆蓋面和公共衛(wèi)生覆蓋面不足以抵御經(jīng)濟市場化和國際化的風險，社會應急系統(tǒng)不健全。

而且，我國正處于體制轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型時期，舊的社會資源分配體系，控制機制趨于解體，而新的體系和機制尚未完善并充分發(fā)揮作用，誘發(fā)和加劇了一系列新的問題，實際上我國已經(jīng)進入了社會風險加劇的時期。這一切都使得政府社會管理的難度加大。黨的十六屆三中全會把社會主義市場經(jīng)濟條件下政府的職能定位為“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務”四個方面，將社會管理和公共服務明確定義為政府的主要職能?，F(xiàn)階段政府所承擔的公共責任已經(jīng)不僅僅是促進經(jīng)濟發(fā)展以提高人民的物質(zhì)生活水平，更需要注重履行社會管理和社會服務職能。其中，所謂社會管理就是通過制定社會政策和法規(guī)，依法規(guī)范和管理社會組織、社會事務，化解社會矛盾，調(diào)節(jié)收入分配，維護社會公正，加強社會治安綜合治理，保護生態(tài)環(huán)境等。我們還提出了建立服務型政府，由行政管制型政府向公共服務型政府轉(zhuǎn)變，從權力政府向責任政府轉(zhuǎn)變。

三、結(jié)語

認識到我們現(xiàn)在也是轉(zhuǎn)變政府職能的關鍵時期，就應該借鑒學習西方國家的市場化、民營化的先進經(jīng)驗，將政府的職能交給社會去承擔，不但能夠減輕政府的負擔，還提高了行政管理的效率。這種做法實際上是無視我國公民社會的發(fā)展現(xiàn)狀，沒有充分認識到西方的公共管理市場化是在市民社會成熟、市場經(jīng)濟高度發(fā)達的基礎上展開的，是強有力的社會自治力量和規(guī)范的市場機制對政府過度規(guī)制的一種回應。而我國目前正處于計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程中，市場發(fā)育很不成熟，市場機制很不健全。無論是市場制度的約束力量，還是經(jīng)濟個體或者市場中介組織的自律能力都十分有限。市場化、民營化的結(jié)果不但沒有解決任何問題，反而造成一些公共管理領域的真空地帶，出現(xiàn)了公共服務的責任缺失問題（市場化中最常見的是公共服務的市場化）。因為市場化后，政府把提供公共服務的職能轉(zhuǎn)包了出去，非政府機構(gòu)承擔了這些職能，在市場化機制下，這些機構(gòu)都有盈利取向，為了追求利潤最大化，它們可能會忽視公共責任和公共利益。而政府已經(jīng)把公共職能轉(zhuǎn)包出去了，所以也常常推卸責任。因此，我國在進行改革的過程中，要想成為公民心中有責任心的政府，就必須立足于我國的實際國情，真正解決好我們自己的問題。

參考文獻：

［1］趙紅梅，李榮娟．試論新公共管理模式的局限性．湖北大學學報（哲社版），2002，（6）．

［2］中國行政管理課題組．加快我國社會管理和公共服務改革的研究報告．中國行政管理，2005，（2）．