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摘要：政府創(chuàng)新是世界范圍內(nèi)政治發(fā)展的一種普遍趨勢。政府創(chuàng)新分為政治改革、行政改革和公共服務(wù)三類。要有效地推進政府創(chuàng)新,必須處理好四重關(guān)系,即改革政府管理體制與提高公務(wù)員素質(zhì)的關(guān)系,政府機構(gòu)改革與政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)系,提高行政效率與改善政府服務(wù)質(zhì)量的關(guān)系,保持政府政策連續(xù)性與推進政府管理體制創(chuàng)新的關(guān)系。

關(guān)鍵詞：政府創(chuàng)新;政治改革;行政改革;公共服務(wù);中國地方政府創(chuàng)新獎

本文將首先考察政府創(chuàng)新的定義、類型、動力、目標、原則、方法等;接著將聯(lián)系國際和國內(nèi)的實踐,介紹政府創(chuàng)新的最新趨勢;最后將結(jié)合“中國地方政府創(chuàng)新獎”的設(shè)立,簡述對政府創(chuàng)新的科學(xué)評估。

一、政府創(chuàng)新,就是公共權(quán)力機關(guān)為了提高行政效率和增進公共利益而進行的創(chuàng)造性改革。

政府創(chuàng)新的過程,是一個持續(xù)不斷地對政府公共部門進行改革和完善的過程。與其他人類創(chuàng)新行為一樣,政府創(chuàng)新也具有創(chuàng)造性、學(xué)習(xí)性、自覺性、系統(tǒng)性、風(fēng)險性等一般特征。此外,政府創(chuàng)新還具有明顯不同于一般創(chuàng)新行為的某些特征。首先,政府創(chuàng)新具有公共性。政府創(chuàng)新的主體是公共部門,特別是公共權(quán)力部門;政府創(chuàng)新的最終目的也是為了改善公共服務(wù),增進公共利益。其次,政府創(chuàng)新具有全局性。政府創(chuàng)新的受惠者,主要不是政府公共部門自身,而是廣大的公民。由于政府掌握著社會的政治權(quán)力,政府創(chuàng)新的結(jié)果通常對社會有著廣泛而深刻的影響。最后,政府創(chuàng)新具有政治性。政府創(chuàng)新是政治體制改革的重要內(nèi)容,它直接涉及權(quán)力關(guān)系和利益關(guān)系,十分敏感,風(fēng)險性也比其他創(chuàng)新行為更大。

政府創(chuàng)新有多種類型。從創(chuàng)新的對象看,有政府管理體制創(chuàng)新和政府管理技術(shù)創(chuàng)新,前者涉及宏觀的制度性改革,后者主要是微觀的工具性改革;從創(chuàng)新的目的來看,有行政管理創(chuàng)新和公共服務(wù)創(chuàng)新,前者主要是為了提高公共部門自身的效率,后者則主要是為了改善公共服務(wù)的質(zhì)量。根據(jù)我國的實際情況,我們還可以從方便和實用的角度,將上述兩種視角綜合起來,將政府創(chuàng)新分為政治改革、行政改革和公共服務(wù)三類。政治改革包括:民主選舉、政治參與、政務(wù)公開、干部選拔、權(quán)力監(jiān)督、立法改革、司法改革、決策改革;行政改革包括:機構(gòu)編制、行政責(zé)任、行政成本、行政審批、行政管制、行政程序、績效管理、行政激勵、公務(wù)員制度;公共服務(wù)包括:公益事業(yè)、社區(qū)服務(wù)、社會保障、公共安全、公共教育、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護、扶貧濟弱。

政府創(chuàng)新是通過政府官員的改革行為得以實現(xiàn)的,因而,其直接動力就是政府官員的責(zé)任心和進取心。正是從這個意義上說,選拔和培養(yǎng)一批具有改革精神和公共責(zé)任感的高素質(zhì)官員隊伍,是政府創(chuàng)新的基本條件。然而從根本上說,政府創(chuàng)新的動力來源于活生生的社會實踐。首先,政府創(chuàng)新的動力源于社會的經(jīng)濟生活,經(jīng)濟體制的變化直接地要求政府管理體制的變革。例如,與計劃經(jīng)濟和指令經(jīng)濟相適應(yīng)的必然是“全能政府”和管制政府;而與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的只能是有限政府和服務(wù)政府。其次,政府創(chuàng)新是社會政治發(fā)展的邏輯要求。隨著社會經(jīng)濟基礎(chǔ)和文化條件的變遷,社會的政治生活也在不斷變化之中。從人類歷史的長河看,政治發(fā)展有其自身的規(guī)律,民主化、法治化和分權(quán)化便是一種普遍的規(guī)律。任何國家要順應(yīng)人類政治進步的歷史潮流,就必然要根據(jù)時代的政治要求對其政府體制進行改革與創(chuàng)新。第三,政府創(chuàng)新的動力也來自于公民的政治需求。隨著物質(zhì)生活水平的提高和民主政治的進步,公民的權(quán)利意識和參與意識日益覺醒,對政府公共管理的要求也日益提高,政府只有通過不斷的體制改革和行政改革,才能逐步滿足公民的政治愿望,增進公民的政治利益。最后,在現(xiàn)今的全球化和信息化時代,外部的國際環(huán)境也日益成為政府創(chuàng)新的強大動力源。經(jīng)濟全球化不僅對民族國家主權(quán)和領(lǐng)土安全造成了嚴重的挑戰(zhàn),而且對國內(nèi)的政治文化、政治傳播、政治過程和政府管理體制產(chǎn)生著深刻的影響。例如,在政治傳播方面,由于衛(wèi)星電視、互聯(lián)網(wǎng)和電子出版物的興起,傳統(tǒng)的封閉式政府信息管理體制顯然正在失去其存在的現(xiàn)實基礎(chǔ)。

我國的社會政治經(jīng)濟發(fā)展正進入一個新的歷史階段,政府管理體制的創(chuàng)新尤其具有緊迫性。社會主義市場經(jīng)濟體制改革的進一步深入,社會主義物質(zhì)文明、政治文明和精神文明的協(xié)調(diào)發(fā)展,人民群眾物質(zhì)生活水平和民主權(quán)利意識的日益提高,對我國的政府管理體制提出了新的要求。與這些新要求相比,政府管理體制方面存在的下述問題變得日益明顯:政府管理制度存在許多不合理的規(guī)定,妨害行政能力的提高;決策過程不夠科學(xué)和民主,政策失誤過多;政府管理職能越位、缺位和錯位現(xiàn)象同時并存;公民對政府管理的參與程度較低,政府與公民在公共管理中的合作程度不高;政府行為不規(guī)范,依法行政水平不高,官僚主義行為比較突出;政府管理機構(gòu)設(shè)置不夠科學(xué),機構(gòu)臃腫和機構(gòu)缺失現(xiàn)象同時存在;行政成本過高,行政效率偏低;政府管理過程不夠透明,公民缺乏必要的知情權(quán)和參與渠道;一些地方政府和政府部門缺乏誠信,政府管理活動中弄虛作假、形式主義、欺上瞞下等現(xiàn)象較為普遍;政府管理中大量存在“公共腐敗”和公共利益的“部門化”現(xiàn)象;缺乏科學(xué)的政績觀,“形象工程”、“政績工程”還比較明顯地存在。所有這些都嚴重地損害著政府權(quán)威的合法性基礎(chǔ),削弱政府的執(zhí)政能力,從而對我國的政府管理體制構(gòu)成直接的挑戰(zhàn),迫切要求政府管理體制的改革與創(chuàng)新。

在經(jīng)濟全球化、政治民主化和文化多樣化的今天,善治已經(jīng)成為人類政治發(fā)展的理想目標。簡單地說,善治就是使公共利益最大化的社會管理過程和管理活動。善治的本質(zhì)特征,就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理,是政治國家與公民社會的最佳關(guān)系。善治的基本要素有:1)合法性,指的是社會秩序和權(quán)威被自覺認可和服從的性質(zhì)和狀態(tài)。2)法治,即法律是公共政治管理的最高準則,法律面前人人平等。3)透明性,指的是政治信息的公開性。4)責(zé)任性,指的是管理者應(yīng)當對其行為負責(zé)。5)回應(yīng),即公共管理人員和管理機構(gòu)必須對公民的要求作出及時的和負責(zé)的反應(yīng)。6)有效,主要指管理的效率。7)參與,這里的參與首先是指公民的政治參與。此外還包括公民對其他社會生活的參與。8)穩(wěn)定,意味著國內(nèi)的和平、生活的有序、居民的安全、公民的團結(jié)、公共政策的連貫等。9)廉潔,主要是指政府官員奉公守法,清明廉潔,不以權(quán)謀私,公職人員不以自己的職權(quán)尋租。10)公正,指不同性別、階層、種族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政治權(quán)利和經(jīng)濟權(quán)利上的平等。

作為政府與公民對社會公共事務(wù)的合作管理,善治需要政府與公民的共同努力,而且隨著社會的發(fā)展和政治的進步,公民在公共事務(wù)管理中的作用將變得日益突出。然而,我們必須清楚地看到,雖然經(jīng)濟全球化確實已經(jīng)對傳統(tǒng)的政治模式和公共管理產(chǎn)生了巨大的沖擊,但是,在人類政治發(fā)展的今天和可以預(yù)見的將來,國家及其政府仍然是最重要的政治權(quán)力主體。國家的政治權(quán)力在全球化時代急速地對內(nèi)對外同時分流,越來越多的非國家組織開始分享原來屬于國家所有的政治權(quán)力,權(quán)力主體比以前明顯地增多了。不過,在所有權(quán)力主體中,政府無疑具有壓倒一切的重要性,任何其他權(quán)力主體均不足以與政府相提并論,代表國家的合法政府仍然是正式規(guī)則的主要制定者。國家及其政府仍然是國內(nèi)和國際社會最重要的政治行為主體,在國內(nèi)外的眾多政治行為主體中,國家及其政府仍然處于獨占鰲頭的地位。鑒于國家及其政府在社會政治過程和公共治理中依然具有核心的地位,我們必須指出,在現(xiàn)實的政治發(fā)展中,政府仍然是社會前進的火車頭,官員依然是人類政治列車的駕駛員,政府對人類實現(xiàn)善治仍然有著決定性的作用。一言以蔽之,善政是通向善治的關(guān)鍵;欲達到善治,首先必須實現(xiàn)善政。換言之,善政便成為政府創(chuàng)新的直接目標。

自從有了國家及其政府以后,善政便成為人們所期望的理想政治管理模式,這一點古今中外概莫能外。抽象地說,善政的內(nèi)容,無論在中國還是在外國,在古代還是在現(xiàn)代,都基本類似,一般都包括以下幾個要素:嚴明的法度、清廉的官員、很高的行政效率、良好的行政服務(wù)。毫無疑問,只要政府存在一天,這樣的善政將始終是公民對于政府的期望和理想。但是,善政的內(nèi)容并不是固定不變的,在不同的時代和不同的社會政治制度下,善政有著不同的具體內(nèi)容。在全球化背景下,作為一個建立在主權(quán)在民和執(zhí)政為民基礎(chǔ)上的人民政府,善政應(yīng)當具備以下九個要素:民主、法治、責(zé)任、服務(wù)、質(zhì)量、效益、專業(yè)、透明和廉潔。善政的這九個要素,也就是政府創(chuàng)新的九個目標。

善政要求我們有一個“民主政府”。在社會主義民主國家,一個代表人民利益的民主政府,是善政的前提條件,沒有這一點,善政便無從說起。從本質(zhì)上說,主權(quán)在民而不在政府,人民是國家政治權(quán)力的最終來源,政府受人民委托行使權(quán)力。因此,執(zhí)政為民,是一個民主政府的起碼要求。要確保政府永遠是一個民主的政府,并且不斷地提高民主的程度,最重要的是要做到兩條。其一,必須根據(jù)憲法和法律,確保政府的各級官員真正由公民通過自由而公正的選舉產(chǎn)生,讓人民按照法律最大限度地自由選擇自己的管理者,從制度上保證政府官員成為人民利益的真實代表。其二,必須有一套公民約束和監(jiān)督政府權(quán)力的有效機制,保證政府官員按照大多數(shù)選民的意愿辦事,當政府官員違背大多數(shù)選民的利益時,公民能夠按照法律和制度剝奪違法的或不稱職的官員的權(quán)力。

善政要求我們建立一個“法治政府”。法治的基本意義是,法律是公共政治管理的最高準則,任何政府官員和公民都必須依法行事,在法律面前人人平等。法治的直接目標是規(guī)范公民的行為,管理社會事務(wù),維持正常的社會生活秩序;但其最終目標在于保護公民的自由、平等及其他基本政治權(quán)利。從這個意義上說,法治與人治相對立,它既規(guī)范公民的行為,更制約政府的行為。建設(shè)法治政府,首先要加強政府立法工作,特別是重視社會管理和公共服務(wù)方面的立法,逐步形成比較完備的法律體系。其次要努力提高制度建設(shè)質(zhì)量,使之符合憲法和法律規(guī)定的權(quán)限和程序。再次,法律、法規(guī)、規(guī)章得到全面、正確實施,法制統(tǒng)一,政令暢通,公民權(quán)益得到切實保護。最后,行政機關(guān)及其工作人員按照合法行政、合理行政、程序正當、高效便民的要求,依法辦事,公正執(zhí)法,奉公守法。

善政要求我們有一個“責(zé)任政府”。既然執(zhí)政為民是對政府的基本要求,那么,對人民負責(zé)便自然成為政府的基本職責(zé)。政府的責(zé)任主要體現(xiàn)在其主動責(zé)任和被動責(zé)任兩個方面。首先,各級政府及其官員都必須主動地、自覺地履行憲法和法律明確規(guī)定的各項職責(zé),只要接受了某個政府的公共權(quán)威職位,就意味著承擔(dān)了相應(yīng)的法定責(zé)任。這一責(zé)任是政府的主動責(zé)任,政府及其官員如果沒有履行這些基本職責(zé),輕則是違約,重則是違法。其次,政府及其官員必須對其管轄的公民的正當要求有及時的回應(yīng),這是政府的被動責(zé)任。如果政府沒有對公民的正當訴求在規(guī)定的期限內(nèi)做出適當?shù)幕貞?yīng),也是一種失職。因此,一個責(zé)任政府,不僅要在公民對其提出直接的訴求時被動地有所作為,更要在公民沒有直接訴求時主動地有所作為,創(chuàng)造性地履行它對公民所承擔(dān)和許諾的各種責(zé)任。

善政要求我們有一個“服務(wù)政府”。毫無疑問,政府是社會公共秩序的主要管理者,它必須行使對公民的管理責(zé)任,包括強制性的管理措施。但是,隨著社會主義民主政治和政治文明的發(fā)展,政府的管理職能將逐漸減少,而其服務(wù)職能將日益增加。從某種意義上,政治現(xiàn)代化和民主化的過程,也是一個從管理政府不斷走向服務(wù)政府的過程。服務(wù)政府要求日益強化政府在以下三個方面的社會服務(wù)職能。第一,政府要積極提供更多的社會公共品,特別是在環(huán)境保護、生態(tài)平衡、義務(wù)教育、基礎(chǔ)交通、公共安全、社會福利等方面,政府要通過提供更多的社會服務(wù),來增進公共利益。第二,政府要日益放松對社會經(jīng)濟事務(wù)和公民私人事務(wù)的管制,更多地讓公民和社會民間組織進行自我管理。第三,即使在政府必須履行管理責(zé)任的地方,政府也應(yīng)當有服務(wù)意識和平等意識,而不是進行居高臨下的家長式管理。

善政要求我們有一個“優(yōu)質(zhì)政府”。政府是市場產(chǎn)品質(zhì)量和社會服務(wù)質(zhì)量的管理者,它自己也同樣有一個質(zhì)量問題。正像消費者對商品有質(zhì)量要求一樣,公民對政府提供的管理和服務(wù)也同樣應(yīng)當有質(zhì)量要求,甚至是更高的質(zhì)量要求。一個良好的政府必須為公民提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品、公共服務(wù)和公共管理。政府應(yīng)當成為優(yōu)質(zhì)服務(wù)的模范,對政府的各項工作都應(yīng)當有明確的質(zhì)量要求和質(zhì)量標準。對政府的質(zhì)量要求主要體現(xiàn)在三個方面。其一,政府所制定的政策和法規(guī)應(yīng)當科學(xué)合理,具有可持續(xù)性,而不是短期行為。其二,政府在提供公共服務(wù)和公共管理時必須誠信可*,公平公正,合理合法。其三,政府為社會所提供的各種公共產(chǎn)品應(yīng)當比市場產(chǎn)品有更加嚴格的質(zhì)量要求。實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)政府的關(guān)鍵,是必須有一支高素質(zhì)的政府工作人員隊伍,無論在道德素質(zhì)、文化素養(yǎng)和專業(yè)能力等方面,政府官員都應(yīng)當是社會中一個具有較高素質(zhì)的群體。善政要求我們有一個“效益政府”。一個與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的現(xiàn)代政府,應(yīng)當是一個高效的政府。政府的高效可以從兩個方面加以評估和要求。一方面,政府應(yīng)當有很高的行政效率,包括行政管理機構(gòu)設(shè)置的合理,管理程序的科學(xué),管理活動的有效。效益政府與機構(gòu)臃腫、人浮于事、辦事拖拉、效率低下,是格格不入的。另一方面,政府應(yīng)當最大限度地降低管理成本。政府不是企業(yè),不應(yīng)當有獲利的動機,但政府也應(yīng)當像企業(yè)一樣有低成本高效益的行為準則。政府為社會提供的公共品和為公民提供的服務(wù),也應(yīng)當本著節(jié)約的原則,以最少的成本取得最大的效益?！暗统杀菊钡母拍?對于像我們這樣的發(fā)展中國家來說尤其重要。政府應(yīng)當想方設(shè)法為公民提供更多的公共利益,但同時必須杜絕鋪張浪費,杜絕所謂的“政績工程”、“形象工程”。

善政要求我們有一個“專業(yè)政府”。政府管理是一種專門活動,它有自身的內(nèi)在規(guī)律,需要專門的知識,因此,從事政府管理的人員也應(yīng)當具備相應(yīng)的專業(yè)素質(zhì)。專業(yè)政府有三個方面的意義。其一,從整體上說,政府管理是一個日益專業(yè)化的行業(yè),應(yīng)當有一支相對穩(wěn)定的、訓(xùn)練有素的公務(wù)員隊伍,他們是處理政府日常公務(wù)的專家,他們不應(yīng)當隨政府主要官員的進退而變動。其二,國家應(yīng)當培養(yǎng)和擁有一批具有戰(zhàn)略眼光、領(lǐng)導(dǎo)能力和政治道德的職業(yè)政治家,他們善于治國,精于行政,把政治管理當作主要的職業(yè)。其三,由于現(xiàn)代政府的管理活動涉及許多極其專門化的特殊領(lǐng)域,在這些特殊的專門領(lǐng)域,具備必要的專業(yè)知識是履行科學(xué)決策和有效管理的前提。所以,在一些特殊的領(lǐng)域,所謂的專家政治仍然是必要的,即應(yīng)當由相關(guān)的專業(yè)人士去承擔(dān)特殊的政府管理職責(zé)。

善政要求我們有一個“透明政府”。透明政府的實質(zhì)是政治信息的公開性和公民的政治知情權(quán)。政府的透明程度直接關(guān)系到政府決策的科學(xué)化和民主化,關(guān)系到公民的有序政治參與,關(guān)系到公民對政府官員的有效制約,關(guān)系到政府自身的廉潔。每一個公民都有權(quán)獲得與自己的利益相關(guān)的政府政策的信息,包括立法活動、政策制定、法律條款、政策實施、行政預(yù)算、公共開支以及其他有關(guān)的政治信息,每個選民都有權(quán)獲得由自己選舉產(chǎn)生的政府官員的相關(guān)信息。透明政府要求上述這些政治信息能夠及時通過各種傳媒為公民所知,以便公民能夠有效地參與公共決策過程和政治選舉過程,并且對公共管理過程和政府官員實施有效的監(jiān)督。

善政要求我們有一個“廉潔政府”。廉潔政府要求政府官員必須奉公守法,清明廉潔,不以手中的公共權(quán)力謀取個人私利,政府公職人員不以自己的職權(quán)尋求額外的“租金”。政府公共權(quán)威的廉潔直接關(guān)系到社會政治的清明和治理狀況的優(yōu)劣。嚴重的政治腐敗不僅會大大增加交易成本,從而直接增加公共支出,打擊投資者的信心,而且會破壞法治,腐蝕社會風(fēng)氣,敗壞公共道德,損害社會公正,削弱公共權(quán)威的合法性。因此,一個良好的政府必須是一個廉潔的政府。古人云:“公生明,廉生威?！敝挥幸粋€廉潔的政府,才能真正在人民群眾中樹立崇高的威信,具有最廣泛和最堅實的支持基礎(chǔ)。

二、要有效地推進政府創(chuàng)新,努力實現(xiàn)上述目標,還必須遵循四個原則,處理好四重關(guān)系,即改革政府管理體制與提高公務(wù)員素質(zhì)的關(guān)系,政府機構(gòu)改革與政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)系,提高行政效率與改善政府服務(wù)質(zhì)量的關(guān)系,以及保持政府政策連續(xù)性與推進政府管理體制創(chuàng)新的關(guān)系。

首先,堅持改革政府管理體制與提高公務(wù)員素質(zhì)相結(jié)合。政府工作的績效既取決于政府管理體制,也取決于公務(wù)員的素質(zhì)。只有把改革政府管理體制與加強公共部門人力資源建設(shè)、提高公務(wù)員素質(zhì)有機結(jié)合起來,才能最大限度地發(fā)揮政府管理創(chuàng)新的效果。

其次,堅持政府機構(gòu)改革與政府職能轉(zhuǎn)變相結(jié)合。機構(gòu)改革需要輔之以職能定位和職能配置的調(diào)整以及管理方式的變革。轉(zhuǎn)變政府職能需要對原有的政府組織機構(gòu)、權(quán)力結(jié)構(gòu)進行必要的重組和變革,否則就會出現(xiàn)舊瓶裝新酒的現(xiàn)象,轉(zhuǎn)變政府職能的愿望最終也會落空。

再次,堅持提高行政效率與改善政府服務(wù)質(zhì)量相結(jié)合。推進政府管理創(chuàng)新既要著眼于提高行政效率,又要重視改善政府服務(wù)質(zhì)量。提高行政效率,說到底是為了服務(wù)公眾,增進公民權(quán)益,而不是為了政府機關(guān)及其工作人員自身的便利。行政效率高低是衡量政府服務(wù)質(zhì)量的一個重要標準,行政效率低下的政府部門,不可能提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。

最后,堅持保持政府政策連續(xù)性與改革政府管理體制相結(jié)合。保持公共政策的確定性和變革的可預(yù)測性有利于安定人心,有利于經(jīng)濟社會的平穩(wěn)發(fā)展;同時,只有不斷改革與時代要求不相適應(yīng)的管理體制,才能真正保證可持續(xù)的政治發(fā)展和動態(tài)的政治穩(wěn)定。

在政府創(chuàng)新方面還須糾正一些似是而非的錯誤認識。以下四種認識上的誤區(qū)特別容易模糊人們的視線。

誤區(qū)之一,“政府越小越好,管得越少越好”。評價一個政府的好壞,主要不在于它的大小,而在于它是否恪盡職守;評價一個政府是否履行其正當職責(zé),也不在于它管得多或管得少,而在于它有沒有管應(yīng)該管的事,有沒有去管不應(yīng)該管的事。政府如果管了不應(yīng)該管的事,不管政府規(guī)模的大小,都是對公民權(quán)利的侵奪,是嚴重失職;如果政府沒有管應(yīng)該管的事,造成公民利益的損失,無論它的規(guī)模大小,都是對公民權(quán)利的侵犯,也是一種嚴重失職。

誤區(qū)之二,“政府管理過程必須絕對民主”。政府管理應(yīng)當充分民主,這是民主政府的基本要求。但是,政府管理畢竟帶有強制性,在特定條件下,為了最大限度地增加公共利益,政府必須對社會事務(wù)實行強制性的管理。必要的權(quán)威和強制通常意味著秩序和穩(wěn)定,它是維持公共利益的必要條件。因此,權(quán)威與民主的關(guān)系是辯證的,發(fā)揚民主與維持權(quán)威從根本上應(yīng)當是統(tǒng)一的。

誤區(qū)之三,“政府公共支出的費用越低越好”。政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù),既要保證質(zhì)量,又要盡可能地降低成本?！耙宰钚〉拇鷥r,獲取最大的效益”,也是政府公共管理的法則。然而,政府畢竟不是企業(yè),政府產(chǎn)出的回報不能用金錢來計算。評價政府效益的主要標準是其公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的質(zhì)量,是公民對其產(chǎn)品和服務(wù)的滿意程度。一般而言,公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是消費性的,因此,政府公共支出的增大,通常意味著其公共效益的增大。在這里,要區(qū)分“政府公共支出”與“行政成本”兩個不同的概念,后者主要是指行政部門自身運行所需的費用。降低行政成本與增大公共支出,不應(yīng)當相互矛盾。

誤區(qū)之四,“政府管理完全是政府機關(guān)的責(zé)任”。政府公共部門是政府管理的主體,政府應(yīng)當對其管理的好壞負主要的責(zé)任。但政府管理的對象是廣大公民,政府管理是政府與公民的互動過程,理想的政府管理要求政府與公民的合作。因此,政府管理的效果,不僅與政府官員的素質(zhì)和行為,以及政府管理體制直接相關(guān),也與公民的素質(zhì)與行為,以及公民對政府的態(tài)度直接相關(guān)。如果公民的民主意識和法治意識較低,對政府抱著不信任、不合作的態(tài)度,那么,無論政府官員的素質(zhì)如何優(yōu)秀,政府管理體制如何先進,都不可能達到理想的善政和善治目標。

政府自身的改革和創(chuàng)新對社會進步具有特別重要的意義。政府是國家政治權(quán)力的實際掌握者,是政治經(jīng)濟制度的建立者和各種政策法規(guī)的制定者。政府的一舉一動都極大地影響著社會的治理狀況,影響著全體公民的思想和行為,影響著社會的穩(wěn)定與發(fā)展。政府創(chuàng)新對推動政治體制改革,提高執(zhí)政能力,推進社會主義民主政治和政治文明建設(shè),實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、政治的協(xié)調(diào)發(fā)展和社會的全面進步,有著極其重要的作用。要做好政府公共部門自身的改革與創(chuàng)新,政府自己應(yīng)當努力做到以下幾點。

必須努力倡導(dǎo)實事求是、解放思想的基本原則,真正做到科學(xué)無禁區(qū)、學(xué)術(shù)無禁區(qū)、研究無禁區(qū)。無論是技術(shù)創(chuàng)新還是制度創(chuàng)新,其前提都是新的觀念、新的思想和新的理論的產(chǎn)生。要突破舊觀念、舊思想和舊理論的束縛,就必須真正做到解放思想,敢于思考,勇于思考。解放思想,是一個民族保持其理論思維的先進性和激發(fā)其精神活力的生生不息的源泉,只有解放思想,才可能沖破傳統(tǒng)的束縛和教條的束縛,提出新的觀點和見解。

必須充分發(fā)揚民主,營造一個良好的制度環(huán)境。創(chuàng)新意味著以新的制度、秩序、技術(shù)、學(xué)說、方法替代舊的東西,有可能與現(xiàn)存的秩序和制度相沖突,有可能觸動一些人的既得利益,有可能使一些人不適應(yīng);創(chuàng)新要承擔(dān)一定的風(fēng)險,有可能最終失敗,有可能得不償失,有可能效益不大。創(chuàng)新的過程中一旦出現(xiàn)上述負面的影響,就必須有一套民主的政治和法律機制,遏制與社會進步背道而馳的保守勢力對改革與創(chuàng)新的破壞和抵抗,寬容創(chuàng)新者的失誤,保護創(chuàng)新者的積極性,使創(chuàng)新成為社會日常生活的重要內(nèi)容。

必須制定有效的獎勵政策,積極鼓勵創(chuàng)新行為。一方面,創(chuàng)新具有很大的風(fēng)險,創(chuàng)新往往需要付出代價;另一方面,成功的創(chuàng)新又能為社會帶來極大的效益。創(chuàng)新活動的這種雙重性,要求政府必須建立一套有效的激勵機制,給創(chuàng)新者以人力、物力、財力、信息和政策的保證,形成足夠強大的激勵力量,激發(fā)人們的創(chuàng)新積極性;同時也盡可能補償人們?yōu)閯?chuàng)新所付出的代價,降低人們?yōu)閯?chuàng)新所承擔(dān)的風(fēng)險,支持敢冒風(fēng)險的創(chuàng)新者,獎勵為社會做出重大貢獻的創(chuàng)新者。其實,國際上許多著名的獎項,無論從其設(shè)立的初衷還是從其結(jié)果看,都是為了重獎創(chuàng)新者,鼓勵人們大膽創(chuàng)新的。

應(yīng)當制定適當?shù)膭?chuàng)新計劃,引導(dǎo)和規(guī)范社會的創(chuàng)新活動。政府的創(chuàng)新計劃對全社會的創(chuàng)新活動具有特殊的重要性。首先,可以合理地配置有限的資源,防止重復(fù)勞動,最大限度地降低全社會的創(chuàng)新成本,以期取得最大的創(chuàng)新效益;其次,可以對社會的創(chuàng)新活動進行引導(dǎo),把主要的創(chuàng)新力量集中到社會最需要的領(lǐng)域和部門,解決社會發(fā)展的關(guān)鍵問題;最后,可以對社會的各種創(chuàng)新活動進行必要的規(guī)范和調(diào)控,使全社會的創(chuàng)新活動能夠有序地和持續(xù)地發(fā)展。

最后,至關(guān)重要的是,政府應(yīng)當成為創(chuàng)新的表率。政府是社會進步的火車頭,政府創(chuàng)新是其他所有社會創(chuàng)新的核心。政府的創(chuàng)新形象,可以引導(dǎo)全社會培育起一種創(chuàng)新的文化氛圍,使創(chuàng)新成為一種社會價值;政府的創(chuàng)新行為,改變著國家的政治經(jīng)濟制度和各項政策方法,影響到所有公民的政治生活、經(jīng)濟生活和社會生活;政府的創(chuàng)新制度,更是直接關(guān)系到社會各個領(lǐng)域的創(chuàng)新活動的數(shù)量、質(zhì)量和效用。完全可以說,一個良好的現(xiàn)代政府不僅應(yīng)當是精簡、高效、廉潔的政府,而且應(yīng)當是民主、文明和創(chuàng)新的政府。

三、政府創(chuàng)新是世界范圍內(nèi)政治發(fā)展的一種普遍趨勢。

近年來,聯(lián)合國一直致力于倡導(dǎo)和推動政府創(chuàng)新或政府再造(reinventinggovernment),從1999年首次與成員國共同舉辦“全球政府創(chuàng)新論壇”以來,迄今這個論壇共舉辦了五屆。從最近一屆“全球政府創(chuàng)新論壇”的主題和大會通過的《宣言》中,我們可以清楚地看到這一全球性的趨勢。

第五屆“全球政府創(chuàng)新論壇”于2003年11月3日至7日在墨西哥城召開,會議主題是:“21世紀的政府創(chuàng)新與政府質(zhì)量”。會議主要圍繞以下六個議題進行:1)低成本政府。主要討論如何降低政府的行政成本,提高政府工作的效益。2)優(yōu)質(zhì)政府。主要討論如何改善政府為公民和社會所提供的服務(wù)的質(zhì)量。3)專業(yè)政府。主要討論如何提高政府工作人員的專業(yè)知識水平,以適應(yīng)知識經(jīng)濟時代政府工作的需要。4)數(shù)字政府。主要討論如何建設(shè)電子政府,以便利用現(xiàn)代信息技術(shù)更好地使政府服務(wù)于公眾。5)較少管制的政府。主要討論如何減少政府對社會的管制,盡可能簡化政府的行政審批手續(xù)。6)廉潔和透明政府。主要討論如何增強政府事務(wù)的透明度,以有效遏制政府腐敗。

會議除了大會發(fā)言和討論外,還另設(shè)了七個工作會議,分別由聯(lián)合國下屬的開發(fā)署、人居署、經(jīng)社署以及其他重要國際組織主辦。這七個工作會議是:1)“在公共部門建設(shè)人力資本”(聯(lián)合國經(jīng)社署主辦);2)“政府的創(chuàng)新與質(zhì)量”(哈佛大學(xué)與墨西哥政府等主辦);3)“公共服務(wù)的提供與城市治理”(聯(lián)合國人居署主辦);4)“電子政府”(聯(lián)合國經(jīng)社署主辦);5)“分權(quán)化治理的創(chuàng)新與人類發(fā)展”(聯(lián)合國開發(fā)署等主辦);6)“責(zé)任政府與透明政府”(世界銀行等主辦);7)“財務(wù)透明與繼續(xù)改進財務(wù)管理”(國際貨幣基金組織主辦)。