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一、國家權力的配置模式是問題的關鍵

一國兩權關系如何，關鍵在于政治體制中國家權力的配置。我國現(xiàn)行憲法第3條規(guī)定，“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監(jiān)督?！钡?26條規(guī)定，“人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權，不受行政機關，社會團體和個人的干涉?！惫P者認為，我國的國家權力只是人大領導下的權力分工，而不是權力分立。[2]通常用語中，與“分工”緊密聯(lián)系的是“合作”，而與“分立”相提并論的才是“制衡”。司法權與行政權之間“分工合作”關系的定位是我國人民民主專政政體的自然延伸，因為在人民民主專政的體制之下，行政機關和審判機關都是國家的專政機關，有著共同的專政對象和專政目標，強調在權力分工的同時加強合作勢在必然。憲法第135條規(guī)定，“人民法院、人民檢察院和公安機關辦理刑事案件，應當分工負責，互相配合，互相制約，以保護準確有效地執(zhí)行法律。”雖然該條中提到了“互相制約”，但一則這種“制約”與“制衡”并不等同，前者是指“監(jiān)督”和“約束”，它不強調權力之間的平衡與獨立問題，而后者強調的是權力之間相互牽制以至誰也不屈從于誰，誰也難以濫用權力，達于一種“平衡”狀態(tài)；二則該條把“分工負責”“互相配合”列于前，正是強調了權力之間的分工合作關系。由此，在行政訴訟中司法權對行政權形成“強維護和弱監(jiān)督”的關系便不可避免。

現(xiàn)行憲法碗立了中國共產黨在我國社會主義建設事業(yè)中的領導地位，但在如何具體體現(xiàn)黨的這種領導地位，如何處理黨權與立法權、行政權、司法權等的關系上，缺乏明確的規(guī)定，或者即使有些規(guī)定，但由于各種原因也往往被忽視。在此背景下，各級黨委以其執(zhí)政黨組織的身份，往往直接插手立法、行政、司法等方面的事務。尤其是地方黨委，在一定程度上對司法權屈從于行政權現(xiàn)狀的形成起到了推波助瀾的作用。就法院的人事權來說，法院內從行政職務到審判職務，法律規(guī)定由本級人民代表大會及其常委會選舉任命，但實際上是由地方黨委及其組織部門掌握了決定性的推薦權。[3]（P390）由地方黨委對本級法院掌握人事控制權，從制度設計的初衷來說，是為通過黨的領導來保證實現(xiàn)中央對地方的統(tǒng)一領導，防止權力的分散和地方化。但是隨著經濟體制的改革，地方利益與中央利益的分野，地方政績的好壞對地方黨政領導的升遷有著緊密的聯(lián)系，使得有的地方黨政領導把地方利益放在第一位。他們把地方封閉起來，加強地方集權，以此來迫使地方的一切權力和資源都服從于他們的意志來發(fā)展地方經濟，以做出“政績”給中央看。[3]（P391）我們經常聽到這樣的說法：“……與市（?。┪３忠恢戮褪桥c黨中央保持一致，誰砸我的鍋，我砸誰的碗”。[4]體現(xiàn)在行政訴訟中，地方黨委的黨權可能基于兩方面的動機助長行政權壓制司法權。一是地方黨委做出政績更多地要依重于掌握行政權的行政機關，公民訴之于司法權以制約行政權，無異于訴之于司法權以制約其“頂頭上司”——地方黨權，地方黨委當然要出面干涉。有的地方黨委干脆直接成立了由政法委書記任組長，公、檢、法、司負責人組成的小組，專門討論決定重大、疑難案件[5]，行政案件無疑屬于其中。在這種局面下，更為其保護行政權、干預司法權提供了方便。二是公民狀告行政機關，要求司法權阻止行政權的濫用，在我國公開審判原則之下，這種訴訟無異于“宣揚”了地方黨政的“家丑”，如果法院判行政機關敗訴，則更是如此。而“家丑”是“不可外揚的”，因為這會給其臉上抹黑，會破壞上級黨政領導對其業(yè)績的評價。由此，司法實踐中行政審判庭屈從于地方黨政領導的壓力，拒絕受理行政案件或者違法作出駁回起訴、維持判決的情形屢見不鮮。這也難怪最高人民法院李國光副院長會說：“……因此搞好行政審判必須切實改善司法環(huán)境。改善行政審判司法環(huán)境，不僅要求各級法院領導以身作則，真正重視行政審判工作，更必須主動爭取黨委領導、人大監(jiān)督和政府支持?！盵6][7]因為在現(xiàn)行體制下沒有黨委的領導（即支持），司法權是難以真正監(jiān)督、制約行政權的。

行政訴訟制度無法發(fā)揮其應有的作用、司法權無法有效監(jiān)督行政權，還有一個原因，即地方行政首長多兼任地方黨委副書記，而副書記對法院干部的人事問題有著相當大的決定權，在這樣的一種領導體制下，司法權要監(jiān)督行政權是相當困難的。在地方行政首長由黨委書記兼任的地方，則更是如此。有學者指出：“如何處理黨與國家機構的關系是我國政治體制改革、司法體制改革中最難處理的、影響全局的重大理論和實踐課題。在實現(xiàn)黨和國家機構關系的法制化、法治化方面，十多年來進展不大，甚至一度取得了進展的某些改革，似乎也后退了?！盵7]

二、具體制度設計的缺陷是其促成要件

（一）法院的人、財、物受制于同級政府，使得司法權受制于行政權

我國的根本大法——憲法明確規(guī)定了人民法院與同級行政機關是并列關系，且強調人民法院獨立行使審判權，不受任何行政機關的干涉。但實踐中制度安排又怎樣？漢密爾頓曾告誡人們：“就人類天性之一般情況而言，對某人的生活有控制權，等于對其意志有控制權。”[8]我國行政機關就有著對人民法院的“生活控制權”，從而使得司法權受制于行政權。關于人事任免問題前面已述及，除此之外，我國各級人民法院的辦公和生活設施的費用等都由同級人民政府掌控，而具體執(zhí)行者是各個政府部門。在行政法律法規(guī)不完善的大背景下，各級政府部門有相當大的自由裁量權，因此人民法院除不敢得罪同級人民政府外，因考慮每年撥款還不能得罪財政局，買地建房不能得罪城建局，生活用電不能得罪供電局……不僅如此，在法院的人、財、物缺乏制度性保障的情況下，人民法院的負責人為了給法院創(chuàng)造一個良好的工作和生活環(huán)境，還必須主動爭取政府的支持。人民法院在法庭上審查被告，在法庭下又需向被告申請批準財物，要做到司法權不偏袒、維護行政權很難！

（二）行政法官隊伍建設缺乏制度保障，司法權難以強大

“目前人民法院行政審判工作與新形勢的要求不相適應是多方面的，其中行政法官隊伍的不適應帶有全局性負面效應?！盵6]（13）行政法官隊伍之所以不適應新形勢，與行政法官的身份和地位缺乏制度保障緊密相關。一是行政法官的人口缺乏標準。行政法官所要處理的爭議有其特殊性，因其特殊性，法國等國家的行政法官都是由具有一定行政經歷、獲得相應法律資格的人擔任。而我國在2000年以前，許多行政法官既沒有從政經歷，又缺乏相應的法律資質，在面對被告時，既感到“矮檐”下的無奈，又缺乏“職業(yè)自信”，更說不上對“法律的信仰”，行政法官屈從于被告，或者與被告共同審原告，就在所難免。二是行政審判庭的建制缺乏制度保障。我國法律對各級人民法院的行政審判庭的設置沒有進行明確規(guī)定，尤其在法官來源、編制等方面，造成了行政審判庭殘缺不全的現(xiàn)狀，“現(xiàn)在全國各地行政審判組織不健全，人員不穩(wěn)定，整體素質有待進一步提高。基層法院行政審判庭尚未達到一個合議庭的占40%，’一人庭’、’二人庭’現(xiàn)象相當普遍；有些基層法院行政審判庭在機構改革中與其它審判庭合并，有的雖然保留機構，但沒有獨立的建制，以辦理其它案件為主；隊伍老化、學歷較低和骨干力量不穩(wěn)定的現(xiàn)象比較突出，……”[7]（13）如此狀況何以能對強大的行政權進行監(jiān)督控制？三是行政法官的職位、待遇存在“后顧之憂”，這一點比普遍法官更甚?！缎姓V訟法》實施10多年來，行政法官因審理案件而遭受各種排擠、報復和誣告陷害的事屢屢發(fā)生，有的被撤職或降級，有的受處分、寫檢查，有的被強行調離法院或審判崗位?！斗ㄖ迫請蟆吩鴪蟮溃耗承姓ü僖蚓芙^適用與法律相抵觸的某省公安廳、省司法廳等單位聯(lián)合下發(fā)的既不屬地方性法規(guī)、也不屬行政規(guī)章的文件，被檢察院以“莫須有”的理由定為徇私舞弊罪。[9]我國行政法官不僅受到外部權力的打壓，而且就法院內部來說，我國法官的錄用、晉升、獎懲、離退都由法院內部的政治部管理決定，其模式與行政部門的人事管理沒有區(qū)別。在這種行政化的管理中，行政法官缺乏職位、待遇的制度性保障。

（三）行政訴訟制度本身的缺陷，使得司法權無法有效監(jiān)控行政權

一是排除司法權對抽象行政行為的審查，使得其對行政權的審查受到極大的限制。由于具體行政行為的作出總是需要一定的法律規(guī)范依據，對具體行政行為審查必然涉及到對其依據進行審查。行政法官在此種情形下為回避矛盾往往作出維持判決或者駁回起訴，這使得大量違法的行政行為尤其是可能引發(fā)大面積行政違法的抽象行政行為，受不到有效的司法審查。二是審查原則限于機械的“合法性”審查，而排斥合乎法律目的、精神、原則的審查即廣義的“合法性”審查。目前，我國行政立法很不完善，行政程序法、行政強制法、信息公開法等有效規(guī)制行政行為的法律尚未出臺，而原有的行政立法多授權（力）性規(guī)范而少限制性規(guī)范，現(xiàn)有的法律法規(guī)給予了行政機關相當大的自由裁量權。在行政訴訟中，司法權采用機械的“合法性”審查原則，往往只看行政行為合不合手法律條文的規(guī)定，其造成的結果是，要么因為沒有明確的法律法規(guī)限制，大量的行政行為“無法可依”，法院無法對其進行審查而裁定不予受理或駁回起訴；要么行政機關在其自由裁量范圍內大量不合乎法律目的、原則和精神，而又確實對相對人的合法權益造成損害的行政行為被定為“合法”的行政行為得以維持。

三、經濟社會發(fā)展水平較低是其存在根源

（一）行政權優(yōu)先發(fā)展的現(xiàn)實需要使得行政權過于強大

日本法學家大濱啟吉在分析“日本的行政訴訟制度為什么迄今仍未把戰(zhàn)前的君主立憲制性的行政法理論框架清除干凈，為什么沒有體現(xiàn)法治精神？”時指出，“我個人的假說，那就是日本在擺脫了戰(zhàn)后的貧困狀況，以趕超先進各國為口號的經濟高速成長時期里，給予行政權優(yōu)越地位的傳統(tǒng)理論更適應當時的國家戰(zhàn)略。”[10]這可能也是我國在法治建設不斷推進的今天，行政訴訟制度一直難以走出困境的主要原因之一。中國作為一個發(fā)展中的大國，強國圖存為第一要義，行政權優(yōu)先發(fā)展有著比日本更為迫切的需要。而行政權優(yōu)先發(fā)展也似乎是大國發(fā)展的一個規(guī)律。就現(xiàn)實情況來看，我國行政權一直擁有著巨大的經濟和社會管理職能，雖然隨著市場經濟的發(fā)展，經濟職能已向市場轉移，但社會管理職能則得到了強化，結果是行政權的總量并無太大的變化，權力資源大部分配置于行政權的權力格局大體如初。在這種格局下，行政權是極容易對司法權形成壓力和優(yōu)勢的。[11]

（二）司法權缺乏足夠的社會支持力量使得司法權相對軟弱

司法權要有效制約行政權，必須取得與行政權同等的、獨立的法律地位。關于司法權獨立的問題，賀衛(wèi)方先生曾說：“在表層上，司法獨立是一種制度設計，而在更深的層次上，實在不過是一種力量對比所引出的后果而已。社會結構的變更，尤其是市民社會的興起，以及國家與社會的分離導致了具有獨立價值追求的司法階層的崛起和不假外物的獨立司法制度的形成，”[12]換句話說，如果國家與社會尚未二元分離，市民社會尚未成熟，司法權就得不到足夠的社會力量的支撐和推動，司法權也就難以謀得獨立于行政權的法律地位。因為成熟的市民社會是一個權利意識很強的社會，也是足以形成對抗國家權力的力量的社會。當公權力侵犯私權利的時候，公權力會遭到市民社會的強烈反對，而市民社會也足以形成強大的支撐力量和壓力敦促司法權有效控制濫用的行政權。改革開放以來，雖然我國政府不斷地簡政放權，國家權力與社會權利的關系逐步得到理順，民間社會組織大量涌現(xiàn)，社會利益日益多元化，社會主體的自主活動權利正逐步得到尊重、確認和保護，但與國家相對應的“世俗化”的市民社會尚未完全形成或曰成熟。在某種程度上，迄今為止的中國社會總體上仍是一個傳統(tǒng)意義上的鄉(xiāng)土社會。在這種社會中，人們重親情、重關系，輕視并常常超越作為普遍標準的法律、規(guī)章的束縛，厭訟息訴，更不用說“犯上”的“民告官”了。而且“民告官”往往要付出高昂的代價。面對強大的被告，弱小的行政相對人不僅要付出金錢、時間和精力的巨大成本，要面對起訴難、勝訴難、執(zhí)行難的現(xiàn)實窘境，還要受到巨大的精神壓力和“贏得一時，輸掉一世”的風險。如此，有誰會輕易“民告官”？要么忍氣吞聲，要么求之于其它渠道，如找關系、上訪，極少數的還會采取極端舉動，司法權何處去尋求廣泛的社會支撐？

司法權缺乏強大的社會支撐力量，與司法權本身缺乏權威也有關。一方面，由于前述國家權力配置和制度層面的原因，使得司法權難樹權威；另一方面，司法腐敗使得人們原有的一點對司法權的崇信也幾乎喪失殆盡，同時更加劇了其它權力對司法權的反控制。

注釋:

[1]符家旺.淺談當前制約行政審判發(fā)展的因素及對策[J].行政法學研究，1994，（3）:58-60.

[2]謝暉.行政權規(guī)范的現(xiàn)狀、對策、意義[J].寧夏社會科學，1995，（2）:29-33.

[3]蔡定劍.歷史與變革——新中國法制建設的歷程[M].北京：中國政法大學出版社，1999.

[4]黃廣明.湖北襄樊反腐風暴：70余名官員集體涉案[N].南方周末，2003-10-30（A1）.

[5]左衛(wèi)民，周長軍.變遷與改革——法院制度現(xiàn)代化研究[M].北京：法律出版社，2000.181.

[6]最高人民法院行政審判庭.行政執(zhí)法與行政審判[M].北京：法律出版社，2003.

[7]童之偉.與時俱進修改憲法[J].人大報刊資料中心“憲法學、行政法學”，2003.（3）:16-25.

[8]漢密爾頓等.聯(lián)邦黨人文集[M].北京：商務印書館，1980.396.

[9]孟天，鄭永節(jié).法官，誰為你主持公道[N].法制日報，2000-01-10（3）.

[10]大濱啟吉.日本的行政訴訟[A].憲政論叢（1）[C].北京：法律出版社，1998.502.

[11]程竹汝.司法改革與政治發(fā)展[M].北京：中國社會科學出版社，2001.297.

[12]賀衛(wèi)方.通過司法實現(xiàn)社會正義：對中國法官現(xiàn)狀的一個透視[A].走向權利的時代[C].北京：中國政法大學出版社，2000.184.

關鍵詞:行政訴訟制度/權力配置/具體制度/經濟社會發(fā)展水平

內容提要:我國行政訴訟制度之所以陷于困境，關鍵是司法權與行政權關系不順。國家權力之間的“分工合作”關系，過于集中的地方黨權，人、財、物受制于行政機關的人民法院，不完善的行政訴訟法，較低的經濟社會發(fā)展水平，是我國行政訴訟制度身陷困境的主要原因。