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作為普通法國(guó)家，澳大利亞并沒(méi)有一部統(tǒng)一的行政程序法，這并不等于澳大利亞行政行為沒(méi)有任何程序標(biāo)準(zhǔn)和原則，議會(huì)制定的各類(lèi)部門(mén)法大多都規(guī)定有各機(jī)關(guān)適用的程序規(guī)則，普通法院的法官苦心經(jīng)營(yíng)百余年，通過(guò)判例也創(chuàng)制了一系列程序規(guī)則。它們包括聽(tīng)證規(guī)則，反對(duì)偏見(jiàn)規(guī)則，說(shuō)明理由規(guī)則，證據(jù)規(guī)則等。以上規(guī)則構(gòu)成了澳大利亞行政程序的主要內(nèi)容。在這些眾多的程序標(biāo)準(zhǔn)和原則中，最重要的當(dāng)數(shù)程序公平原則（TheProceduralFairness）。該原則來(lái)源于普通法上的自然公正原則（TheRuleofNaturalJustice）。強(qiáng)制行政機(jī)關(guān)作出影響公民權(quán)益的決定時(shí)，必須承擔(dān)公平行為的義務(wù)，賦予當(dāng)事人表達(dá)意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，根據(jù)可信的符合邏輯的證據(jù)，作出公正的行政決定。鑒于我國(guó)正在研究制定行政程序法，澳大利亞這方面的經(jīng)驗(yàn)無(wú)疑值得我們分析和借鑒。本文就程序公平原則的由來(lái)、適用范圍、主要內(nèi)容作一簡(jiǎn)單介紹，以期有助于我國(guó)行政程序立法研究。一、從自然公正原則到程序公平原則自然公正原則是普通法的一項(xiàng)基本原則。何謂“自然公正”？與其他公正有何區(qū)別？一位英國(guó)法官曾說(shuō)過(guò)：所謂自然的公正是基本的，簡(jiǎn)單的、初步的公正，有別于復(fù)雜的、高標(biāo)準(zhǔn)的、技術(shù)性的公正。[1]或者說(shuō)它是要求行政人員遵守的基本的不能再低的程序標(biāo)準(zhǔn)。傳統(tǒng)上，自然公正原則包含兩個(gè)要求：一是個(gè)人不能做自己案件的法官；二是個(gè)人權(quán)利受到影響時(shí)，應(yīng)當(dāng)給他一個(gè)公平聽(tīng)證的機(jī)會(huì)。起初它是法院司法活動(dòng)遵循的準(zhǔn)則，隨著行政權(quán)力的擴(kuò)大，該原則逐步擴(kuò)展到行政領(lǐng)域。1964年以前，行政機(jī)關(guān)在下列兩種情形下適用自然公正原則：第一，當(dāng)個(gè)人的財(cái)產(chǎn)利益受到行政決定影響時(shí)，應(yīng)當(dāng)適用該原則：“非經(jīng)聽(tīng)證程序，任何行使公共權(quán)力的機(jī)關(guān)均不得剝奪個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利?！盵2]第二，具有司法或準(zhǔn)司法性權(quán)力的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)適用該原則。然而，很難把行政行為區(qū)分為行政和司法兩類(lèi)情況，正是由于存在區(qū)分的困難，所以有人提出，不必再作此類(lèi)區(qū)分，回顧一下1863年的古貝爾案件，其結(jié)論是權(quán)利受到影響的人有權(quán)得到公平的聽(tīng)證，作出決定的人有義務(wù)公平聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)。它是建立在“任何人做任何事都必須公平行為”基礎(chǔ)上的一個(gè)觀念。[3]在1964年的一個(gè)案件中，英國(guó)上議院終于拋棄了只有司法性權(quán)力適用自然公正原則的傳統(tǒng)觀點(diǎn)，認(rèn)為自然公正原則的目的是保護(hù)個(gè)人權(quán)利，凡是行政機(jī)關(guān)決定個(gè)人權(quán)利時(shí)，都應(yīng)當(dāng)適用自然公正原則。[4]在1967年的一個(gè)移民案件中，法官說(shuō)得更明確，“不管公務(wù)員的行為是行政的還是準(zhǔn)司法的，他都必須公平行為?！盵5]有學(xué)者評(píng)論說(shuō)，這是一個(gè)大膽的判決，它既拋棄了行政司法兩分法，又引進(jìn)了公平觀念并且強(qiáng)制這一觀念的重要性。[6]

進(jìn)入70年代以來(lái)，越來(lái)越多的法院開(kāi)始用程序公平的概念，取代自然公正原則?！斑^(guò)去那種行政行為劃分為行政性和司法性的觀點(diǎn)已有再有用了。”[7]“自然公正原則僅適用于司法程序。而不適用于行政程序。”[8]為什么會(huì)產(chǎn)生這種變化呢？自然公正原則與程序公平原則又有何不同呢？對(duì)此有兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，自然公正和程序公平是同一概念的不同表述，都意味著“公平行為”（fairPlayinaction）。只是習(xí)慣上自然公正原則適用于司法職能，為了以示區(qū)別，就把適于行政職能的程序原則稱之為程序公平原則。[9]另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，自然公正和程序公平是有區(qū)別的，首先，它們所要求的程序標(biāo)準(zhǔn)有度的差別，自然公正是一種高標(biāo)準(zhǔn)的程序要求，而程序公平則是較低標(biāo)準(zhǔn)的程序要求；其次，與自然公正相比，程序公平是一個(gè)較為靈活、寬泛的概念，更適于保護(hù)個(gè)人在行政行為中的一般權(quán)利。對(duì)有些決定而言，即使不適用嚴(yán)格的自然公正原則也可以達(dá)到公平的結(jié)果。[10]

二、程序公平原則的適用范圍

對(duì)于該原則的適用范圍，可以從以下幾個(gè)方面理解：首先，它適用于制定法沒(méi)有相反規(guī)定的行政決定程序，當(dāng)制定法與該原則相抵觸時(shí)，優(yōu)先適用制定法規(guī)定的程序；其次，它適用于影響個(gè)人法律權(quán)利、合法期待及其他利益的行政決定；最后，該原則不適用于涉及國(guó)防、立法、緊急措施等行政決定。下面分述。

（一）程序公平原則與法定程序的關(guān)系

前面曾提到，普通法國(guó)家的行政程序標(biāo)準(zhǔn)由兩部分組成，一為普通法原則，二為議會(huì)制定的程序規(guī)則，二者相輔相成，正如著名的古貝爾案判決所言：“當(dāng)制定法沒(méi)有明確規(guī)定當(dāng)事人的聽(tīng)證權(quán)利時(shí)，普通法就會(huì)彌補(bǔ)立法的漏洞。”[11]換言之，“如果制定法給申請(qǐng)人提供的程序保護(hù)不及普通法時(shí)，自然公正原則就可以用來(lái)彌補(bǔ)立法的不足?！盵12]當(dāng)然，如果制定法規(guī)定的程序已經(jīng)很詳細(xì)，法院就無(wú)需再增加程序，即使要增加的話，也需十分謹(jǐn)慎。瑞德勛爵把法院增加程序要求的條件總結(jié)為：“首先要明確法定程序是不充分的，以至于不能實(shí)現(xiàn)公正的目的，而增加程序?qū)⒉粫?huì)違背立法的明顯目的?！盵13]實(shí)踐中的做法是，有些法律明確規(guī)定不適用程序公平原則，那么就不能再適用該原則，例如，澳大利亞維多利亞州1986年校正法[CorrectionsAct（Vic）]規(guī)定：假釋委員會(huì)行使其職權(quán)時(shí)，不受自然公正原則的拘束。[14]有些法律明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)遵守程序公平原則，毫無(wú)疑問(wèn)，此時(shí)行政機(jī)關(guān)既要遵守制定法義務(wù)，又要履行普通法義務(wù)。大多數(shù)情況是，制定法并無(wú)明確相反的規(guī)定，是否適用程序公平原則取決于對(duì)立法意圖的理解。例如，當(dāng)某項(xiàng)行政權(quán)力具有考慮公共政策的立法性質(zhì)時(shí)，就可以推斷出該權(quán)力不適用程序公平原則的立法意圖。此外，如果某項(xiàng)權(quán)力屬于部長(zhǎng)行使的非法定自由裁量權(quán)，或者是緊急情況下行使的裁量權(quán)，或者是行政機(jī)關(guān)的最終裁決權(quán)，均可推斷出不適用普通法原則的立法意圖。但是，對(duì)個(gè)人權(quán)益產(chǎn)生影響的決定，不可輕易作出不適用普通法原則的推斷。如果立法有此意圖，那么這種意圖“既不是推測(cè)的結(jié)果，也不是從間接的推理和不確定的考慮中得出的，而是以明白、清楚的文字表現(xiàn)出的意圖。”[15]由此我們注意到，澳大利亞的法定程序優(yōu)于普通法中程序公平原則，但程序公平原則彌補(bǔ)了法定程序適用范圍窄、分散不統(tǒng)一的缺陷。

（二）受程序公平原則保護(hù)的權(quán)益范圍

1.法律權(quán)利

隨著程序公平原則適用范圍的擴(kuò)大，該原則保護(hù)的權(quán)益范圍也不斷擴(kuò)展。根據(jù)古貝爾案件的判決，程序公平原則適用于對(duì)個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利產(chǎn)生不利影響的行政決定。1964年以后，受該原則保護(hù)的權(quán)益擴(kuò)大到所有法律權(quán)利，例如，職業(yè)或社會(huì)團(tuán)體成員的資格權(quán)利，擁有許可證的權(quán)利等均受程序公平原則的保護(hù)。[16]在1968年的一個(gè)案件中，法院認(rèn)為，出租汽車(chē)的牌照，因其具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值，所以它不是傳統(tǒng)意義的特權(quán)，而是一種法律權(quán)利，行政機(jī)關(guān)剝奪或限制牌照的決定，應(yīng)當(dāng)適用程序公平原則。[17]

2.合法期待

“合法期待”是普通法國(guó)家行政法中的一個(gè)特別概念。1969年，丹寧勛爵在一個(gè)案件中將其定義為：“所謂合法期待是指合理的，不受干涉的，未來(lái)即將得到的法律權(quán)利和法律自由?！盵18]也有人將它描述為“比權(quán)利再多一點(diǎn)的合法利益?！盵19]1977年澳大利亞高等法院采用了這一概念，認(rèn)為一個(gè)人未經(jīng)聽(tīng)證就被取消參賽資格，實(shí)際上侵害了他的“合法期待”利益，違反了程序公平原則。因?yàn)橘愸R是對(duì)公眾公開(kāi)的活動(dòng)，主辦單位通過(guò)廣告等形式鼓勵(lì)公眾參與，任何人只要取得參賽資格，就有獲獎(jiǎng)的合法期待。[20]行政機(jī)關(guān)影響個(gè)人的合法期待是否必須遵守程序公平原則呢？回答是肯定的，因?yàn)檫@種期待并非不著過(guò)際的妄想，而是建立在一定事實(shí)基礎(chǔ)上的符合邏輯的合理期望，所以應(yīng)當(dāng)受到公平程序的保護(hù)，合法期待通常產(chǎn)生于以下情形：第一，已經(jīng)擁有某種合法權(quán)利和利益，希望繼續(xù)擁有；第二，行政機(jī)關(guān)承諾給予某種利益或?qū)⒀永m(xù)某種利益。例如，某人申請(qǐng)更換許可證時(shí)，就享有繼續(xù)擁有許可證的合法期待；再如，按照行政機(jī)關(guān)的承諾（無(wú)不良紀(jì)錄即可留任），一個(gè)前任務(wù)員享有再次被任命為公務(wù)員的合法期待。

合法期待概念的出現(xiàn)，與法院不斷擴(kuò)大司法審查范圍有關(guān)。過(guò)去，只有影響個(gè)人法律權(quán)利的行政決定才接受法院監(jiān)督，而今影響個(gè)人合法期待的決定也要接受法院監(jiān)督。當(dāng)然，合法期待概念更具有程序意義，它并不意味著有了合法期待，行政機(jī)關(guān)就不能拒絕申請(qǐng)或收回利益。而是要求行政機(jī)關(guān)在作出這種決定時(shí)，必須適用公平程序。法院也不是要求行政機(jī)關(guān)向個(gè)人提供特殊的、實(shí)質(zhì)性的結(jié)果來(lái)滿足他的合法期待，而是通過(guò)遵守公平程序達(dá)到保護(hù)其合法期待的目的。[21]

3.其他利益

除法律權(quán)利和合法期待外，個(gè)人的其他利益受到行政決定的影響時(shí)，是否也受程序公平原則的保護(hù)呢？對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，1977年以來(lái)的判例表明了相同的看法。概括起來(lái)有以下幾個(gè)方面：首先，個(gè)人的經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)利益、名譽(yù)等均受程序公平原則的保護(hù)；其次，行政機(jī)關(guān)對(duì)上述利益的影響必須是直接的、即刻發(fā)生效力的；再次，這種影響是對(duì)特定對(duì)象單獨(dú)發(fā)生的，有別于對(duì)一般公眾的影響。[22]

根據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)，可以把影響個(gè)人權(quán)益的行政決定分為以下幾類(lèi)：申請(qǐng)類(lèi)；希望類(lèi)；剝奪類(lèi)。申請(qǐng)類(lèi)決定是指?jìng)€(gè)人對(duì)自己并不實(shí)際享有的法律權(quán)利或其他利益提出請(qǐng)求。例如，申請(qǐng)?jiān)S可證、申請(qǐng)工作、申請(qǐng)加入某個(gè)團(tuán)體等。這種決定涉及政策或技術(shù)問(wèn)題，因而不適用程序公平原則。剝奪類(lèi)決定是對(duì)個(gè)人已經(jīng)享有法律權(quán)利或利益予以限制或剝奪，例如吊銷(xiāo)許可證，開(kāi)除公職等，當(dāng)然要適用程序公平原則。希望類(lèi)決定是介乎申請(qǐng)類(lèi)和剝奪類(lèi)之間的決定，如果存在“合法期待”就應(yīng)當(dāng)適用程序公平原則。例如，要求更換或續(xù)展許可證、繼續(xù)從事正在進(jìn)行的工作都具有合法期待，應(yīng)該適用程序公平原則。

（三）不適用程序公平原則的主要情形

程序公平原則是法定程序的重要補(bǔ)充，只要立法沒(méi)有相反的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)無(wú)條件適用。但是，在特別情形下，行政機(jī)關(guān)根據(jù)立法意圖可以不適用該原則。這些情形是：

1.法律已經(jīng)規(guī)定有聽(tīng)證或申訴程序

如果法律已經(jīng)明確規(guī)定了某種形式的聽(tīng)證（hearing）或申訴（appeal）程序，那么就意味著無(wú)需適用程序公平原則。因?yàn)榉ǘǔ绦蛞呀?jīng)為當(dāng)事人提供了充分的程序保障，當(dāng)事人有機(jī)會(huì)行使其權(quán)利。但是，在這種情況下，要求法律的規(guī)定必須“明白一致”，如果法院認(rèn)為法定條款不夠全面或完整，仍然有權(quán)適用程序公平原則。[23]例如，法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)在緊急情況下不受“不得單方面接觸原則”的限制，這并不意味著在非緊急情況下就可以單方面接觸。同樣，法律規(guī)定的申訴程序也必須是能夠?qū)彶槭聦?shí)和法律并作出實(shí)質(zhì)性決定的程序，如果申訴程序中的上訴裁判機(jī)構(gòu)不能變更原決定，只能提出建議，或者上訴裁判機(jī)構(gòu)僅就法律問(wèn)題進(jìn)行復(fù)審，那么并不表明原決定可以不適用程序公平原則。

2.存在后繼補(bǔ)救手段

為了提高行政效率，加快行政決定的速度，法院通常把是否經(jīng)過(guò)申訴程序作為是否給予程序性司法救濟(jì)的考慮因素。[24]其理由是，一個(gè)未經(jīng)聽(tīng)證的決定完全可以在申訴階段補(bǔ)救，所以，只要存在必要的補(bǔ)救手段，就不要求在作出原決定時(shí)必須適用程序公平原則。那么，如果利用了法定申訴程序，是否就意味著不能以程序違法為申請(qǐng)司法審查呢？這要看程序違法的理由是否充分，不能一概而論，因?yàn)椤安⒉淮嬖谶x擇了裁判所就不能訴至法院的普通性規(guī)則”。[25]

與此相關(guān)的一問(wèn)題是，行政機(jī)關(guān)作出初步的、建議性的報(bào)告或決定是否適用程序公平原則？一種觀點(diǎn)認(rèn)為，這類(lèi)決定不產(chǎn)生法律效力，因而不符合適用程序公平原則的條件。在1963年的一個(gè)案件中，多數(shù)法官認(rèn)為，政府檢查員對(duì)公司情況的調(diào)查報(bào)告，不是最終決定，其制作過(guò)程不適用程序公平原則。少數(shù)法官認(rèn)為，由于報(bào)告已經(jīng)把公司置于比沒(méi)有報(bào)告更不利的法律地

位，所以應(yīng)當(dāng)適用程序公平原則。[26]本案中少數(shù)法官的意見(jiàn)得到學(xué)術(shù)界的贊同，他們普遍認(rèn)為，如果初步?jīng)Q定沒(méi)有經(jīng)過(guò)聽(tīng)證，而此后最終決定會(huì)給予的話，就不能以初步?jīng)Q定未經(jīng)聽(tīng)證為由宣告其無(wú)效。如果初步?jīng)Q定之后沒(méi)有聽(tīng)證程序，特別是初步?jīng)Q定直接影響最終決定時(shí)，就應(yīng)提供一定的程序保護(hù)。[27]

3.行使行政立法權(quán)或政策制定權(quán)

1964年后，程序公平原則只適用于司法性權(quán)力的觀念被徹底拋棄，取而代之的是所有行政權(quán)力都應(yīng)當(dāng)適用程序公平原則。那么，行政立法活動(dòng)和制定政策行為是否也適用該原則呢？原則上，立法性質(zhì)的決定不適用該原則。法院認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)使立法權(quán)的決定是針對(duì)普遍對(duì)象的，它以相同的方式影響所有公眾的利益，因而不宜適用程序公平原則。[28]而制定政策往往涉及政治考慮，變化無(wú)常，也不宜適用程序公平原則。有學(xué)者把行政立法和制定政策活動(dòng)不適用程序公平原則的理由概括為：第一，有關(guān)立法規(guī)定不適用；第二，難以保證所受有影響的人獲得聽(tīng)證的權(quán)利；第三，如允許聽(tīng)證，還存在財(cái)力負(fù)擔(dān)問(wèn)題；第四；規(guī)章和政策的不穩(wěn)定性。[29]

但是，近年來(lái)法院態(tài)度有所改變。認(rèn)為當(dāng)行使立法性質(zhì)的權(quán)力對(duì)個(gè)別人產(chǎn)生的影響不同于對(duì)公眾的影響時(shí)，也應(yīng)當(dāng)適用程序公平原則。例如，當(dāng)面包生產(chǎn)協(xié)會(huì)為了確保市場(chǎng)利潤(rùn)向價(jià)格委員會(huì)申請(qǐng)?zhí)岣呙姘蹆r(jià)時(shí)，價(jià)格委員會(huì)頒布一個(gè)命令，雖然該命令提高了售價(jià)，但是明顯低于協(xié)會(huì)的要求。盡管該命令具有立法性質(zhì)，但是面包協(xié)會(huì)受到的利益影響要比普通消費(fèi)者大，所以應(yīng)當(dāng)適用程序公平原則。[30]

4.涉及國(guó)這安全的決定，涉及國(guó)家安全的行政決定，可以不適用程序公平原則，這是普通法國(guó)家一貫堅(jiān)持的立場(chǎng)。在1985年的一個(gè)案件中，英國(guó)上議院認(rèn)為：“行政機(jī)關(guān)未經(jīng)聽(tīng)證，作出不允許情報(bào)部門(mén)高級(jí)官員參加工會(huì)的決定違反了程序公平原則，但是，考慮到國(guó)家安全高于程序公平，所以政府可以不適用程序公平原則?！盵31]澳大利亞雖然尚未發(fā)生過(guò)以國(guó)家安全為由拒不適用程序公平原則的案件，但在另外一起案件中，高等法院作出過(guò)類(lèi)似的判決。一名空軍飛行員因健康原因被強(qiáng)制退休，隨后他以未經(jīng)聽(tīng)證為由申請(qǐng)司法審查。法院認(rèn)為，由于任免空軍涉及很強(qiáng)的公共政策考慮，所以可以不適用程序公平原則。[32]

5.緊急情況

緊急情況下采取的行政措施，如消滅危險(xiǎn)動(dòng)物，防止傳染病流行，發(fā)生火災(zāi)或自然災(zāi)害時(shí)強(qiáng)行進(jìn)入住宅等不適用程序公平原則。是否所有緊急情況都不適用呢？這取決于行使權(quán)力的具體情況。為了確定程序公平原則是否適用，法院往往要求行政機(jī)關(guān)提供證據(jù)，證明有緊急情況發(fā)生。[33]

三、程序公平原則的主要內(nèi)容

程序公平原則的內(nèi)容十分豐富，主要包括三項(xiàng)規(guī)則：聽(tīng)證規(guī)則、反對(duì)偏見(jiàn)規(guī)則和可信證據(jù)規(guī)則。聽(tīng)證規(guī)則要求公平聽(tīng)取受決定影響的人的意見(jiàn)；反對(duì)偏見(jiàn)規(guī)則要求作出決定的人與被決定人或事沒(méi)有利害關(guān)系，必須公正作出決定；可信證據(jù)規(guī)則要求每項(xiàng)決定應(yīng)建立在可信的、符合邏輯的證據(jù)基礎(chǔ)之上。就最嚴(yán)格意義的程序公平原則而言，與法院適用的司法程序并無(wú)區(qū)別。如作出決定前通知當(dāng)事人，舉行聽(tīng)證會(huì)，允許質(zhì)證和交叉辯論，允許委托人，根據(jù)聽(tīng)證紀(jì)錄作出裁判等。就一般意義的程序公平原則而言，諸如委托人和口頭聽(tīng)證等程序可以省略。當(dāng)然，最簡(jiǎn)單的程序公平原則也許什么都不要求。由于行政決定是由行政機(jī)關(guān)作出的，不同種類(lèi)的行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的性質(zhì)、對(duì)象和依據(jù)又不完全相同，所以不能要求所有行政機(jī)關(guān)都必須適用最嚴(yán)格意義上的程序公平原則。程序公平原則在不同的行政決定中有不同的含義和要求。一般來(lái)說(shuō)，程序公平原則的內(nèi)容取決于案件的具體情況，包括行為的性質(zhì)、對(duì)象和依據(jù)。[34]也有人認(rèn)為程序公平的含義取決于被侵害利益的性質(zhì)、立法意圖和權(quán)力性質(zhì)。[35]

（一）聽(tīng)證規(guī)則（HearingRule）

聽(tīng)證規(guī)則是程序公平原則的核心內(nèi)容，其實(shí)質(zhì)含義是：對(duì)某人作出影響其利益的決定前，必須事先通知，允許其知道即將作出的決定內(nèi)容，被決定者有權(quán)陳述自己的看法，并進(jìn)行必要的抗辯。具體而言，聽(tīng)證規(guī)則包含以下要素：通知、公開(kāi)、以口頭或書(shū)面形式聽(tīng)證。

1.事先通知

對(duì)當(dāng)事人作出不利決定前給予事先通知是程序公平原則的最低要求。[36]因?yàn)楫?dāng)事人不了解指控的內(nèi)容和理由，就難以提出有力的抗辯，而且還會(huì)在沒(méi)有爭(zhēng)議的問(wèn)題上浪費(fèi)時(shí)間。通知的意義在于讓被調(diào)查人知道調(diào)查的主題，作出決定的機(jī)關(guān)享有哪些對(duì)自己不利的權(quán)力，給被調(diào)查人提供一個(gè)影響機(jī)關(guān)決定的機(jī)會(huì)。因此，程序公平原則要求行政機(jī)關(guān)根據(jù)遇到的問(wèn)題和相關(guān)的權(quán)力，在程序進(jìn)行的適當(dāng)階段，讓利益受影響的人知道調(diào)查的性質(zhì)和被調(diào)查的主要內(nèi)容，以便有機(jī)會(huì)考慮對(duì)方的證據(jù)和案情，準(zhǔn)備對(duì)自己有利的證據(jù)。[37]至于通知的范圍則取決于決定的性質(zhì)。如果決定是制裁性的，那么就應(yīng)該把行政機(jī)關(guān)準(zhǔn)備作出的決定和理由通知對(duì)方，但不必告知每個(gè)細(xì)節(jié)；如果決定是許可性的，那么只需通知被許可人拒絕或吊銷(xiāo)許可的主要意圖和存在的問(wèn)題；如果決定是調(diào)查性的，那么就向被調(diào)查人通知調(diào)查的性質(zhì)和大概情況，不必將屬于保密范圍的證據(jù)一一披露。一般情況下，通知的內(nèi)容與聽(tīng)證中的指控內(nèi)容應(yīng)該一致。例如，某人在聽(tīng)證之前得到通知，但聽(tīng)證的內(nèi)容超出了通知的范圍或與通知不同時(shí)，就屬于違反程序公平原則。[38]

2.公開(kāi)材料

聽(tīng)證就是聽(tīng)取對(duì)方意見(jiàn)并作出公正的決定。為此，在聽(tīng)證程序開(kāi)始階段就應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人公開(kāi)有關(guān)材料，允許他在決定作出之前提出辯解。公開(kāi)的目的是為了避免被調(diào)查人“處于黑暗之中”。［39］需公開(kāi)材料的范圍較廣，包括行政機(jī)關(guān)作出決定的事實(shí)證據(jù)和法律依據(jù)，工作程序，初步結(jié)論，甚至一些保密材料，只要不違反有關(guān)保密的義務(wù)。當(dāng)然，不能要求行政機(jī)關(guān)公開(kāi)所有材料，有些材料是否公開(kāi)，取決于案情和調(diào)查所處的階段。

3.舉行聽(tīng)證

舉行聽(tīng)證會(huì)是聽(tīng)證規(guī)則包含的最重要的內(nèi)容，采用口頭聽(tīng)證還是書(shū)面聽(tīng)證則視具體情況而定，很難統(tǒng)一要求。例如，影響土地等財(cái)產(chǎn)權(quán)的，需口頭聽(tīng)證，而拒絕移民申請(qǐng)居留權(quán)的，則無(wú)需口頭聽(tīng)證；某人面對(duì)一項(xiàng)指控又沒(méi)有證人，如果只是簡(jiǎn)單的事實(shí)問(wèn)題而非法律問(wèn)題時(shí)，也不需要口頭聽(tīng)證；但處罰案件，無(wú)論涉及實(shí)體問(wèn)題還是程序問(wèn)題，均需采作用口頭聽(tīng)證形式。[40]但是，行政程序不同于普通法國(guó)家的司法程序（抗辯式），更類(lèi)似于大陸法國(guó)家的司法程序（訊問(wèn)式），加之由于行政官員熟悉決定程序，所以他們更愿意采用書(shū)面的而不是口頭的聽(tīng)證形式。[41]如果要求行政機(jī)關(guān)擴(kuò)大口頭聽(tīng)證范圍，還可能從總體上產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。[42]

在聽(tīng)證過(guò)程中，當(dāng)事人是否有權(quán)交叉質(zhì)證（cross-examine）呢？原則上，當(dāng)事人無(wú)權(quán)交叉詢問(wèn)證人，因?yàn)檫@會(huì)不當(dāng)拖延時(shí)間，增加開(kāi)支。[43]當(dāng)事人完全可以通過(guò)提交書(shū)面意見(jiàn)達(dá)到目的。

4.委托人在聽(tīng)證程序中，當(dāng)事人是否有權(quán)委托人呢？在普通法上，除非法律有相反規(guī)定，每個(gè)人都有權(quán)獲得法定機(jī)關(guān)的口頭聽(tīng)證，也有權(quán)委托包括律師在內(nèi)的人。[44]但在實(shí)踐中，法院通常不把委托人的權(quán)利視作程序公平原則的必要組成部分。[45]即使在可能構(gòu)成刑事起訴的行政程序中，也沒(méi)有絕對(duì)的委托人的權(quán)利。[46]因此，當(dāng)事人能否委托人很大程度上取決于法律規(guī)定。有些法律規(guī)定了這種權(quán)利，大多數(shù)法律則賦予行政機(jī)關(guān)很大的自由裁量權(quán)，允許行政機(jī)關(guān)根據(jù)案件的具體情況自行決定。行政機(jī)關(guān)往往根據(jù)當(dāng)事人的生理狀況、受教育程度、語(yǔ)言能力等因素，決定是否允許委托人。

5.聽(tīng)證職能的委托通常，聽(tīng)證應(yīng)當(dāng)由作出行政決定的機(jī)關(guān)主持，但由于行政機(jī)關(guān)職能繁多，不能要求機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人主持每個(gè)聽(tīng)證，所以出現(xiàn)了聽(tīng)證職能的委托。即作出決定的行政機(jī)關(guān)把聽(tīng)證職能委托給所屬機(jī)構(gòu)和人員，由這些機(jī)構(gòu)和人員舉行聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)取各方意見(jiàn)并將意見(jiàn)匯總報(bào)告，由行政機(jī)關(guān)最終作出決定。這種做法得到法院的支持。[47]

（二）反對(duì)偏見(jiàn)規(guī)則（TheRuleAgainstBias）

“正義不只是一種結(jié)果，而應(yīng)當(dāng)是明顯無(wú)疑能夠看得見(jiàn)的過(guò)程?！盵48]反對(duì)偏見(jiàn)規(guī)則正是建立在這種普通法信念基礎(chǔ)上的重要規(guī)則，它要求作出決定的人與決定本身或被決定影響的人沒(méi)有利害關(guān)系，不存偏見(jiàn)地作出決定。一般來(lái)說(shuō)，偏見(jiàn)有兩種情況：第一，實(shí)質(zhì)偏見(jiàn)（actualbias），即有證據(jù)表明決定者確實(shí)與決定的結(jié)果有利害關(guān)系，如某官員作出一項(xiàng)利于某公司的決定，而此人持有該公司的股份，可以認(rèn)定該決定構(gòu)成偏見(jiàn)。第二，表面偏見(jiàn)（anapperanceofbias）。這種情況又可分為：合理懷疑的偏見(jiàn)（reasonablesuspicionofbias）和真正可能的偏見(jiàn)（reallikelihoodofbias）。[49]所謂合理懷疑指合理地產(chǎn)生于案件當(dāng)事人或一般公眾意識(shí)中的懷疑。如果具有公平意識(shí)的人合理地認(rèn)為行政決定者存在偏見(jiàn)，那么就可以說(shuō)這個(gè)決定違反了“反對(duì)偏見(jiàn)規(guī)則”。[50]所謂真正可能的偏見(jiàn)是指有些事實(shí)表明，決定者極有可能作出不公正的決定。如某個(gè)參加案件調(diào)查的人參與決定程序，或參與原決定的人處理對(duì)原決定的申訴，都極有可能作出不公正的決定。由于行政決定畢竟不同于司法程序，不能把所有表面偏見(jiàn)決定都認(rèn)定為違反程序公平原則，所以反對(duì)偏見(jiàn)規(guī)則的內(nèi)容越來(lái)越靈活。[51]

除上述兩項(xiàng)規(guī)則外，程序公平原則還要求行政機(jī)關(guān)遵守可信證據(jù)規(guī)則和說(shuō)明理由規(guī)則。所謂可信證據(jù)規(guī)則是指行政機(jī)關(guān)必須將其決定建立在符合邏輯的、可信的證據(jù)材料基礎(chǔ)上，這些證據(jù)材料必須能夠說(shuō)明決定所依據(jù)的事實(shí)結(jié)論是真實(shí)準(zhǔn)確的。[52]說(shuō)明理由規(guī)則是近些年發(fā)展起來(lái)的一項(xiàng)規(guī)則，它要求行政機(jī)關(guān)作出對(duì)個(gè)人權(quán)益不利的決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由。雖然它不是普通法上的義務(wù)，但被很多立法確認(rèn)，逐步成為提高行政決定質(zhì)量，滿足公民的公平需求，便于公民起訴的重要途徑，受到很多國(guó)家的重視。[53]

（三）違反程序公平原則的法律后果

盡管程序公平原則是普通法上的要求，但違反該原則同樣會(huì)引發(fā)一定的法律后果。對(duì)此通常有三種看法：第一種觀點(diǎn)把程序公平原則視為強(qiáng)制性要求，一旦違反導(dǎo)致行政決定無(wú)效；第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，程序違法不同于實(shí)體違法，除非提供了公平程序后產(chǎn)生的決定與原來(lái)的決定不一樣，否則，不能以程序違法為由宣告決定無(wú)效；第三種觀點(diǎn)折衷了以上兩種看法，認(rèn)為程序違法影響行政決定的正確性時(shí)，才認(rèn)定該決定無(wú)效。[54]程序違法引起的決定無(wú)效不同于決定的的撤銷(xiāo)，該決定被法院宣告無(wú)效之前仍然具有某種效力，即當(dāng)事人在決定未被宣告無(wú)效之前仍須遵守。[55]

程序公平原則不同于其他實(shí)體法規(guī)則，法院所關(guān)心的是作出決定的程序是否適當(dāng)，而非依照程序產(chǎn)生的實(shí)體決定是否公正，然而，程序公平永遠(yuǎn)是實(shí)體公正的最有力保障。如果程序不公平，即使實(shí)體公正，法院也要求行政機(jī)關(guān)再履行一次程序義務(wù)，以達(dá)到總體公正的結(jié)果。在1985年的一個(gè)案件中，布蘭納法官認(rèn)為聽(tīng)證的價(jià)值是不能取代的，即使作出決定的人想方設(shè)法排斥相反一方的材料或意見(jiàn)，這些材料或意見(jiàn)仍能對(duì)決定者的不當(dāng)考慮或偏見(jiàn)構(gòu)成威脅。[56]

四、對(duì)中國(guó)行政程序立法的啟示

雖然澳大利亞沒(méi)有統(tǒng)一的行政程序法，但其程序原則和標(biāo)準(zhǔn)對(duì)我國(guó)程序立法仍具有一定的參考價(jià)值。至少在以下幾個(gè)方面有進(jìn)一步思考的必要：

（一）程序立法的意義和方式

程序立法是近幾年來(lái)各國(guó)行政法的發(fā)展趨勢(shì)，雖然有些國(guó)家沒(méi)有制定統(tǒng)一的程序法，但在部門(mén)法中分門(mén)別類(lèi)制定了若干程序規(guī)則，與此同時(shí)發(fā)展了普通法的程序原則，澳大利亞就是其中一例，我國(guó)非普通法國(guó)家，自無(wú)通過(guò)法院創(chuàng)立程序規(guī)則的必要，完全可以通過(guò)立法達(dá)到這一目的。

程序立法方式取決于立法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)活動(dòng)的監(jiān)督范圍和行政機(jī)關(guān)對(duì)程序的需求。如果立法機(jī)關(guān)試圖對(duì)所有行政活動(dòng)都加以嚴(yán)密的監(jiān)督，那么在一部統(tǒng)一的程序法典中規(guī)定所有程序要求是不現(xiàn)實(shí)的。澳大利亞的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，必須采用分散立法與統(tǒng)一原則相結(jié)合的方式。即部門(mén)法規(guī)定各自適用的程序規(guī)則，統(tǒng)一法規(guī)定最低或最基本的要求。這樣，既可以照顧到行政機(jī)關(guān)各自的特殊性，又可以保證基本程序得到遵守。

（二）統(tǒng)一行政程序法的適用范圍

1.部門(mén)法的規(guī)定

如果立法機(jī)關(guān)認(rèn)為特殊部門(mén)的特殊決定不宜于適用統(tǒng)一程序法時(shí)，可以在法律中直接規(guī)定。如可以規(guī)定國(guó)防、外交、緊急情況、立法、制定政策等不適用統(tǒng)一程序法。除此之外，所有行政決定均適用行政程序法。當(dāng)然，統(tǒng)一程序法的內(nèi)容很多，具體行政部門(mén)是否全部適用還取決于權(quán)力的性質(zhì)、行為的階段、對(duì)個(gè)人利益的影響程度等因素，不能一概而論。

2.被行政決定影響的權(quán)益

某項(xiàng)權(quán)益是否受程序法保護(hù)，要看該權(quán)益的性質(zhì)。已經(jīng)取得的合法權(quán)利當(dāng)然受到保護(hù)。例如行政處罰、行政強(qiáng)制等決定均應(yīng)遵守程序法。尚未取得的權(quán)利是否也適用程序法應(yīng)當(dāng)有所區(qū)分。例如，提出一般的許可申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)可以不適用聽(tīng)證程序，但吊銷(xiāo)許可證或更換許可證則需適用。這就是普通法所說(shuō)的合法期待也受程序公平原則的保護(hù)。至于人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)之外的利益是否適用程序法則有必要進(jìn)一步研究。

（三）程序立法的基本內(nèi)容

關(guān)于程序立法的基本內(nèi)容，國(guó)內(nèi)學(xué)者已多有論述。[57]根據(jù)澳大利亞的經(jīng)驗(yàn)，行政程序立法應(yīng)當(dāng)規(guī)定最基本的程序規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。它們包括聽(tīng)證規(guī)則、反對(duì)偏見(jiàn)規(guī)則、說(shuō)明理由規(guī)則和證據(jù)規(guī)則等。此外還應(yīng)當(dāng)規(guī)定違反程序要求的法律后果。

1.聽(tīng)證規(guī)則

聽(tīng)證的本質(zhì)是作出不利決定前聽(tīng)取對(duì)方意見(jiàn)，因此不能把聽(tīng)證簡(jiǎn)單歸結(jié)為口頭聽(tīng)證，還應(yīng)當(dāng)包括書(shū)面等其他形式的聽(tīng)證。聽(tīng)證的范圍應(yīng)當(dāng)盡可能廣泛。無(wú)論何種形式的聽(tīng)證，均須履行事先通知義務(wù)，告知聽(tīng)證的主要內(nèi)容和時(shí)間、地點(diǎn)，以便當(dāng)事人作好準(zhǔn)備。因?yàn)檫@是最基本的程序保障。此外還須向當(dāng)事人公開(kāi)有關(guān)材料。至于是否允許當(dāng)事人委托他人（包括律師）參加聽(tīng)證，是否采用口頭聽(tīng)證則由、行政機(jī)關(guān)依法裁量。行政機(jī)關(guān)可以在必要時(shí)委托所屬機(jī)構(gòu)和人員主持聽(tīng)證，但決定仍需行政機(jī)關(guān)作出。

2.反對(duì)偏見(jiàn)規(guī)則反對(duì)偏見(jiàn)規(guī)則是程序公平原則的重要組成部分。具體體現(xiàn)為回避、不得單方面接觸、決定者和指控調(diào)查者分離等制度。我國(guó)行政處罰法已經(jīng)將職能分離制度規(guī)定下來(lái)，今后的程序立法有必要將反對(duì)偏見(jiàn)規(guī)則連同具體制度作出詳細(xì)規(guī)定。當(dāng)然對(duì)一些職能交叉的特殊部門(mén)可作例外規(guī)定。此外，程序法還應(yīng)當(dāng)規(guī)定證據(jù)規(guī)則和說(shuō)明理由規(guī)則。

3.違反程序的法律后果

為了保證程序規(guī)則得到切實(shí)遵守，可以把行政程序分為強(qiáng)制性程序和指導(dǎo)性程序，違反前者的決定自然無(wú)效；違反后者，決定有可能無(wú)效。無(wú)效并不意味著行政機(jī)關(guān)不能再作出新的決定，而是要求行政機(jī)關(guān)從程序上再次考慮對(duì)方的意見(jiàn)而已。這樣既可以保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)利，也可以保障行政機(jī)關(guān)依法行使權(quán)力，從而達(dá)到實(shí)體和程序同時(shí)公正的最終目的。

*法學(xué)博士，中國(guó)政法大學(xué)法制研究所副研究員。本文系澳大利亞教育部資助的“中國(guó)政法大學(xué)澳大利亞政治法律研究中心”研究成果的一部分，撰寫(xiě)過(guò)程中得到澳大利亞LaTrobe大學(xué)法學(xué)院高級(jí)講師陳建福博士的熱情幫助，在此謹(jǐn)致謝意。

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[40]Allars，supranote，atp.267-268.

[41]Douglas&jones，supranote，atp.527.

[42]French法官認(rèn)為，如果要求所有的難民案件都采用口頭聽(tīng)證，那么就意味著很多案件要由缺乏經(jīng)驗(yàn)的難民官員處理，其結(jié)果只會(huì)降低行政決定的質(zhì)量，見(jiàn)Chcnv.Mica[1993]45FCR384.

[43]o‘Rourkev.Miller[1985]156CLR342.

[44]RvBoardofApeal；ExparteKay[1916]22CLR183.

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[49]SeeCanesupranote，atp.109.

[50]RvWatson；ExparteArmstrong[1976]136CLR248.

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[55]Clvinv.Carr[1979]1NSWLR1.

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[57]見(jiàn)1996年第4期《行政法學(xué)研究》。