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在當(dāng)代行政法學(xué)的發(fā)展路程中,貫穿于行政法體系、規(guī)定著行政法普遍價(jià)值的行政法基本原則受到了越來(lái)越多的學(xué)者的重視,它的意義不僅在于為行政法律規(guī)范指明了總體的方向,更重要的是,它確立了行政法的精神理念和價(jià)值取向,使行政法的意蘊(yùn)融入到整個(gè)行政法體系中,并處處發(fā)揮作用。其中,發(fā)源于德國(guó)的比例原則在世界上產(chǎn)生了重大影響,并被多個(gè)國(guó)家適用于行政法律中,其內(nèi)容、價(jià)值取向和實(shí)踐機(jī)制都有著合理性和一定程度的適用性,是值得人們對(duì)其進(jìn)行深入研究和探討的重要原則。

一、行政法比例原則的基本定位

就行政實(shí)體法而言,比例原則是指行政主體在行使行政權(quán)力時(shí),不可給行政相對(duì)人造成超過(guò)行政目的的價(jià)值侵害,否則就不合比例。它要求行政機(jī)關(guān)的行政活動(dòng)在合法范圍內(nèi)注意合理的比例和協(xié)調(diào)。“譬如說(shuō),在兩個(gè)規(guī)模相同的城市里,一個(gè)城市的違警處罰是萬(wàn)分之一,可另一個(gè)城市的違警處罰是萬(wàn)分之五,這就違反了比例原則?！?/p>

比例原則具體包含如下內(nèi)容:

1.適當(dāng)性原則。它是從行政行為的目的上來(lái)進(jìn)行規(guī)范的,即行政主體以一定的目的實(shí)施行政行為時(shí),必須在多種可能選擇的措辭中擇取確實(shí)能達(dá)到該目的的措施而為之。換句話說(shuō),行政主體實(shí)施行政行為必須符合其目的而不得違背它。例如為了追求高效和優(yōu)良的行政管理,選擇公務(wù)員時(shí)往往采取限制學(xué)歷的辦法,但如果為了實(shí)現(xiàn)該目的僅采取限制學(xué)歷的辦法,卻并不能促使該行政目的的實(shí)現(xiàn),此種情形即屬違反適當(dāng)性原則。

2.必要性原則。它是從行政行為的影響程度上來(lái)進(jìn)行規(guī)范的,即行政主體實(shí)施行政行為時(shí),應(yīng)在多種可能選擇的措施中選擇影響最輕微的措施,不能超越實(shí)現(xiàn)目的的必要程度。該原則的基本要求在于使用“最不激烈手段”或“最溫和手段”,從另一個(gè)角度來(lái)說(shuō),就是選擇給相對(duì)人和社會(huì)造成最小侵害的措施。“如果以國(guó)家措施干預(yù)相對(duì)人自由為實(shí)現(xiàn)公共利益所不可少,那么這種干預(yù)應(yīng)當(dāng)是最低限度的,公共權(quán)力對(duì)相對(duì)人一般自由權(quán)利的干預(yù),只應(yīng)發(fā)生于維護(hù)公共利益所必需的程度。”此項(xiàng)原則的重心在于對(duì)相對(duì)人權(quán)益進(jìn)行保護(hù),使行政行為盡可能少地侵害相對(duì)人權(quán)益,而使相對(duì)人面對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為時(shí)能夠不受侵害或者盡可能多地保持自己的自由和權(quán)益。這又是通過(guò)對(duì)行政行為的限制來(lái)實(shí)現(xiàn)的,使行政76機(jī)關(guān)行政權(quán)的運(yùn)行必須拘束在一個(gè)既定的空間內(nèi),否則就違反了必要性原則乃至比例原則,而這個(gè)既定的空間就是對(duì)相對(duì)人權(quán)利的摩擦無(wú)限接近零的行為范圍。

3.比例性原則(狹義比例原則)。它是從行政行為的價(jià)值比較上來(lái)進(jìn)行規(guī)范的,即行政主體實(shí)施行政行為時(shí),應(yīng)在多種可能選擇的措施中按價(jià)值合理的標(biāo)準(zhǔn)去衡量這些措施,并選擇為之。也就是說(shuō),這種措施對(duì)相對(duì)人造成的損害應(yīng)小于達(dá)成目的所獲得的利益。該原則要求目的與手段之間應(yīng)保持比例,不致行政主體為了實(shí)現(xiàn)行政目的而造成相對(duì)人權(quán)益的過(guò)度損害。換個(gè)角度說(shuō),由一個(gè)行政行為產(chǎn)生了兩個(gè)利益結(jié)果,其一是行政目的的實(shí)現(xiàn)而帶來(lái)的積極利益,另一個(gè)是相對(duì)人由此而損失了的消極利益,兩者相比較,如果前者小于或等于后者,就產(chǎn)生了一個(gè)價(jià)值悖論,該手段便由于利益的明顯不合比例而違反了比例原則,其本身就應(yīng)該是無(wú)效的或是不被選擇的。以上三項(xiàng)內(nèi)容共同構(gòu)成了比例原則完整而豐富的內(nèi)涵,并在各國(guó)行政法所規(guī)范的行政行為中發(fā)揮著重要的作用。

二、行政法比例原則的憲政與法治價(jià)值

從價(jià)值意義上講,行政法比例原則的核心內(nèi)容和首要價(jià)值就在于通過(guò)限制行政主體的行為來(lái)保護(hù)相對(duì)人的利益,所以其普遍適用于對(duì)行政行為的規(guī)制。以憲法和法律來(lái)規(guī)范政府權(quán)力的運(yùn)行,從而限制政府的權(quán)力保障相對(duì)人的權(quán)利是近現(xiàn)代憲政與法治的核心。而作為比例原則發(fā)源地的德國(guó),“雖則屬于大陸法系,但他們與普通法系國(guó)家一樣,認(rèn)為行政法的主題就是對(duì)政府行為的法律控制?！彼员壤瓌t明確而又充分地體現(xiàn)了憲政與法治的精神。

從適當(dāng)性原則的規(guī)范上看,政府在從事行政行為時(shí)如果選擇了無(wú)法實(shí)現(xiàn)行政目的的措施,那么就是說(shuō),此項(xiàng)行政行為是沒(méi)有價(jià)值的,但是,這種行為卻必然或多或少地?fù)p害相對(duì)人的利益。由此,相對(duì)人受損的利益變成了無(wú)窮大,行政主體獲得的利益變成了無(wú)窮小。適當(dāng)性原則對(duì)這一情況的反對(duì)在實(shí)質(zhì)上就表現(xiàn)為行政行為的實(shí)施過(guò)程中讓相對(duì)方損失利益無(wú)窮小的應(yīng)然形態(tài)。

憲政基本理念上的比例原則談到憲政與法治就必然要涉及到權(quán)力的問(wèn)題。權(quán)力具有“權(quán)勢(shì)和威力”等屬性,“是對(duì)他人的行動(dòng)實(shí)行控制和影響的能力,而不管他人是否愿意接受這種控制和影響?！标P(guān)保英先生認(rèn)為,“權(quán)力反映某種資格,或決定問(wèn)題的資格,或提出要求的資格”。相應(yīng)地,行政權(quán)就是相對(duì)于國(guó)家立法權(quán)和司法權(quán)而言,對(duì)被決定的國(guó)家問(wèn)題、行為準(zhǔn)則付諸執(zhí)行的權(quán)力。由于權(quán)力可以帶來(lái)巨大的物質(zhì)和精神利益,因此權(quán)力所有者往往會(huì)濫用手中的權(quán)力:“每一個(gè)擁有權(quán)力的人都希望把自己的權(quán)力用至極限,這是一條萬(wàn)古不易的經(jīng)驗(yàn)。”

孟德斯鳩的這句格言并沒(méi)有因時(shí)代的改變而失去其正確性。從行政關(guān)系上看,“任何一個(gè)政府都想無(wú)拘無(wú)束,都想擁有廣泛的裁量權(quán)。為防備這一點(diǎn),有若干理由表明需要對(duì)政府加以限制。最明顯的是存在這樣的危險(xiǎn),即政府可能把權(quán)力用于排他主義的目的,會(huì)僅僅為了增進(jìn)某些個(gè)人的利益而侵犯另外一些個(gè)人的權(quán)利?！辈⑶?從行政權(quán)的自身性質(zhì)來(lái)看,其所具有的裁量性、單方意志性和強(qiáng)制性更說(shuō)明,如果行政權(quán)的運(yùn)行不加規(guī)范就會(huì)產(chǎn)生很多消極后果———權(quán)力所有者在恣意運(yùn)用權(quán)力時(shí)必然會(huì)產(chǎn)生與相對(duì)人權(quán)益的沖突,此時(shí)相對(duì)人權(quán)益就只能讓位于行政權(quán)力而受到侵害。所以,當(dāng)代諸國(guó)普遍在憲法和法律中規(guī)定出一系列限制政府權(quán)力的條款,防止行政權(quán)的濫用,使政府在為公共利益運(yùn)行權(quán)力的同時(shí)盡可能少地對(duì)相對(duì)人權(quán)益造成損害。