導(dǎo)語：簡析城市管理執(zhí)法的行政倫理困境一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘　要：當(dāng)代中國社會，公眾與政府部門之間的矛盾日益激化，沖突屢見不鮮。城市管理執(zhí)法人員作為政府基層公務(wù)人員的代表，在很大的程度上承受著社會對政府行政體制的批判和不滿。借助行政自由裁量權(quán)的相關(guān)理論，從行政倫理學(xué)的角度入手，通過對城管執(zhí)法人員執(zhí)法過程中行使自由裁量權(quán)的動機和價值取向的思考，來發(fā)現(xiàn)其行政倫理的困境所在，并從內(nèi)外控制的雙重角度找尋破解困境的有效路徑。

關(guān)鍵詞：城管執(zhí)法；行政倫理；行政責(zé)任；自由裁量權(quán)

當(dāng)代中國社會，公眾與政府部門之間的矛盾日益激化，沖突屢見不鮮。面對越來越多的群體性事件，我們習(xí)慣性地將批判的矛頭指向公共行政部門的制度規(guī)范和角色定位，自然而然地將公眾和政府作完全對立起來，但這種批判所具有的現(xiàn)實意義是有限的。進(jìn)一步觀察已發(fā)生的公眾與政府之間的矛盾，我們發(fā)現(xiàn)，沖突的根源大多在于公眾和基層公務(wù)人員在行政執(zhí)法過程中的不和。其中以城管執(zhí)法過程中與執(zhí)法對象的矛盾最為典型，公眾因為對城管隊員執(zhí)法方式和程序的不滿，怨恨政府，大量案例的積累引發(fā)了全社會對城管執(zhí)法行為的負(fù)面輿論。城管等行政執(zhí)法類的基層公務(wù)人員，就是李普斯基提出的“街頭官僚”的代表，該理論認(rèn)為，街頭官僚所掌握的自由裁量權(quán)，可能對公眾的利益造成損害。國內(nèi)學(xué)界不乏對這種自由裁量權(quán)的討論和研究，但更多的局限在行政法學(xué)的領(lǐng)域，使得這方面的研究具有“單點注入”的特點，而其針對自由裁量權(quán)的控制邏輯也主要是遵循從行政立法層面到行政執(zhí)法層面，再到對行政自由裁量權(quán)的司法審查的法制主義思路［1］。但筆者認(rèn)為，對自由裁量權(quán)的討論應(yīng)該更多的從行政倫理學(xué)的角度入手，通過對街頭官僚執(zhí)法過程中行使自由裁量權(quán)的動機和價值取向的思考，來發(fā)現(xiàn)其行政倫理的困境所在，并從內(nèi)外控制的雙重角度找尋破解其沖突和困境的有效路徑。

一、行政倫理學(xué)視角下的自由裁量權(quán)

自由裁量權(quán)是街頭官僚的自我決策產(chǎn)生偏差的重要原因。行政自由裁量權(quán)，一般指“在法律規(guī)定的條件下，行政機關(guān)根據(jù)其合理的判斷，決定作為或不作為，以及如何作為的權(quán)力?！保?］學(xué)界并不缺乏對于自由裁量權(quán)的討論，但往往將其視為一種“惡”的權(quán)力，并主張用完善立法、加強監(jiān)督等方式來實現(xiàn)對行政自由裁量權(quán)的控制。但事實上，行政自由裁量權(quán)并非一無是處，它應(yīng)該是一種具有獨立價值訴求與正當(dāng)性的權(quán)力，任何試圖通過嚴(yán)格的控制來剔除行政自由裁量權(quán)的主張與做法既是不適當(dāng)?shù)?，也是不可能的?］。我們可以從行政倫理學(xué)的角度出發(fā)，重新分析行政自由裁量權(quán)的內(nèi)涵和定位。行政自由裁量權(quán)的行使，其實質(zhì)是基層公務(wù)人員在執(zhí)法過程中，基于自己的判斷和價值取舍，對執(zhí)法對象采取基于法律基礎(chǔ)的靈活的處理政策，它與行政倫理在理論和實踐兩個層面存在密切的聯(lián)系。從理論上講，行政自由裁量權(quán)可以被視作既處于法制框架之內(nèi)，又超出法制條文之外的一種“自由”，它意味著在法律所未及之范圍內(nèi)，行政享有某種程度的決定空間。行政自由裁量權(quán)一方面需要依靠法制的框架束縛，另一方面又超脫于法律條文的，是執(zhí)法主體享有的一種相對的自由，而行政倫理研究的起點，正是行政過程中存在的非制度化的權(quán)力自由空間，只有存在自由空間，才需要用倫理和價值的規(guī)范來討論行政主體執(zhí)行方案的選擇，因此，兩者在理論上是相互契合的。而從實踐的角度看，行政自由裁量權(quán)實質(zhì)上是一種非制度化的具體事務(wù)處置權(quán)，即行政主體在制度規(guī)定不到位、不明確的模糊“地帶”乃至制度之外的空間地帶做出事務(wù)性行政決定或裁決的權(quán)力［4］。因此，行政自由裁量權(quán)在行駛過程中是一種非制度的權(quán)力，也就是一種倫理性權(quán)力，我們觀察現(xiàn)實的自由裁量權(quán)行使過程，行政執(zhí)法主體是基于行政目的和個人道德的雙重考量，來確定如何進(jìn)行“自由”的決策，換一種說法，行政自由裁量權(quán)的行使，進(jìn)行的正是行政責(zé)任的選擇，是對執(zhí)法主體自身責(zé)任和價值沖突的選擇，而這正是行政倫理學(xué)在實踐中所研究的重要內(nèi)容，責(zé)任也是建構(gòu)行政倫理學(xué)的關(guān)鍵概念。我們甚至可以這樣說，對行政自由裁量權(quán)的討論，正是行政倫理學(xué)研究的現(xiàn)實意義所在。作為一種倫理性權(quán)力，行政自由裁量權(quán)并不像公眾和一些學(xué)者所認(rèn)為的那樣，是一種“惡”的體現(xiàn)，盡管我們必須承認(rèn)，自由裁量權(quán)的存在為城管執(zhí)法人員執(zhí)法過程中的價值和目標(biāo)偏離創(chuàng)造了可能性，并使這類問題難以得到制度和法律層面上規(guī)范化的和有效率的治理；但是，從行政倫理的角度考量，行政自由裁量權(quán)的存在，也使得城市管理等基層的行政過程有了社會價值和情感發(fā)揮作用的空間，它恰恰說明了行政機構(gòu)與行政人員并不是沒有靈魂、沒有任何意志自由的政治工具，而是有一定意志自由并需要運用價值理性進(jìn)行獨立價值判斷和價值決策的公共管理主體［1］。也就是說，只有從行政倫理學(xué)和行政法學(xué)兩個不同的學(xué)科角度出發(fā)，才能夠?qū)鶎庸珓?wù)人員，也就是街頭官僚在執(zhí)法過程中行使的行政自由裁量權(quán)做出全面客觀的認(rèn)識。

二、城管執(zhí)法行政倫理困境———責(zé)任沖突

弗雷德里克•莫舍（Frederick　Monsher）將行政倫理學(xué)中的責(zé)任界定為兩個主要方面：主觀責(zé)任和客觀責(zé)任?？陀^責(zé)任在具體形式上包括兩個方面：職責(zé)和應(yīng)盡的義務(wù)。所有的客觀責(zé)任都包括對某人或某集體負(fù)責(zé)，也包括對某一任務(wù)、人員管理和實現(xiàn)某一目標(biāo)負(fù)責(zé)。職責(zé)和義務(wù)，對某人負(fù)責(zé)和對某事負(fù)責(zé)，是客觀行政責(zé)任的兩個方面［5］74。公共行政人員最直接的責(zé)任，是對自己的上級負(fù)責(zé)，貫徹上級的指示或是完成已達(dá)到一致的目標(biāo)任務(wù)。另外，公共行政人員還要對公民負(fù)責(zé)，洞察、理解和權(quán)衡公民的喜好、要求和其他利益。對應(yīng)我國的基層街頭官僚而言，可以通過在現(xiàn)存法律框架內(nèi)改變相關(guān)方案的方式，也就是通過行使行政自由裁量權(quán)來對公眾的喜好或利益訴求做出回應(yīng)。其次是主觀責(zé)任。主觀責(zé)任是由我們內(nèi)心的情感和信仰所賦予的，如果說客觀責(zé)任來源于法律、組織機構(gòu)、社會對行政人員的角色期待，那么主觀責(zé)任則根植于我們自己對忠誠、良知、認(rèn)同的信仰。放到我國城市管理執(zhí)法的實踐中去思考主觀責(zé)任的存在和影響，則表現(xiàn)為每個城管隊員作為個體，在面對類似工作的執(zhí)行和事件的處理時，會因為個人價值理念的差異而做出不同的現(xiàn)場決策。當(dāng)執(zhí)法者的自由裁量選擇與執(zhí)法對象或社會公眾的期望偏離時，就會引發(fā)某種形式的沖突或積怨，這里顯然已經(jīng)出現(xiàn)了客觀責(zé)任與主觀責(zé)任的某種沖突形式，而這種偏離在現(xiàn)實中是極容易產(chǎn)生的。這表明，主觀責(zé)任和客觀責(zé)任之間存在共存的困難，這同樣是某種行政倫理的困境。面臨具有沖突性的不同責(zé)任，是行政人員體驗倫理困境的最為典型的方式。當(dāng)處于兩種不同的期待或傾向之間，而且這兩者都具有重大價值時，行政執(zhí)法人員將面對選擇的尷尬。從根本上說，這種困境涉及我們是如何有意或無意地對價值觀和原則進(jìn)行排序的［5］96，因此它們應(yīng)當(dāng)被視為既是實際工作中的，也是倫理性的問題。而這些困境出現(xiàn)的根本，正在于以城管執(zhí)法人員為代表的基層公務(wù)人員在現(xiàn)實的工作實踐中，需要面對多樣化和多質(zhì)化的行政責(zé)任，這些責(zé)任的沖突性不僅在于前文所劃分的客觀和主觀的區(qū)別，更重要的是，即使是客觀或者主觀責(zé)任的內(nèi)部，同樣存在各種各樣可能的沖突形式。庫珀在《行政倫理學(xué)：實現(xiàn)行政責(zé)任的途徑》一書中將實踐中的行政責(zé)任沖突歸納為三種最常見的形式，即權(quán)力沖突、角色沖突和利益沖突。結(jié)合我國城市管理執(zhí)法人員的具體工作實踐，我們可以對這三種責(zé)任沖突形式做進(jìn)一步的論述和介紹。

（一）權(quán)力沖突

權(quán)力沖突是兩種或兩種以上客觀責(zé)任的沖突，這些客觀責(zé)任是由兩種或兩種以上的權(quán)力來源（如法律、組織的上級和公眾等）從外部強加給行政人員的。如果兩種權(quán)力對城管執(zhí)法人員行為的要求不一致，那么執(zhí)法人員就會陷入某種抉擇的尷尬，要求在強大的外界壓力下對行政自由裁量權(quán)有恰當(dāng)?shù)氖褂?。具體考察我國城管執(zhí)法的實際運作過程，我們至少可以發(fā)現(xiàn)兩種不可避免的權(quán)力沖突形式：第一種是政府部門內(nèi)部不同權(quán)力來源帶給城管執(zhí)法人員的權(quán)力沖突。對于最基層的執(zhí)法人員而言，首先要面對的是來自直接上級，也就是城管局的命令，但由于執(zhí)法人員的執(zhí)法過程經(jīng)常是配合其他政府機關(guān)進(jìn)行的，因此還需要聽從事件主管部門的調(diào)配和任務(wù)目標(biāo)，而這個主管部門又往往不止一個，例如在對一些油煙污染較嚴(yán)重的餐館或攤販的管理過程中，就可能牽扯到城管部門本身、食品安全部門、環(huán)保部門、稅務(wù)部門，等等。因此，這種權(quán)力沖突時常會影響執(zhí)法人員對自由裁量權(quán)的判斷和行使。如果對這種現(xiàn)象產(chǎn)生的原因做進(jìn)一步的思考的話，我們可以發(fā)現(xiàn)其中存在的必然性，即我國行政體制中對于城管執(zhí)法部門的行政主體地位規(guī)定不明，城管與工商、稅務(wù)、公安等執(zhí)法機構(gòu)相比，有著底氣不足的劣勢，有的城管由政府直接管轄，有的隸屬于建設(shè)系統(tǒng)，有的則為部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，甚至有專家將城管譽為“單親娃”，沒爹媽管［6］?？偟恼f來，由于中央對于城管部門沒有統(tǒng)一的部門進(jìn)行歸口管理，使得城管在執(zhí)法過程中需要面對的行政自由裁量權(quán)的判斷和選擇的可能性更為復(fù)雜。第二種是政府部門和公眾偏好的不同造成的權(quán)力沖突。這種情形相較前一種而言更容易理解，盡管我國政府始終強調(diào)其為人民服務(wù)的根本宗旨，但在實際的行政過程中，政府部門經(jīng)常以理性經(jīng)濟(jì)人的效率觀點作為工作遵循的實際準(zhǔn)則，再加上政府部門的決策往往需要更多的進(jìn)行宏觀和整體的考量，而公眾在面對城管執(zhí)法時，往往關(guān)注的是個體的需求和權(quán)益能否得到保障。因此，當(dāng)城管執(zhí)法人員帶著效率優(yōu)先，配合宏觀需要的執(zhí)法要求來管理公眾的日常行為時，雙方難免會產(chǎn)生行政責(zé)任上的沖突。

（二）角色沖突

角色概念是此類責(zé)任沖突的關(guān)鍵。在特定的情形中，我們所體驗到的特定角色的價值觀是不相容的，或者是互相排斥的，但更關(guān)鍵的是，我們在現(xiàn)實生活中體驗到的不是價值觀本身，而是在價值觀支配下的角色沖突?，F(xiàn)代社會，每一個個體都是各種角色的集合體，當(dāng)我們關(guān)注作為個體的基層執(zhí)法人員時，可以發(fā)現(xiàn)他們在工作實踐中，其實也會扮演不同的角色，而不僅僅是行政人員的角色，組織工作之外的其他角色與行政人員的角色之間就有可能產(chǎn)生沖突。如果把討論的重點進(jìn)一步具體到我國的城管執(zhí)法人員，我們可以發(fā)現(xiàn)其角色沖突與庫珀一般意義上角色沖突形式相比的特殊性，這種特殊性就在于我國城管執(zhí)法人員對自我行政人員角色認(rèn)知存在一定的偏差，這種偏差扭曲了他們對于行政自由裁量權(quán)的行使，從而使得這一角色與其他角色之間的沖突更為激烈。具體來說，受中國幾千年封建文化中“官本位”、“權(quán)力本位”、“人治”思想影響，部分城管人員在執(zhí)法過程中認(rèn)為自己是執(zhí)法者，代表著政府進(jìn)行城市管理，因而高人一等，不愿蹲下身子、放下架子、平和心態(tài)，不能將執(zhí)法對象的利益放在一個較高的位置來考慮［7］。這樣的角色認(rèn)知已然偏離了作為基層公務(wù)人員的價值定位，當(dāng)他們以高人一等的執(zhí)法者角色來面對其他可能出現(xiàn)的角色時，也就使得自由裁量的天平向執(zhí)法者的價值觀傾斜，因而我國的城管執(zhí)法人員往往在面對各種各樣的執(zhí)法對象時缺乏足夠的耐心和細(xì)心，一旦執(zhí)法對象提出質(zhì)疑、反駁，就用“拳頭”執(zhí)法，這也就是為什么當(dāng)下我國城管執(zhí)法過程中頻現(xiàn)暴力執(zhí)法現(xiàn)象。

（三）利益沖突

利益沖突在我國的基層行政執(zhí)法實踐中表現(xiàn)得最為突出，當(dāng)我們的個人利益與我們作為一個公共官員的義務(wù)之間產(chǎn)生沖突時，就給了我們?yōu)E用職權(quán)、謀取私利的機會，它們表現(xiàn)為公共角色與私人利益之間的沖突，客觀責(zé)任與個人可能利益之間的沖突。從本質(zhì)上說，在利益沖突問題中，我們所面臨的就是這種“利益與職責(zé)之間、私人生活稟性與公共角色義務(wù)之間的不可避免的緊張關(guān)系”，也就是說，利益沖突更多的表現(xiàn)為客觀責(zé)任要求和主觀責(zé)任認(rèn)知之間的沖突。我們同樣將關(guān)注的焦點放在我國城管執(zhí)法人員行使行政自由裁量權(quán)的實踐之中，筆者認(rèn)為，基層執(zhí)法人員在工作實踐中可能獲取的個人利益可以總結(jié)為兩類：第一種是我們所熟知的經(jīng)濟(jì)利益，城管執(zhí)法人員可能出于對經(jīng)濟(jì)利益的追求，接受執(zhí)法對象經(jīng)濟(jì)的或物質(zhì)的賄賂，從而在自由裁量的過程中做出有利于執(zhí)法對象的決策，這種對經(jīng)濟(jì)利益的偏向，顯然與其公共職責(zé)產(chǎn)生沖突，背離了作為基層公務(wù)人員的義務(wù)和價值；第二種個人利益則較容易被人所忽略。有學(xué)者指出，“街頭官僚在技術(shù)上、認(rèn)知上和道德上被理解為消極的，會運用他們手中自由裁量權(quán)來管理他們的工作環(huán)境，從而使得他們的工作變得容易和安全?！保?］也就是說，城管執(zhí)法人員會在行政過程中運用自由裁量權(quán)來降低工作難度，提高工作效率，追求自己的效率利益，漠視行政程序，包括不亮證執(zhí)法；沒有填定預(yù)定格式的行政處罰決定書；扣押物品、罰款不給收據(jù)或者以其它白條代替；先裁決后詢問，先處罰后取證等。這種誤用行政自由裁量權(quán)來追求工作安全和便利的行為，背離了程序正當(dāng)性和依法行政的要求。

三、城管執(zhí)法倫理困境的破解路徑

根據(jù)前文的論述，我們發(fā)現(xiàn)，街頭官僚行政自由裁量權(quán)的行使，實際上就是在客觀責(zé)任和主觀責(zé)任的復(fù)雜沖突中進(jìn)行基于個體的價值和倫理判斷，但由于我國城市管理體制的欠缺、社會偏好的多元性和城管執(zhí)法人員自身素質(zhì)的缺陷等原因，城管執(zhí)法的過程和結(jié)果常常陷入行政責(zé)任選擇，也就是行政倫理的困境。那么，從行政倫理的角度出發(fā)，我們可以從理論中找到哪些針對性的破解途徑呢？對于這類倫理困境的控制，我們可以從外在和內(nèi)在兩個層面進(jìn)行思考。

（一）外在控制

所謂外在控制，即通過對外在的法律、行政規(guī)范、強化監(jiān)督等方式來防范基層執(zhí)法人員自由裁量權(quán)的濫用，從而控制行政倫理中可能的失范現(xiàn)象。實施外部控制的理論基礎(chǔ)是：個人判斷力和職業(yè)水平不足以保證人們做出合乎道德規(guī)范的行為。在中國的現(xiàn)實生活中，我們可以通過以下幾種方式來實現(xiàn)外在的控制力：第一是立法控制，一方面通過倫理立法的方式，對行政過程中可能出現(xiàn)的倫理選擇及其結(jié)果進(jìn)行專門的立法，另一方面還應(yīng)盡快制定專門的行政程序法，規(guī)范城管執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)遵循的行政程序，避免其為了個人的效率利益而違背程序的正當(dāng)性。第二是體制控制，一方面要加強行政監(jiān)察，實現(xiàn)監(jiān)察行為的專門化、全面化、工作正規(guī)化；另一方面要完善對于城市管理部門的行政主體規(guī)定，明確規(guī)定其執(zhí)法主體定位，具體化其職權(quán)范圍，改變城管部門什么都管的現(xiàn)狀。第三是權(quán)力控制，這里的權(quán)利控制強調(diào)的是行政執(zhí)法對象的合法權(quán)益對基層公務(wù)人員自由裁量權(quán)的監(jiān)督和控制。為了保障執(zhí)法對象的合法權(quán)益不受自由裁量權(quán)的侵犯，要求法律法規(guī)對行政執(zhí)法對象的合法權(quán)益進(jìn)行事前告知、事后救濟(jì)，通過聽證會，申請行政復(fù)議，提起行政訴訟等方式來捍衛(wèi)行政執(zhí)法對象的合法權(quán)益。

（二）內(nèi)在控制

弗雷德里奇在1935年出版的《美國公共服務(wù)中的問題》一書中指出：負(fù)責(zé)任的行為除了需要有外部控制因素以外，還要有一種“心理因素”［5］152。他認(rèn)為，行政責(zé)任主要對兩種主導(dǎo)因素作出反應(yīng)，這兩種主導(dǎo)因素是：技術(shù)知識和公眾感情。而將這兩種因素放到對我國城市管理基層執(zhí)法人員的內(nèi)在控制中，同樣具有借鑒意義。第一是技術(shù)知識。筆者認(rèn)為，對于我國基層城管執(zhí)法人員而言，要加強對法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，尤其是對行政執(zhí)法程序規(guī)范的學(xué)習(xí)，提高其專業(yè)素養(yǎng)和綜合素質(zhì)，使其在行使自由裁量權(quán)時受其素質(zhì)支配，進(jìn)而使其行為自動服從法律，能動地服務(wù)人民，避免因為不懂法不懂程序而造成行政執(zhí)法中的沖突。第二是公眾感情。城管執(zhí)法人員應(yīng)該盡可能地迎合社會主流價值觀的要求和公眾情感的訴求，轉(zhuǎn)變工作理念，從“對民”執(zhí)法變?yōu)椤盀槊瘛眻?zhí)法。要回應(yīng)社會關(guān)注弱勢群體的價值導(dǎo)向，在處理涉及社會弱勢群體的事件時，應(yīng)轉(zhuǎn)變自身角色，嘗試從社會公眾的角度去做出平衡公眾情感和行政目標(biāo)的決策；還應(yīng)提高個人素質(zhì)，要有足夠的耐心和細(xì)心，要有良好的行政道德人格，還要樹立正確的金錢觀和名利觀。當(dāng)前中國社會矛盾愈發(fā)激烈，尤其是公眾與政府之間，大量群體性事件的爆發(fā)使得雙方幾乎已經(jīng)陷入某種對立的狀態(tài)，這顯然與政府的角色定位和服務(wù)性宗旨是不相符合的，而城市管理執(zhí)法人員作為政府基層公務(wù)人員的代表，在很大的程度上承擔(dān)著社會對政府行政體制的批判和不滿。借助李普斯基的街頭官僚理論，我們發(fā)現(xiàn)城管執(zhí)法人員與公眾的矛盾，主要產(chǎn)生在行政自由裁量權(quán)行使的過程之中，而從行政倫理學(xué)的視野考量行政自由裁量權(quán)，又可以發(fā)現(xiàn)其行使的內(nèi)在邏輯，即是在以客觀責(zé)任和主觀責(zé)任為主的各類行政責(zé)任之間進(jìn)行的基于個人價值判斷的取舍和決策。而由于我國包括城管制度在內(nèi)的行政體制和法律體系還不夠完善，使得我國城管執(zhí)法人員所進(jìn)行的行政責(zé)任的取舍和判斷常常會產(chǎn)生偏離和扭曲，從而引發(fā)與公眾的矛盾沖突。針對這種在現(xiàn)階段無法避免的行政倫理意義上的困境，筆者認(rèn)為，我們可以從內(nèi)外兩個維度找尋破解的途徑，可能這樣的途徑還無法在現(xiàn)實中收獲立竿見影的效果，但至少能夠讓我們在面對類似城管執(zhí)法這樣的行政正當(dāng)性問題時，有更多角度、更深層次的思考，畢竟體制的運轉(zhuǎn)是基于個體的執(zhí)行，如果能夠?qū)€體行政倫理的角度和整體制度設(shè)計執(zhí)行的角度相結(jié)合，對當(dāng)下中國許多社會問題的思考和研究就顯得更完整，更具有現(xiàn)實意義。

作者:邵慧卓 單位:南京大學(xué)

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