導(dǎo)語：政府信用與行政法治分析論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一

行政許可制度存在的范圍、許可程序、監(jiān)管方式在一定程度上反映著政府與市場、政府與社會的關(guān)系，也從一個側(cè)面反映著一個社會的政治文明程度。市場經(jīng)濟(jì)要求合理劃分行政許可的權(quán)力邊界-這個邊界既能夠保證使政府有效行使行政管理職權(quán)，實(shí)現(xiàn)對社會、經(jīng)濟(jì)的宏觀管理，又能夠充分保證市場的內(nèi)在活力，實(shí)現(xiàn)市場本身具有的調(diào)節(jié)功能。

根據(jù)《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所管理辦法》的規(guī)定，我國“網(wǎng)吧”經(jīng)營行政許可的基本制度是：網(wǎng)吧業(yè)主必須首先取得文化部門核發(fā)的《網(wǎng)絡(luò)文化準(zhǔn)營證》，通信部門核發(fā)的《經(jīng)營許可證》，以及公安部門核發(fā)的《信息安全合格證》，三證都齊全才能得到工商營業(yè)執(zhí)照，這就是所謂的“網(wǎng)吧”經(jīng)營“三證一照”制度。對“網(wǎng)吧”經(jīng)營設(shè)定一定的審批制度無疑是必要的，但現(xiàn)行“網(wǎng)吧”審批制度存在的問題也是十分明顯的。

一是重審批輕監(jiān)管。

就“網(wǎng)吧”審批來說，它既然被視為一個問題滋生的場所，對“網(wǎng)吧”經(jīng)營設(shè)定嚴(yán)格的許可制度似乎就是天經(jīng)地義的事了?！熬W(wǎng)吧”在一些人看來是違法甚至犯罪現(xiàn)象滋生的場所之一，網(wǎng)上危害國家安全，煽動民族分裂，散布謠言，宣揚(yáng)邪教，傳播淫穢、色情、暴力、賭博等有害信息及不健康內(nèi)容的網(wǎng)絡(luò)電腦游戲和非網(wǎng)絡(luò)游戲……。于是，有關(guān)部門各司其職，各把關(guān)口也就順理順章了。其實(shí)，辯證地看，任何事情都有正反兩方面的作用?！熬W(wǎng)吧”本身并非“問題場所”，相反，它是人們交流信息、獲取信息、休閑娛樂的處所；網(wǎng)絡(luò)對于我們的重要性、積極意義是盡人皆知的。如果說網(wǎng)絡(luò)本身存在一些消極面，它也完全可以在“網(wǎng)吧”以外的任何地方存在。按照網(wǎng)吧有“問題”就必須嚴(yán)格審批的邏輯，家庭上網(wǎng)似乎也應(yīng)該經(jīng)過幾道關(guān)口的嚴(yán)格審批了。“網(wǎng)吧”審批制度之所以如此嚴(yán)格的另一個重要原因是公共場所的安全問題，我們認(rèn)為在這方面設(shè)定一定的標(biāo)準(zhǔn)是必要的，但是安全問題主要靠日常管理，我們無法想象，靠審批怎么來保證所謂的“安全”？

所以，對“網(wǎng)吧”的許可制度事實(shí)上反映了政府職能的嚴(yán)重錯位：管了不該管的事情，而該管的事卻沒有著力去管，沒有管好。所謂不該管的事情，就是過分專注于對“網(wǎng)吧”的審批；所謂該管的事，就是對“網(wǎng)吧”的日常監(jiān)管不到位?！熬W(wǎng)吧”需要政府加強(qiáng)管理，但管理不等于嚴(yán)格控制許可、審批，隨意設(shè)關(guān)口。“網(wǎng)吧”的存在有市場的需求，政府不應(yīng)該用行政控制的手段控制市場的要求?！熬W(wǎng)吧”是應(yīng)運(yùn)而生的，它在我國電腦尚未普及、資費(fèi)過高、部分地區(qū)線路不暢等情況下，滿足了現(xiàn)代社會中人們渴望利用網(wǎng)絡(luò)獲得信息，進(jìn)行信息交流、傳遞與溝通的愿望。對那些受家庭和學(xué)校條件所限，無緣“觸網(wǎng)”的未成年人，“網(wǎng)吧”是一個很方便、實(shí)惠的學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)知識和開闊眼界的場所。但是，如此苛刻的“網(wǎng)吧”許可制度，在一定程度上增加了公民、法人和其他組織的負(fù)擔(dān)，妨礙了“網(wǎng)吧”市場的正常發(fā)育，在一定程序上制約了信息經(jīng)濟(jì)發(fā)展，影響了行政效率，損害了政府形象。因此，“網(wǎng)吧”管理上的許可完全可以寬松一點(diǎn)，而政府管理的重點(diǎn)則是在審批以后的管理上。

二是許可程序煩瑣行政效率低下。

《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所管理辦法》規(guī)定的審批“網(wǎng)吧”的行政許可程序是比較復(fù)雜的，要有工商的營業(yè)執(zhí)照、文化的網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營許可證、公安的安全許可證、消防的安全合格證書、電信的經(jīng)營許可證，還要有稅務(wù)登記照章納稅。按照這些規(guī)定，要成為一個合法的“網(wǎng)吧”必須四個部門一個個地跑，而且手續(xù)非常煩瑣，再加上實(shí)際審批中的其他人為因素，幾個部門全跑下來也要花費(fèi)五六個月的時(shí)間。合法“網(wǎng)吧”如此難批，市場需求又如此大，黑“網(wǎng)吧”的存在就不足為奇了。幾年前，我們在進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)改革時(shí)，就提出要從總體上建立“辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范”的行政體制，政府職能要轉(zhuǎn)變到宏觀調(diào)控、社會服務(wù)、公共服務(wù)上來，客觀地說，這方面我們依然有較大的差距。實(shí)際上，網(wǎng)吧許可可以大大簡化手續(xù)，我們建議可以采用承諾審批制度，即政府管理機(jī)構(gòu)設(shè)定網(wǎng)吧許可的條件，申請者只需承諾即可給予實(shí)質(zhì)性審批，有關(guān)部門把工作重點(diǎn)放在事后的嚴(yán)格、合法、科學(xué)的管理上。

二

“藍(lán)極速事件”①發(fā)生后，有關(guān)部門對“網(wǎng)吧”市場進(jìn)行了大規(guī)模的整頓檢查，遏止了黑“網(wǎng)吧”橫行的勢頭，“網(wǎng)吧”市場得到了一定凈化。但反思一些地方的行政執(zhí)法行為，我們認(rèn)為也有一些問題值得進(jìn)一步研究。

首先，是執(zhí)法的法律依據(jù)問題。在對“網(wǎng)吧”的專項(xiàng)治理行動中，全國很多城市責(zé)令本地所有“網(wǎng)吧”停業(yè)整頓，“從即日起對本場所的安全情況進(jìn)行自查，在自查期間不得對外經(jīng)營”；對證照齊全的“網(wǎng)吧”等互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所，“須經(jīng)公安機(jī)關(guān)安全檢查合格后方可重新營業(yè)”。這些規(guī)定實(shí)際上就是行政處罰中的“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”，而地方政府或者政府部門規(guī)章是否有權(quán)立法設(shè)定這類處罰就值得我們注意了。我國《立法法》和《行政處罰法》對于行政處罰的法律依據(jù)有十分明確的規(guī)定，地方性法規(guī)可以設(shè)定行政處罰，但限制人身自由、吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照的行政處罰除外；部門規(guī)章（或地方政府規(guī)章）可以設(shè)定警告或一定數(shù)量罰款的行政處罰。“停產(chǎn)停業(yè)”在性質(zhì)上屬于一種比較嚴(yán)厲的行政處罰，地方政府或者部委規(guī)章是無權(quán)設(shè)定的。

再者，是執(zhí)法程序問題?！巴I(yè)整頓”作為一種具體行政行為，用一紙“通知”的形式加以實(shí)施，實(shí)際上是以抽象行政行為方式代替具體行政行為。具體行政行為與抽象行政行為兩者在實(shí)施范圍、方式、程序乃至救濟(jì)途徑上都有明顯差異。抽象行政行為具有普遍約束力，在我國具有不可訴性。也就是說，在“通知”的情形下，某“網(wǎng)吧”認(rèn)為自己合法權(quán)益受到行政主體的侵犯，無法得到充分司法救濟(jì)。不僅如此，這種做法實(shí)際上也將《行政處罰法》規(guī)定的責(zé)令停產(chǎn)應(yīng)當(dāng)適用的聽證程序給省略了，而聽證制度是現(xiàn)代行政程序的一個核心制度。

在對“網(wǎng)吧”治理過程中，許多地方都采取了換發(fā)許可證的辦法逐一清理。實(shí)際上，“換發(fā)”在一定意義上意味著對原有許可證的不承認(rèn)，甚至對部分原本合法的“網(wǎng)吧”來說，許可證一旦不能被換發(fā)，相當(dāng)于原有的許可證被吊銷，這是行政處罰中最重的處罰，那么，我們有關(guān)部門有沒有按照法律的要求給予聽證機(jī)會呢？當(dāng)然，我們的行政相對人一般不會、也不敢在這個時(shí)候提出聽證要求的，但是，這并不意味著我們的行政行為一定具有合法性和合理性了。

在對“網(wǎng)吧”治理過程中，有大量行政處罰行為、行政強(qiáng)制行為，許多地方“突擊檢查”，一般是一夜間“取締”幾十家甚至上百家“網(wǎng)吧”，其間的執(zhí)法程序令人隱憂。按照行政處罰法規(guī)定，凡是不能適用簡易程序的執(zhí)法行為，均應(yīng)適用一般程序或者聽證程序，一般程序就需要有立案、調(diào)查取證、制作處罰決定書等等的程序性要求，而在目前的“網(wǎng)吧”執(zhí)法中，這一些都被“靈活”地“簡易化”了。程序是相對人權(quán)利保障最重要的制度，行政法治強(qiáng)調(diào)行政執(zhí)法必須嚴(yán)格依照法定程序，但在對“網(wǎng)吧”人人喊打的情形下，行政執(zhí)法中的程序違法都被最大限度地“理解”、“寬容”了。

第三，是行政執(zhí)法體制問題。執(zhí)法部門對“網(wǎng)吧”的治理，之所以采取運(yùn)動式的執(zhí)法方式，與行政執(zhí)法體制不無聯(lián)系，或者說“網(wǎng)吧”治理體制反映了傳統(tǒng)執(zhí)法體制的弊端：行政執(zhí)法權(quán)橫向太分散，執(zhí)法隊(duì)伍很多，職權(quán)交錯，力量分散，執(zhí)法就無長效可言。按照有關(guān)規(guī)定，對“網(wǎng)吧”行使具體監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)是：公安部門負(fù)責(zé)互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所安全審核和對違反網(wǎng)絡(luò)安全管理規(guī)定行為的查處。文化部門負(fù)責(zé)對互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所中含有色情、賭博、暴力、愚昧迷信等不健康電腦游戲的查處。工商行政管理部門負(fù)責(zé)核發(fā)互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所的營業(yè)執(zhí)照和對無照經(jīng)營、超范圍經(jīng)營等違法行為的查處。表面上看，這樣的執(zhí)法體制天衣無縫，而事實(shí)上由于行政執(zhí)法權(quán)過于分散，日常治理便成為烏有。所以，有必要檢討這類執(zhí)法體制，對“網(wǎng)吧”的執(zhí)法權(quán)也要相對集中，由法律確定一個為主的部門，做到事權(quán)集中，職責(zé)分明，責(zé)任明確。

三

行政執(zhí)法隨意性引出的另一個問題是政府信用問題。政府失去信用，社會信用無從談起。政府不守法律將使政府信用喪失殆盡。可以這樣說，嚴(yán)格依法行政是建設(shè)政府信用的前提，而政府信用又是推動國家法治、德治的重要力量。以“網(wǎng)吧”執(zhí)法為例，我們認(rèn)為行政執(zhí)法中的兩種傾向?qū)绊懻蜗?，損害政府信用。

一是運(yùn)動式執(zhí)法方式。行政執(zhí)法是法律賦予行政機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要職責(zé)，我們的執(zhí)法對象是行政違法者，行政執(zhí)法的目的是處罰違法者、制止違法行為，保證法律得到貫徹實(shí)施。但是，我們的執(zhí)法機(jī)關(guān)往往平時(shí)對有的違法行為疏于管理，一旦出了人命，有了領(lǐng)導(dǎo)指示了，或者輿論批評了，執(zhí)法機(jī)關(guān)才似乎如夢初醒。行政執(zhí)法不注重于長效管理，而動輒采用運(yùn)動式的方法，試圖一蹴而就。如在“網(wǎng)吧”治理中，所謂對黑“網(wǎng)吧”“集中力量打殲滅戰(zhàn)”、對所有“網(wǎng)吧”的“地毯式”檢查、對某“網(wǎng)吧”的“突然襲擊”等，容易使群眾對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政能力、信用產(chǎn)生懷疑。運(yùn)動式的執(zhí)法方式，在社會發(fā)展瞬息萬變、市場交易頻繁復(fù)雜、違法行為層出不窮的今天只可偶爾為之，而日常執(zhí)法運(yùn)作機(jī)制的形成才是最重要的。

二是不問青紅皂白的“一律停業(yè)整頓”。要知道，“網(wǎng)吧”經(jīng)營者中有很多是奉公守法、克已誠信的。近年來有的地方政府喝令“一律關(guān)閉”的聲音不絕于耳。有的責(zé)令全省所有迪斯科舞廳都必須轉(zhuǎn)換經(jīng)營項(xiàng)目；有的勒令所有桑拿浴室停業(yè)……。我們顯然不會因?yàn)榻煌ㄊ鹿暑l發(fā)、交通擁阻，就責(zé)令所有的汽車公司停產(chǎn)，也不會因?yàn)獒t(yī)療事故的不斷，就責(zé)令所有的醫(yī)院關(guān)門。政府的責(zé)任不是采取這種武斷的行為，而是積極地對社會和市場加強(qiáng)管理和疏導(dǎo)?！耙宦申P(guān)閉”式的禁令挫傷了人民對于法律的情感，損害了公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，也損害了政府信用?！耙宦伞笔堑湫偷摹耙坏肚小?，這種做法不僅在哲學(xué)上是違反辯證法基本原則的，在法律上也是至為不妥的。尤其是對于證照齊全的合法經(jīng)營者，合法是政府說，非法又是政府說，建是政府批，毀也是政府批，如此執(zhí)法常讓相對人感到有的政府行為變化無端，不可信任。

的確，我國傳統(tǒng)的行政行為，過分強(qiáng)調(diào)行政的縱向管理職能，強(qiáng)調(diào)行政主體與行政相對人之間的管理和服從關(guān)系；強(qiáng)調(diào)行政行為的“權(quán)力”要素，強(qiáng)調(diào)行政行為的單向性、強(qiáng)制性，比較忽視對權(quán)力的制約，忽視公共權(quán)力與公民權(quán)利之間的平衡。加入WTO后，我國依法行政的法律環(huán)境已經(jīng)并將繼續(xù)發(fā)生重要變化，新形勢對依法行政提出了更高的要求，我們必須及時(shí)轉(zhuǎn)變行政觀念和行政方式，轉(zhuǎn)變行政職能，只有這樣才能塑造新時(shí)期政府的良好的信譽(yù)和形象，進(jìn)一步推進(jìn)法治國家建設(shè)的進(jìn)程。