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摘要：代建制，又稱代業(yè)制，在國外已應用了30年左右，但在國內(nèi)剛開始推廣應用。在目前的應用中不論在理論還是在實踐中均存在不少問題，有待進一步探索和完善。本文根據(jù)我國這種全新的投資管理體制，在對當前我國政府投資項目管理模式分析的基礎上，借鑒國外政府投資項目管理的經(jīng)驗，談談我國代建制的發(fā)展與管理。

關鍵詞：代建制；項目管理；現(xiàn)狀；投資規(guī)模

正文快照：

1目前國內(nèi)外代建制的發(fā)展總體狀況

1.1我國項目管理研究現(xiàn)狀分析

我國政府為進一步提高政府投資項目的投資效益和管理水平，推動我國投資體制的改革，國務院于2004年7月25日了《國務院關于投資體制改革的決定》。決定中明確規(guī)定：“加強政府投資項目管理，改進建設實施方式”，“對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行“代建制”，即通過招標等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗收后移交給使用單位?！边@為政府投資項目全面推行“代建制”管理模式提供了依據(jù)?？梢灶A見代建制將對我國政府投資項目的管理和國內(nèi)建筑市場帶來深遠的影響。

項目管理模式與一個國家的經(jīng)濟體制、建筑市場的發(fā)展程度和投融資主體密不可分通過進一步的比較分析發(fā)現(xiàn)，對于非經(jīng)營性政府項目，國內(nèi)現(xiàn)行的代建管理是代建單位以合同約定的投資、進度和質(zhì)量目標為對象，設立投資控制標準最低標準，進行全過程工程管理。國外的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，采用CM模式管理的比DBB模式加快施工進度6%，加快招投標進度13%，降低造價1.5%。為此，借鑒CM模式，結合我國國情，可以建立較為合理的在誠信基礎上的適度競爭的代建管理模式。

（1）RISK-CM模式下的管理構架

（2）理想的代建管理模式及約束機制。由于國內(nèi)的業(yè)主項目管理組織大多采用強勢控制，尤其是業(yè)主管理人員大多來源于工程建設與管理部門，對于工程管理不自覺的參與較多，擺脫不了“大業(yè)主”的思想，因此，在實施代建管理時，必須從體制、機制和管理上建立和保證“小業(yè)主、大代建、授權與監(jiān)督并行”的模式，有關方面各司其職，形成項目管理的合力。

我國的建筑市場，尤其是建筑管理市場，通過多年來的發(fā)展，已經(jīng)形成了一定的規(guī)模，在人才儲備、經(jīng)驗積累等方面已具備與國際接軌的部分條件。為此，作為現(xiàn)有的代建單位和即將進入代建領域的單位，將有以下幾個發(fā)展方向：

（1）項目管理的品牌化經(jīng)營——事務所與合伙制。從代建管理的工程實踐中出現(xiàn)一批管理經(jīng)驗豐富、思路開闊、成績卓越的職業(yè)項目經(jīng)理，并形成相應的項目經(jīng)理人市場，采用合伙制的形式，承接工程項目，實行專業(yè)化管理，并最終演化為國際通行的Agency-CM模式。

（2）專業(yè)化管理的綜合——多功能管理咨詢公司。代建單位通過自身努力，在工程建設和咨詢方面具有先天優(yōu)勢，最終演變成國際化的多功能咨詢公司，扮演Architect/Engineer的角色。

（3）真正的Risk-CM公司。代建單位通過資本積累、品牌擔保，最終在政府非盈利性工程以及商業(yè)工程中成為專業(yè)的Risk-CM公司，通過承諾最大工程費用，實現(xiàn)風險與受益的直接掛鉤。

（4）特許經(jīng)營公司。代建單位與社會資本聯(lián)合，利用自身管理優(yōu)勢，共同組建特許經(jīng)營公司。實現(xiàn)管理的高端化（參與融、投資），管理的全程化（投資、建設、管理、運營的結合），獲得特許經(jīng)營利潤。

1.2代建制實施過程中也存在問題

（1）代建人的法律地位不明確使代建制實施困難重重。

（2）代建取費標準過低損害了代建單位的積極性。

（3）高額的履約擔保金降低了代建招標的競爭性。

2.1國外代建制的發(fā)展

國外大約在20世紀70—80年代興起，產(chǎn)生的主要背景是：隨著經(jīng)濟和技術的發(fā)展，工程規(guī)模越來越大，工程技術也日趨復雜，工程管理專業(yè)化的要求也越來越高。一般的工程項目業(yè)主難以勝任這樣的管理工作，需要尋找一家專業(yè)化項目管理/工程咨詢公司為其提供服務。對于政府投資的工程項目，由于業(yè)主缺位，更有需要采用這種型工程項目交易方式，以加強對工程項目實施階段的管理。此外，政府投資工程項目實行這種方式之后，實現(xiàn)了建設管理和監(jiān)督的分離，對防止工程建設領域的腐敗也起到了積極的作用，因此，代建制在政府投資工程項目中應用更為廣泛。

發(fā)達國家和地區(qū)政府投資項目的管理一般是以政府采購制度為基礎。從各國政府投資項目管理的相關機構和法規(guī)來看，發(fā)達國家政府的政府投資項目大多數(shù)集中在非盈利性的公益性項目上，并對其實行嚴格的管理和監(jiān)督。其特點是：

（1）完善的監(jiān)督機制

發(fā)達國家政府投資項目要接受多方面的監(jiān)督，有嚴格的監(jiān)督管理體制。如美國政府投資項目要接受國會的監(jiān)督、政府部門的監(jiān)督和公眾的監(jiān)督。同時政府投資項目管理的透明度極高。任何人對于政府投資工程的實施過程都可具有知情權。嚴格的監(jiān)督管理體制和極高的透明度保證了政府投資工程實施的廉潔、公正。

（2）全面的政府投資項目管理法律體系

在國外政府投資項目管理的法律體系中，一個重要組成部分是政府采購的相關法律。國外政府投資項目都遵守嚴格的政府采購制度。這是因為發(fā)達國家大都加入了WTO，按照《政府采購協(xié)議》的有關規(guī)定，發(fā)達國家的政府投資項目都遵守嚴格的政府采購制度。此外還有很多與政府投資項目有關的法律。美國各州對于政府投資項目都有許多法律法規(guī)的制約。如有的州法律在合同的簽署方面，對公共部門有專門的要求：還有關于實行競爭性招標的要求，關于實行工程擔保的要求、關于承包商選擇的要求、關于分包的要求等等，都有相應的法律法規(guī)來規(guī)范。

（3）良好的代建市場環(huán)境國外的建筑市場

一般相對比較完善，有很多大型的工程承包公司，同時項目管理人才素質(zhì)較高。

發(fā)達國家一般都有精通設計、招標、施工、管理、商務、法律且具有良好聲譽的產(chǎn)業(yè)化的咨詢專家隊伍，同時對各項咨詢工作和從業(yè)人員的職業(yè)道德有極其具體而嚴格的規(guī)范。而政府對于代建機構選擇的規(guī)定也有利于競爭。一般通過招標選擇承包商，有時還直接選擇分包商。如美國的制度規(guī)定，一個工程至少由五家承包商承包建設。

（4）采用合理方法選擇承包商

國外發(fā)達國家考慮到政府投資項目的特殊性，在承包商選擇的方法上與私人項目不同。如美國國會在1971年以一項要求作為法律，即建筑師或工程師的服務采購必須基于資質(zhì)評審法，采用經(jīng)過協(xié)商的公平合理的價格補償形式簽訂合同。該方法較低價招標方法在降低項目全生命周期成本、明確工作范圍和建立良好的協(xié)作關系上有很大優(yōu)勢。美國佛羅里達州公共建筑采用此方法的管理費用僅為建筑成本的6．7％，而最低價招標法為13％。

2完善政府投資項目“代建制”

對政府投資項目實行“代建制”是國際上通行的做法，但我國在這方面的實踐很晚，是從1993年開始的。

代建機構應以常設性的事業(yè)單位為主

從各地實踐看，主要有以下兩種方式：其一，組建常設的事業(yè)單位性質(zhì)的建設管理機構，如深圳市建設工務局，安徽省公益性項目建設管理中心，珠海市政府投資建設工程管理中心。

其二，選擇社會中介性質(zhì)的項目管理公司。具體包括兩種方式：一是組建常設的事業(yè)性質(zhì)的建管機構，如武漢市通過招標選定了3家項目管理公司作為代建單位，上海市選定11家單位作為首批承擔政府投資項目的工程管理公司；二是通過公開招標或招募方式選定代建單位，如北京市、重慶市通過公開招標方式擇優(yōu)選定社會中介性質(zhì)的項目管理公司作為代建單位。

從各地實踐看，實行政府投資項目代建制的地區(qū)（城市），絕大多數(shù)選擇了組建常設性事業(yè)單位的方式。

按照“基本集中”和“抓大放小”的原則確定代建項目范圍

常設性代建機構承接代建項目的范圍，應該與該機構的規(guī)模相協(xié)調(diào)。但從各地實踐看，不同地區(qū)代建機構承接代建項目的范圍差異較大，而且界定不是很準確，如深圳市工務局負責“除規(guī)劃國土、交通、水務、公安、教育五個系統(tǒng)外政府項目的組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理工作”，河北省社會公益項目建設管理中心負責“總投資500萬元以上（含500萬元）的省直培訓、接待、技術業(yè)務用房、公共設施等社會公益性項目”建設期間的組織管理。為充分發(fā)揮代建機構在人才及管理經(jīng)驗等方面的優(yōu)勢，提高政府投資工程項目管理水平，我們建議，按照“基本集中”和“抓大放小”的原則確定代建項目范圍

政府投資項目從政府投資資金來源和政府投資領域的角度來界定，是指運用政府財政預算資金和納入預算理的各類專項建設資金（基金）以及借用金融組織貸款等，對公共基礎設施、社會公益事業(yè)以及需要政府扶持發(fā)展的產(chǎn)業(yè)技術開發(fā)等領域進行的固定資產(chǎn)投資項目。目前我國每年的全社會固定資產(chǎn)投資為三萬億元，近年來隨著實施積極的財政政策、擴大內(nèi)需等政策措施，政府投資數(shù)額急劇增長，每年“政府投資項目”占到約10%，達3500億元左右。

3結束語

“代建制”使項目治理技術、治理手段、治理思想更專業(yè)、更先進；政府不用組織相應的治理機構，能夠有效地防止公務員隊伍膨脹；通過市場的方式轉(zhuǎn)移項目建設費用超支的風險。政府不介入具體的經(jīng)濟活動，既符合國際慣例，有利于維護正常的市場運行秩序，又可有效地杜絕公務人員產(chǎn)生腐敗。因此，實行項目法人制、推廣項目“代建制”是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求，是政府投資項目建設治理體制改革的必然趨勢。

參考文獻

1、尹貽林，閻孝硯《政府投資項目代建制理論與實務》天津大學出版社，2006

2、《國務院關于投資體制改革的決定》

3、黃霆，申立銀等．我國政府投資項目管理的現(xiàn)狀分析．建筑經(jīng)濟．2005．1

4、黃加富.工程項目管理的現(xiàn)狀分析和發(fā)展趨勢［J］.浙江建筑，2007，(1)

5、尹貽林，閻孝硯《政府投資項目治理方式改革研究》南開大學出版社，2002