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《傳染病防治法》是全國人大制定的法律，距今已經14年了。由于該法的很多規(guī)定過于原則和概括，加上在此次抗擊“非典”工作中暴露出的一些薄弱環(huán)節(jié)，有必要對該法進行細化，使之更具操作性。制定《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處理條例》的主要意義是，通過立法的方式建立起統(tǒng)一、高效、有權威的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處理機制，著重解決突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處理工作中存在的信息不準、反應不快、應急準備不足等問題，為今后處理類似“非典”的突發(fā)事件奠定堅實的法律基礎，最終建立起一個“信息暢通、反應快捷、指揮有力、責任明確”的應急法律制度。

一、條例的創(chuàng)新與特色

《條例》涉及很多行政法方面的問題，但給人印象最深的有以下幾個方面：

第一，該條例的適用范圍比《傳染病防治法》要寬。不僅適用于重大傳染病疫情，而且適用于突然發(fā)生的造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的群體性不明原因疾病，重大食物中毒和職業(yè)中毒事件以及其他嚴重影響公眾健康的事件。

第二，該條例授權在突發(fā)事件家發(fā)生后，國務院和省級政府可以設立和成立突發(fā)事件應急處理指揮部，為處理突發(fā)事件提供了有效的組織保障。發(fā)生重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件后，政府能否有效控制和處理該事件，關鍵取決于是否存在反應靈敏、指揮有力的統(tǒng)一領導機構，該機構能否協(xié)調各方面力量，迅速采取果斷的處置措施，及時有序處理突發(fā)事件。由于突發(fā)公共衛(wèi)生事件涉及政府管理的多個領域，必須調動多方面力量，協(xié)調一致，共同應對?！稐l例》要求在突發(fā)事件發(fā)生后，國務院設立全國突發(fā)事件應急處理指揮部，由國務院有關部門和軍隊有關部門組成，國務院主管領導擔任總指揮。省級政府成立地方突發(fā)事件應急處理指揮部，省級政府主要領導擔任總指揮，負責領導、指揮本行政區(qū)域內突發(fā)事件應急處理工作。全國突發(fā)事件應急指揮部屬于法規(guī)授權成立的臨時機構，作為國務院處理突發(fā)事件的應急處理組織，享有法規(guī)授予的特別行政權力，它既是應急處理全國突發(fā)事件的統(tǒng)一指揮機構，同時也是應急處理突發(fā)事件的各個行政部門的協(xié)調和領導機構。省級突發(fā)事件應急指揮部作為省一級法規(guī)授權組織，負責領導和指揮本行政區(qū)域內突發(fā)事件的應急處理工作。

第三，條例規(guī)定了突發(fā)事件應急預案和監(jiān)測預警制度，為防范與緊急應對突發(fā)事件提供了制度保障。條例明確了各級政府制定預案的職責和啟動程序，并對預案的內容提出了具體要求。同時，針對此次“非典”暴發(fā)流行時，有些部門和地方預警能力不足，監(jiān)測系統(tǒng)反應不靈敏的問題，條例規(guī)定國家建立統(tǒng)一的突發(fā)事件預警系統(tǒng)，并確保其正常運行。

第四，進一步明確了突發(fā)事件的應急報告和信息公布制度。條例對各級政府及衛(wèi)生行政主管機關、醫(yī)療機構、有關單位以及公民個人分別規(guī)定了嚴格的突發(fā)事件報告制度，在《傳染病防治法》關于及時報告的要求基礎上，規(guī)定了更為明確的報告時限制度，即省級政府接到突發(fā)事件報告后必須在1小時之內向國務院衛(wèi)生行政主管部門報告，縣級政府衛(wèi)生部門接到報告2小時內，要向本級政府和上級衛(wèi)生行政主管機關報告。將報告的時限確定為1小時、2小時的法律規(guī)定在現(xiàn)行的法律、法規(guī)中并不多見。此外，針對此次“非典”防治中暴露出的信息公布不及時、不準確等問題，條例要求政府公布信息必須做到及時、準確、全面。

第五，條例關于突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后各方法律義務和責任的規(guī)定更為明確。各級政府及其有關部門應當保證應急處理所需的醫(yī)療救助設備、救治藥品、器械等物資的生產、供應，鐵路、交通、民航部門應當保證及時運送。應急指揮部可以根據(jù)突發(fā)事件應急處理的需要，緊急調集人員、儲備的物資、交通工具以及相關設施、設備?？h以上政府從財政上要落實應急儲備經費和生活困難患者的救治費用。相關醫(yī)療機構和職能部門必須嚴格履行法定應急處理職責，不得拒絕。條例對各級政府機關、醫(yī)療機構、相關單位以及個人都規(guī)定了十分明確的法律責任，凡違反條例規(guī)定，隱瞞、緩報、謊報突發(fā)事件，對上級部門的調查不予配合或者阻礙、干涉調查，以及拒不履行職責、玩忽職守、失職、瀆職的，要追究相應的行政和刑事法律責任。

二、實施《條例》應當注意的問題

第一，必須認識到，條例確定的義務主體是多個，而不是一個。在處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，不僅政府機關及其相關部門必須履行多種義務，如成立應急指揮組織的義務，建立日常應急預警和監(jiān)測機制的義務，制定應急預案的義務，疫情信息的收集報告與及時如實公布的義務，監(jiān)督檢查與追究法律責任的義務等，而且醫(yī)療機構和相關社會組織，如鐵路、民航、交通部門，居民委員會、村民委員會以及相關企事業(yè)單位同時也負有各種義務，特別是作為病患和疑似病人、密切接觸者的普通個人也是該條例的義務主體。只有社會各方均依法承擔起各自的法律義務，才能有效防范和及時處理各類應急衛(wèi)生事件。

第二，不僅應當強調各類社會主體在緊急情況下的容忍和克制義務，而且要強調公權力主體行使權力的必要性原則和比例原則。我們應當承認，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處理中，個人為了保全社會大眾的最大公共利益，可能要放棄或者讓渡一部分自己的權利，承擔一部分平常不可能承擔的義務，如人身被強制隔離或者財產被征用。個人負有容忍和克制的義務。但這并不意味著政府和醫(yī)療機構可以過度地行使相關的權力，超比例地采取各種措施。公權力主體即使在緊急的情況下，仍然受必要性和比例原則的約束，仍然對受到特別損害的人負有補償和救濟的義務。

第三，必須嚴格按照法律法規(guī)采取各種應急措施，不得突破《傳染病防治法》、《土法公共衛(wèi)生事件應急條例》等另行制定沒有法律依據(jù)的規(guī)范性文件。此次國務院制定應急條例，就是為處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件提供相關的法律依據(jù)，體現(xiàn)了中央政府依法行政的決心。各部門、各地方應當嚴格執(zhí)行相關的法律法規(guī)，不能為了應急處理當?shù)赝话l(fā)事件，另行出臺“土政策”，損害法律的權威和群眾的利益，最終影響法制的統(tǒng)一。