導(dǎo)語：我國行政許可制度相關(guān)問題研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

對行政許可可以從制度、行為與結(jié)果三個層面理解。制度層面的行政許可是有關(guān)行政許可的靜態(tài)的法律規(guī)定，是一國法制中關(guān)于行政許可的概念、性質(zhì)、特征和種類、設(shè)定范圍、條件、行政許可設(shè)定權(quán)、行政許可實施機關(guān)、行政許可程序及法律責任等法律規(guī)定的總稱。它包括有關(guān)行政許可的實體與程序性規(guī)范。行為層面的行政許可側(cè)重指示行政許可實施機關(guān)對行政相對人的許可申請是否符合法律規(guī)定的條件進行審批，并以此決定是否給予許可的具體行政行為。結(jié)果層面的行政許可是指根據(jù)相對人的申請，經(jīng)行政主體審批后，已經(jīng)準許或不準申請人從事某種活動、具有某種資格或享有某種權(quán)利的具體行政行為。行為與結(jié)果層面的規(guī)定屬動態(tài)的規(guī)定。

一、我國現(xiàn)行行政許可制度與實踐的反思

目前的行政許可中存在的問題：

1、行政許可設(shè)定權(quán)不明。不但法律、法規(guī)、規(guī)章設(shè)定審批，各種其他規(guī)范性文件（如市、縣級政府的管理辦法等）也設(shè)定許可項目。

2、行政審批種類過多過濫。有的利用行政許可搞壟斷、地區(qū)封鎖、排斥競爭，這不但加大了市場的成本，妨礙了市場秩序的形成，而且容易滋生腐敗，阻礙了市場經(jīng)濟的發(fā)展。

3、行政許可實施主題缺乏法律上的依據(jù)。對同一事項的管理，出現(xiàn)交叉、重復(fù)現(xiàn)象；越級越權(quán)行使許可權(quán)的現(xiàn)象普遍發(fā)生。

4、許可條件、標準模糊籠統(tǒng)，行政機關(guān)的自由裁量權(quán)大，與許可有關(guān)的信息公開的少，內(nèi)部掌握的多，易搞“暗箱”審批。

5、行政許可程序不規(guī)范。對行政許可的啟動與終結(jié)等程序性規(guī)定在制度上有一定缺失。

6、行政許可缺乏必要的監(jiān)督。對違法、越權(quán)、濫發(fā)許可證監(jiān)管不力；對許可證持有者疏于監(jiān)管。

7、利用許可亂收費嚴重。

行政許可中存在的問題，侵犯了公民應(yīng)有的自由和權(quán)益，破壞了公平競爭的市場經(jīng)濟秩序，阻礙了經(jīng)濟的發(fā)展，增加了行政成本，限制了行政效率。

二、行政許可制度的改革現(xiàn)狀與改革思路

（一）改革現(xiàn)狀

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展及改革開放的進一步深化，自上個世紀90年代中后期始，我國部分省市就進行了改革行政審批制度的探索，以謀求良好的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境。自2000年始，全國20多個地市進行了審批制度改革，并得到了黨中央、國務(wù)院的高度重視，朱溶基總理在“十五”計劃綱要的報告中指出，要“進一步實行政企分開，切實轉(zhuǎn)變政府職能，減少行政性審批”，國務(wù)院于2001年9月專門成立了行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，自2001年10月國務(wù)院部署行政審批制度改革工作以來，行政審批制度改革取得了重要的階段性成果。一是摸清了行政審批項目的底數(shù)，二是取消了一批審批項目。國務(wù)院連續(xù)兩批公布取消審批項目1195項，加上作改變管理方式處理的82項，共1277項。三是對保留的行政審批事項提出了加強監(jiān)管的要求和意見。一些地方和部門在推進審批行為規(guī)范化、公開化、效率化及加強監(jiān)督制約等方面進行了積極探索，促進了廉政建設(shè)，方便了企業(yè)和群眾，提高了工作質(zhì)量和效率。

（二）改革思路

在改革的過程中，對政府審批制度改革有兩種截然不同的思路。一種思路是對現(xiàn)有的審批逐個的進行審查和廢止，以減少政府對經(jīng)濟事務(wù)的干預(yù)；另一種思路則認為應(yīng)該首先廢止所有的行政審批，然后由政府機關(guān)逐個論證需要設(shè)立的審批。前一種思路在實踐中已經(jīng)取得了一定的進展，許多地方和部門都在進行積極的探索。不過，由于審批數(shù)量的龐大和復(fù)雜性，這種思路在實踐中確實面臨著許多困難甚至反彈的壓力，往往是一邊廢止舊的審批，一邊又出現(xiàn)了更多的新的審批。后一種思路認為，在我國，由于產(chǎn)權(quán)制度不清，造成激勵約束機制錯位，人們并不關(guān)心自己的長期影響，同時，政府的頻繁干預(yù)更加重了市場主體行為的短期性；而市場行為的短期性與市場機制的失敗又反過來為更多的政府干預(yù)提供了理由，形成惡性循環(huán)。對于這種情況，只有首先廢除全部的審批，才能在市場競爭中形成信譽約束和良好的市場秩序。因此，政府干預(yù)并不能解決市場失敗問題，反而會加劇市場的失敗。要建立良好的市場秩序，必須依靠信譽機制。而且只有廢除全部的審批，才能在市場競爭中形成信譽約束和良好的市場秩序，從而促進經(jīng)濟的快速增長。

我認為，行政審批的改革非一朝一夕之功。一刀切的全部廢止的辦法不可取。這種做法，是對行政許可制度功能及其存在必要性的完全否認，即使重新按照一定的標準設(shè)定行政許可，在行政許可制度建立之前的這一段“行政許可真空期”，經(jīng)濟及其他社會事務(wù)領(lǐng)域發(fā)生混亂的風險是很大的。發(fā)生于20世紀90年代初期的行政審批制度的無原則放棄帶來一系列不良后果的教訓(xùn)值得吸取。改革行政審批要從多個層面入手，在制度層面，應(yīng)該從實體與程序兩方面進行改革與創(chuàng)建。首先，制定行政許可法，從程序上規(guī)范行政許可。由于行政許可涉及社會生活的方方面面，就具體的許可事項制定統(tǒng)一的法典是不現(xiàn)實的，但我們可以從程序方面制定統(tǒng)一的法典，包括確立設(shè)定行政許可應(yīng)遵循的基本原則，對行政許可設(shè)定權(quán)限作出制度安排，統(tǒng)一設(shè)定行政許可和作出行政許可的一般程序，以及明確規(guī)定與行政許可相關(guān)的監(jiān)督審查機制、法律責任、法律救濟等。新需要設(shè)定的行政許可必須依法設(shè)立，改革中保留的行政許可應(yīng)當依法進一步規(guī)范，最終實現(xiàn)行政許可制度一體化。其次，實體法方面的內(nèi)容主要散見于設(shè)定行政許可事項及條件的各種行政法律法規(guī)，鑒于目前的清理工作有待進一步深化，各種非法律的規(guī)范性文件中設(shè)定的行政許可也屬于實體方面的行政許可改革的范圍。改革的方式主要是通過清理，對超范圍和無權(quán)機關(guān)設(shè)定的許可予以廢止，對保留的審批項目依據(jù)《行政許可法》的要求進一步規(guī)范化。進一步細化審批的條件、標準，細化審批事項、內(nèi)容和時限等。

三、行政許可制度的改革措施

國外關(guān)于行政許可的程序通常有三種做法：一是行政許可與其他行政行為，都統(tǒng)一適用行政程序法，如德國、西班牙、葡萄牙等；二是在行政程序中對具體的、特定的行政許可作專門規(guī)定，如日本、美國等；三是在單行法中規(guī)定有關(guān)許可的特別程序和具體程序。我國目前的改革思路即采取了第三種模式，就行政許可程序單獨立法，有關(guān)許可的項目、條件與標準等實體性內(nèi)容由分散的各個領(lǐng)域行政法規(guī)定。對行政許可制度要制定法典，并從以下幾個方面進行。

（一）行政許可的范圍。

對哪些事項設(shè)定許可，應(yīng)符合絕大多數(shù)人的意愿、符合公共利益、符合行政許可設(shè)置的初衷。為防止行政許可被行使行政權(quán)的行政機關(guān)脫離行政許可的設(shè)置目的，而從己方利益出發(fā)任意濫用，通過立法廓定行政許可的范圍十分必要。一般而言，不得設(shè)定行政許可的界定為：依法由公民、法人或者其他組織自主決定的；通過市場競爭機制能夠有效解決的；通過規(guī)范的行業(yè)組織和中介機構(gòu)自律能夠解決的；通過指定和實施強制性標準能夠解決的；通過實施事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的。另外，凡屬于維系基本生存的最底限度的權(quán)利和自由（如人身權(quán)和保障生存的財產(chǎn)權(quán)等）；采取行政登記制度就足以實現(xiàn)行政管理目的的；對沒有特殊義務(wù)及義務(wù)能力要求的權(quán)利和自由，也不應(yīng)設(shè)定行政許可。當然，行政許可的范圍可依經(jīng)濟、社會發(fā)展等情況適當調(diào)整。

可以設(shè)立行政許可的有：自然資源的開發(fā)利用和公共資源的配置等特許事項，直接涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟宏觀調(diào)控，生態(tài)環(huán)境保護及直接關(guān)系人身健康、生命安全等特定活動特許的事項，提供公共服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)需要確定具備特殊信譽，特殊條件或特殊技能等資格的事項。

（二）行政許可的法律淵源

行政許可的法律淵源是指行政許可由何級機關(guān)創(chuàng)制以及由什么方式表現(xiàn)出來。哪些機關(guān)有權(quán)設(shè)定行政許可，存在四種觀點：第一種觀點認為，有權(quán)設(shè)定行政許可的國家機關(guān)越具有廣泛的民意代表性，行政許可范圍的確定就越具有公正性，濫設(shè)行政許可制度限制公民一方應(yīng)得合法權(quán)益的現(xiàn)象越少發(fā)生。因此，有權(quán)設(shè)定行政許可范圍的國家機關(guān)應(yīng)確定為全國人大及其常委會和有地方性法規(guī)制定權(quán)的地方人大及其常委會，行政許可的設(shè)定權(quán)不應(yīng)交給國家行政機關(guān)，以防止行政機關(guān)以行政許可制度限制公民的法定權(quán)和自由。行政機關(guān)的任務(wù)應(yīng)當是執(zhí)行法律和地方性法規(guī)已確定的行政許可制度。第二種觀點認為，除一定級別國家權(quán)利機關(guān)外，國務(wù)院的行政法規(guī)可以設(shè)定行政許可，但規(guī)章不能設(shè)定許可。第三種觀點認為除第二種觀點所列范圍外，規(guī)章可以創(chuàng)設(shè)行政許可。第四種觀點認為，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)可以設(shè)定，規(guī)章無創(chuàng)設(shè)權(quán)，但可以有限涉及行政許可，即根據(jù)需要就法定的許可事項規(guī)定一些細節(jié)性的內(nèi)容，使行政許可更具操作性。

我認為，地方政府規(guī)章行政許可設(shè)定權(quán)應(yīng)暫時保留。理由，行政機關(guān)制定規(guī)章的主要目的之一就是行政管理，而行政許可又是行政管理的手段，現(xiàn)行的多數(shù)規(guī)章中都規(guī)定有行政許可，因此，如果取消行政規(guī)章的許可設(shè)定權(quán)，將直接動搖規(guī)章存在的意義；理由，行政機關(guān)的行政立法權(quán)既有法律上的依據(jù)，又有便于管理的現(xiàn)實必要性。規(guī)章制定主題貼近工作實踐，讓其在法律、法規(guī)授權(quán)情況下，享有一定范圍的行政許可設(shè)定權(quán)，一方面可行使行政管理活動有章可循；另一方面可為將來法律法規(guī)的制定積累經(jīng)驗，這也是各國委任立法迅速發(fā)展的原因。當然，為克服規(guī)章設(shè)定行政許可缺乏民意代表性、容易形成行政壟斷的弊端，可以采取一些補救措施。首先是界定規(guī)章設(shè)定行政許可權(quán)的范圍。只有上位階的法律法規(guī)無規(guī)定時，規(guī)章才能就只能由法律法規(guī)才能設(shè)定的以外的事項作出規(guī)定。其次，采取先行表決制。在整個法律、法規(guī)審議表決之前，對該法中有關(guān)授權(quán)規(guī)章設(shè)定許可權(quán)內(nèi)容先行單獨表決，以決定是否授權(quán)，然后在對整個法律、法規(guī)進行表決的一種授權(quán)立法控制制度。它可以保證規(guī)章設(shè)定許可權(quán)范圍的合理性和科學(xué)性，從而有效克服許可泛濫的弊病。再次，嚴格規(guī)章的立法程序，確保規(guī)章的質(zhì)量。鑒于規(guī)章有可能成為行政機關(guān)相擴大行政權(quán)的手段，建議有相對中立、沒有直接利害關(guān)系的政府法制局牽頭規(guī)章的起草，并由其聘請專家參與立法，充分吸收民眾意見，切實落實規(guī)章向上級政府及本級人大常委會的備案審查制度，以提高規(guī)章質(zhì)量。

（三）行政許可的條件與標準

行政許可的條件是指法律、法規(guī)所規(guī)定的，申請人取得某項行政許可必須達到的最底要求。

目前，我國行政許可制度中關(guān)于行政許可條件和標準的問題，主要在于許可條件和標準籠統(tǒng)或沒有規(guī)定，難以操作，人為掌握的許可條件和內(nèi)部標準過多。由于行政許可適用范圍廣，管理事項的差異性大，許可條件和標準因管理的事項不同而異，很難統(tǒng)一界定于一部法律中。但可以就行政許可條件必須公開、具體、透明等作出形式上的要求，一般的說，申請行政許可應(yīng)具備下列條件：首先，申請人應(yīng)具有一定的權(quán)利能力和行為能力。其次，申請人應(yīng)具有從事所申請事項必需的物質(zhì)條件；再次，還應(yīng)符合法律、法規(guī)所要求的形式要件。行政許可條件的規(guī)定必須科學(xué)，應(yīng)考慮下列因素：一是把握國家法律和大政方針對該項事物的發(fā)展是促進還是限制的；二是許可條件的設(shè)定要符合實際情況；三是許可的條件應(yīng)當明確、具體并具有可操作性，不得含糊其辭，非經(jīng)法定程序不得更改

（四）在實施行政許可中競爭機制的引入

建立許可證拍賣制度、項目招標制度引入競爭機制。這方面可以參考國外經(jīng)驗，在1993年以前，美國的無限頻譜資源主要靠FCC基本上免費分配，但自1993年以后，隨著無限通訊的發(fā)展，美國政府開始利用著名的PCS拍賣機制分配許可證，促進了無限通訊的有序發(fā)展，并使國家增加了巨額財政收入。英國目前也正在利用拍賣方法發(fā)放第三代移動通訊經(jīng)營許可證。新加坡在公共項目招標方面明確規(guī)定，凡價值在3萬新元以上的服務(wù)或工程項目都要公開招標，1000萬新元以上的工程項目還應(yīng)根據(jù)“政府采購協(xié)議”的規(guī)定實行國際招標，并對議標和直接談判的范圍和程序予以嚴格限制，以保證申請者得到公開的信息、公平的機會和公正的待遇。

當行政機關(guān)面對競爭性許可時，為避免出現(xiàn)黑箱操作、行賄等現(xiàn)象，就可以采用拍賣許可證、招投標的方法，將許可證發(fā)給出價最高者、條件最優(yōu)者，更符合優(yōu)化資源配置、發(fā)揮效益最大化的原則。但為保證公正性，實行拍賣、招標的許可僅限于營利性的許可，而且要有法律依據(jù)，其所得收入上繳國家不得私留。我們可以在公共設(shè)施的利用許可，自然資源的開發(fā)許可，如：某種特定資源的開發(fā)利用權(quán)，客運線路運營執(zhí)照等方面運用招標、拍賣等市場化手段加以管理。

（五）行政許可程序若干制度的完善

行政程序的目的，是如何設(shè)計一個使政府官僚武斷和伸手過長的可能性危險減少到最底限度的制度，同時保持行政機關(guān)進行有效活動所需要的靈活性。而實現(xiàn)這一目的就應(yīng)使行政程序的若干制度進一步完善，包括：

1、公開制度。首先，應(yīng)確立行政公開制度。在行政許可法中應(yīng)該把公開辦事制度作為行政機關(guān)的法定義務(wù)加以規(guī)定，行政許可的條件、標準、程序、時限、限額、收費、結(jié)果等均應(yīng)采用適當形式向社會公開，向當事人公開，應(yīng)當公開的內(nèi)容而未公開的，所作的行政許可決定無效，公開形式包括：行政機關(guān)主動公開、依申請而提供相關(guān)信息、公告等。

2、聽政制度。聽政制度是指行政處罰機關(guān)在作出重大決定前，依法通過聽證會的形式聽取當事人對行政處罰決定的事實、理由、依據(jù)、結(jié)果等進行申辯和質(zhì)證的程序制度①。它被奉為現(xiàn)代行政程序的核心，也是社會公眾參與行政活動的重要形式。對行政許可的程序，要根據(jù)許可事項的繁簡實行繁簡分流的程序設(shè)計，可以包括簡易程序、一般程序、聽政程序。為保證當事人及其他利害關(guān)系人有充分陳述意見的機會，對重要的行政許可要實行聽政制度。聽政不僅應(yīng)用于行政許可的實施中，而且可以用于行政許可的設(shè)定過程中。

3、期限制度。時限與效率密切相關(guān)，規(guī)定行政許可的辦結(jié)時限有助于確保行政效率，減少拖延，保護相對人的利益。行政許可期限通常為三個月。

4、告知制度。告知制度是指行政機關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當告之當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù)，并告之當事人依法享有的權(quán)利②。這也是一項有效的保障行政相對人權(quán)益的措施。公民因此有權(quán)知道對自己不利的行政決定的原因，作到心中明白，便于將來達到法定條件時再次申請獲準許可，或者提請復(fù)議或提起訴訟。

5、回避制度。從行政許可的公正性出發(fā)，行使許可權(quán)的行政機關(guān)工作人員應(yīng)當與許可相對人沒有任何直接的利害關(guān)系，否則，其可能會利用自己的優(yōu)勢，促使許可的結(jié)果向有利于某一方面的發(fā)展。因此，凡與相對人有直接利害關(guān)系的應(yīng)主動回避或應(yīng)相對人申請予以回避，避免因其參與而可能造成的偏見和不公正。同時應(yīng)明確規(guī)定，違反回避制度所作出的許可應(yīng)作為可撤消、部分撤消、并可責令有關(guān)機關(guān)重新作出許可的依據(jù)。

6、按規(guī)定收費制度。行政機關(guān)利用許可亂收費是目前許多領(lǐng)域存在的主要問題之一，由于法律沒有明確規(guī)定，利用許可收費現(xiàn)象日益嚴重。在有些情況下，交費成為許可機關(guān)實施許可的主要條件，甚至唯一條件。我認為，對于許可費的收費標準，也應(yīng)在設(shè)立行政許可的法律、法規(guī)上予以統(tǒng)一規(guī)定，許可費用應(yīng)限制在許可機關(guān)核發(fā)許可證所辦手續(xù)的成本費及監(jiān)管費用的范圍，許可機關(guān)不能利用許可獲利。

7、實施主體法定制度。目前由于行政機關(guān)主體和權(quán)限的立法滯后，存在著非法定機關(guān)及組織行使許可權(quán)、許可機關(guān)權(quán)限交叉導(dǎo)致互相推委或重復(fù)許可等突出問題。我認為，對于行政許可機關(guān)主體及權(quán)限也應(yīng)實行許可法定原則，在相關(guān)行政許可法律法規(guī)中明確法定許可機關(guān)及權(quán)限，非法定許可機關(guān)、非依法實施的許可行為無效。同時吸收國外經(jīng)驗，對同一申請涉及多個許可機關(guān)時，實行一站服務(wù)體制。如組建行政服務(wù)中心。

8、行政許可設(shè)定與實施的監(jiān)督。對行政許可的法律監(jiān)督應(yīng)當包括兩個層面、兩種方式的監(jiān)督，即設(shè)定行政許可的立法監(jiān)督、行政監(jiān)督與司法監(jiān)督；實施行政許可的行政監(jiān)督與司法監(jiān)督。對第一層面的監(jiān)督要注重發(fā)揮國家權(quán)利機關(guān)的立法監(jiān)督職能，完善批準與備案制度，同時也要完善下級行政機關(guān)向上級行政機關(guān)就的法規(guī)文件的備案審查制度，以審查設(shè)定行政許可的合法性。另外，應(yīng)盡快拓寬司法監(jiān)督范圍，將抽象的設(shè)定行政許可行為納入司法監(jiān)督視野之中。對第二個層面的監(jiān)督，應(yīng)該充分發(fā)揮行政內(nèi)部由一般行政監(jiān)督、行政檢察、行政復(fù)議所形成的監(jiān)督機制的功能，確保行政許可依法實施；同時，完善行政許可案件的訴訟制度。

注釋：

①宋學(xué)貴主編行政執(zhí)法培訓(xùn)教程第121頁

②曾憲義主編參行政法與行政訴訟法第162頁

參考文獻：

【1】參見毛壽龍：《美國行政審批制度的特色及啟示》，中國經(jīng)濟時報，2001年2月28日。

【2】參見方世榮：《行政許可的涵義、性質(zhì)及公正性問題探討》，載《法律科學(xué)》1998年2期。

【3】參見曹建光：《論加入WTO我國行政許可制度的改革》，載?！督ㄐ姓W(xué)院福建經(jīng)濟管理干部學(xué)院學(xué)報》2002年第1期：王濤：《談我國行政許可制度完善思路》，載《四川行政學(xué)院學(xué)報》2002年第1期。

【4】參見馬懷德：《行政許可制度存在的問題及立法構(gòu)想》，載《中國法學(xué)》1997年第3期；張步洪：《論行政許可的范圍》，載《行政法學(xué)研究》1997年第2期。

【5】參見潘榮偉：《規(guī)章的行政許可設(shè)定權(quán)》，載《行政法學(xué)研究》1998年第1期。